Юрий Хохлов: «Суть информационного развития страны — в развитии регионов»
Беседу вела Агунда Алборова’, ‘
О том, как в российских регионах идет процесс внедрения информационно-коммуникационных технологий корреспонденту БОСС-ИТ рассказал председатель совета директоров Института развития информационного общества, академик Российской инженерной академии Юрий Хохлов.
— Юрий Евгеньевич, расскажите, пожалуйста, как происходит информатизация в российских регионах?
— Давайте начнем с обсуждения предмета того, о чем мы собираемся говорить. Информатизация — это термин, который используется только в России, и еще в двух или трех странах мира. На западе такого понятия не существует. Я бы говорил не о региональной информатизации, а об использовании информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) для развития российских регионов, так как применение этого термина выводит проблему на другой уровень понимания и отражает сложившиеся реалии сегодняшнего дня. Правильнее было бы говорить о тех или иных аспектах формирующегося информационного общества в России и ее регионах.
С этой точки зрения мы анализируем, что происходит в российских регионах, занимаемся мониторингом того, как используются ИКТ в государственном управлении и при взаимодействии государства с бизнесом и населением, как ИКТ применяются в самом бизнесе, стали ли они неотъемлемой частью жизни и работы для граждан.
Если анализировать существующие сегодня региональные программы, надо признать, что, к сожалению, большая часть российских регионов при их разработке предпочитает традиционные подходы. Показатели, по которым они оценивают использование ИКТ, — это количество компьютеров и масштабы локальных сетей, число прикладных систем, используемых для автоматизации тех или иных процессов. Лишь небольшая часть регионов начинает думать о таких социально-ориентированных вещах, как программы электронного развития, таких как «Электронная Москва» или «Электронная Карелия». Есть и другие примеры, в частности, Ханты-Мансийский округ, где администрация предпочитает действовать, реализуя локальные проекты в сфере ИКТ, так же, как это сделала Эстония, которая считается одной из самых продвинутых стран бывшего Союза. Она не имеет долгосрочных стратегических документов или программ. Ее правительство определило долгосрочную информационную политику, сформулировало ряд ключевых проектов и последовательно их реализует. Сейчас Эстония опережает многие страны по набору показателей, которыми измеряются достижения государств Евросоюза в программе «Электронная Европа».
— На ваш взгляд, в чем причина успеха этой страны?
— Опыт Эстонии действительно показателен, так как по количеству населения — это порядка 1,5 млн человек — она сопоставима с некоторыми российскими регионами. Хотя правительство не разрабатывало долгосрочную стратегию и программу использования ИКТ, многие важные вещи были закреплены законодательно. Например, развитие национальной информационной инфраструктуры (включая систему общественного доступа к ИКТ); подготовка и граждан, и чиновников, и представителей бизнеса к использованию ИКТ для преодоления информационного неравенства; решение общесистемных вопросов, касающихся принятия стандартов, которые используются в основных процессах взаимодействия; определение базового перечня информационных объектов и сервисов, которые могут утилизироваться и многократно использоваться в разных системах. В Эстонии было реализовано несколько проектов. Один из них назывался «Прыжок тигра» и был связана с подключением всех школ Эстонии к интернету к концу 1999 г. Вслед за ним последовали проекты создания сети центров доступа в интернет для населения, предпринимателей и чиновников. Сейчас во всей Эстонии любой человек имеет бесплатный WiFi доступ в интернет в аэропортах, гостиницах, кафе или на заправочных станциях. Эта инфраструктура поддерживается в том числе и за счет государственного бюджета.
Еще один из проектов — принципиальное решение правительства Эстонии о полном переходе на безбумажные технологии в 2000 г. Процесс перехода на электронную организацию деятельности правительства занял несколько лет. В рамках проекта национальной идентификационной карты каждый житель Эстонии вместе с электронной картой получил электронную цифровую подпись и уникальный электронный почтовый адрес, с которого он может обращаться напрямую к правительству.
На самом деле одним из ключевых факторов, способствующих такому развитию, было принятие стратегического решения о том, что будущее за информационным обществом и страна должна быть готова к этому будущему.
Очень интересный проект в Эстонии связан с электронной демократией. Он начался на уровне местного самоуправления: население в онлайне голосует по вопросам, важным в масштабе микрорайона или поселка. Аналогичный проект был ранее реализован в Стокгольме. Сейчас решена задача к 2005 году полностью перейти к электронному голосованию, в том числе, и на муниципальных выборах.
— Как бы вы сформулировали основные проблемы, стоящие перед регионами на пути внедрения ИКТ?
— Возвращаясь к оценке того, что же делается в наших регионах, надо заметить, что большая часть региональных программ использования ИКТ, которые реализуются на бюджетные деньги, — это традиционные программы информатизации региона и, прежде всего, деятельности органов государственной власти. Это с моей точки зрения категорически неправильно.
Органы государственной власти — это те структуры, которые общество наняло для обслуживания своих нужд, и они должны предоставлять обществу свои услуги. К сожалению, этой парадигмой не руководствуются ни на федеральном уровне, ни на региональном. Работает другой подход: мы сидим на потоке бюджетных денег, мы должны сначала обеспечить себя, а потом уже выполнять те функции, которые записаны в соответствующих документах, причем порой абсолютно устаревших. Переход от одной парадигмы к другой, на мой взгляд, главная проблема в административной реформе. Органы власти и люди, которые туда идут, должны понять, что их главная задача — служить обществу и предоставлять свои ему услуги. Когда такое понимание появится, административная реформа состоится.
Исходя из этого, если мы хотим оценивать развитие и использование ИКТ так, как это принято в цивилизованном мире, необходим мониторинг с внешней стороны, со стороны пользователей услуг органов государственного управления. Понятно, что ИКТ — это инструментарий, который должен какие-то процессы делать более эффективными и качественными. А раз это так, то и оценивать его надо с позиций эффективной деятельности, а не с точки зрения того, сколько компьютеров поставлено. Важно то, насколько оперативно предоставляются услуги со стороны органов власти гражданам и бизнесу в регионах и насколько эффективно выполняются предписанные им функции.
— Расскажите подробнее о тех исследованиях эффективности предоставления услуг населению и бизнесу органами власти регионов, которые недавно проводились вашим Институтом.
— Наш Институт впервые в стране разработал рейтинг готовности регионов к реализации органами власти услуг населению и бизнесу на основе ИКТ, публикуемый в этом номере журнала. Мы оценивали эту готовность в том числе с помощью показателей, характеризующих предоставление сервисов электронного правительства, принятых в международной практике, и получили интересные результаты. В очередной раз подтвердился тот факт, что богатые регионы с использованием ИКТ начинают жить еще лучше, еще сильнее отрываясь от бедных, которые не могут позволить себе столь же быстрое развитие ИКТ-инфраструктуры. То, что информационное неравенство между богатыми и бедными регионами во многом зависит от экономической составляющей, предполагалось. Интересен характер этой зависимости. В принципе, чем выше внутренний валовой региональный продукт на душу населения, тем более развито использование ИКТ, корреляция между ВРП и доступом к ИКТ весьма заметна. Но есть и другая зависимость — уровень развития человеческого капитала (уровень образования населения, подготовка ИКТ специалистов, процент работников умственного труда) в том или ином регионе также коррелирует с уровнем использования ИКТ. В случае не проста наличия ИКТ, а содержательного их использования эта корреляция более значима и выражена даже сильнее, чем корреляция с уровнем экономического развития региона. При этом оказалось, что из всех показателей развития человеческого капитала самый высокий коэффициент корреляции с использованием ИКТ имеет доля исследователей в населении. Чем больше научных работников в регионе, тем более развито использование ИКТ и, в частности, использование интернета населением, бизнесом и органами власти. Можно сказать, что научное сообщество выступает в роли точки кристаллизации и трансляции широкого круга социально-технологических инноваций и одного из важнейших факторов развития информационного общества. Это одно из открытий исследования, проводившегося Дирекцией мониторинга развития информационного общества ИРИО, которое показывает, что сегодня для содержательного использования ИКТ в развитии регионов важнее не экономическая составляющая, а человеческий капитал. И серьезные проекты реализуются там, где вкладываются деньги в людей.
Я бы хотел уточнить. По большому счету, все, о чем мы с вами говорим — многофакторная и многомерная задача. Развитие человеческого капитала — это иная размерность, нежели экономическая составляющая. Во всем мире есть множество примеров того, когда богатая и обеспеченная страна не всегда может использовать ИКТ так же успешно, как страна с низким валовым национальным продуктом, но с гораздо более сильным человеческим потенциалом. То есть эти размерности действительно не взаимосвязаны.
Есть еще одна размерность, которую надо обязательно учитывать и которая важна для успешности реализации региональных стратегий и программ электронного развития — это то, что называют «электронное лидерство» (англ. е-leadership). Суть его заключается в том, что успех или неудача той или иной программы/проекта зависят от того, насколько эта деятельность поддерживается первыми лицами. Если такая поддержка есть, программа реализуется весьма успешно. Если нет, то все опускается на уровень департамента, отдела или подразделения и вырождается в обычную автоматизацию или «информатизацию» тех или иных видов деятельности. Для успешного внедрения ИКТ необходим высокий статус руководящих процессом людей, их участие в выработке соответствующих решений. Необходимо и наличие соответствующих структурных подразделений, функции которых закреплены законодательными и нормативными актами на региональном уровне, и наличие четко скоординированных планов, программ и бюджетов.
Важно также правильное структурирование финансирования ИКТ. Сейчас основная часть денег на использование ИКТ по бюджетной классификации попадает в общий раздел «Расходы на государственное управление» который по идее должен представлять собой средства на заработную плату чиновникам. Так что фактически из средств, предназначенных на зарплаты, оплачивается эксплуатация, техническая поддержка и использование созданных информационных систем. Естественно, что в большинстве регионов из-за этого невозможно точно определить совокупные затраты на развитие ИКТ: они не выделены отдельной строкой. Что уж говорить о выделении отдельной строкой бюджета хотя бы важнейших составляющих этих затрат!
Одним из самых первых регионов, который много лет назад сделал отдельной строкой бюджета финансирование доступа к Интернету для органов власти, была Ярославская область. В Москве мы занимались этим несколько лет, в результате в бюджете появилась отдельная статья расходов на использование ИКТ. В ней явно определены деньги на создание и разработку информационных систем в рамках программы «Электронная Москва», выделяются средства на телекоммуникационные услуги, капитальные вложения на обновления компьютерного парка и локальных сетей, определены деньги на эксплуатацию и сопровождение информационных систем. К сожалению таких регионов пока немного.
— В чем на ваш взгляд состоят особенности прикладного использования ИКТ для электронных правительств в регионах?
— Подавляющее большинство региональных программ использования ИКТ построены по принципу «есть вид деятельности, давайте в нем использовать ИКТ». Но это не сервис-ориентированный подход. Поэтому архитектура создаваемых систем грешит лоскутностью по всей стране — и на федеральном, и на региональном уровнях. На региональном уровне все особенно плохо. Дело в том, что есть целый ряд федеральных структур, имеющих свои региональные отделения — налоговые службы, кадастровые службы, органы внутренних дел и т.д. Кроме того, в каждом регионе существуют свои органы власти. И те, и другие информационно между собой практически не взаимодействуют. В результате, к примеру, возникает ситуация, когда создается несколько десятков реестров, учитывающих одну и ту же информацию о населении.
Одну и ту же информацию об одних и тех же субъектах хозяйственной деятельности собирают и центральные федеральные органы, и региональные министерства. Все формируют свои собственные информационные ресурсы, необходимые для управления, и тратят на это деньги. Дублирование идет по многим информационным объектам, которые участвуют в процессах информационного взаимодействия. Перечень же объектов, по которым собирается информация, не так уж и велик, и договориться о том, что кто-то является ответственным за базовый набор информационных ресурсов, а остальные получают к ним доступ, вполне возможно.
Яркий пример — статистические и налоговые органы. У статистиков отлично налажена работа. Проблема в том, что одно и то же юридическое лицо обязано давать одни и те же сведения и в налоговые, и статистические органы. Хотя то информационное ядро, которое является общим для Госкомстата и для налоговиков, могло бы быть создано один раз и быть общим не только в теории, но и на практике.
То есть не решена одна из главных проблем — организация взаимодействия органов федеральной и региональной власти на информационном уровне.
Это происходит оттого, что архитектурно информационная система страны не проработана. Никто толком и никогда не проектировал ее с точки зрения сервисного подхода. Никто толком не проводил предметного анализа деятельности органов власти, какие услуги они предоставляют бизнесу и населению. Если бы эти процессы были определены и описаны, архитектура деятельности была бы понятна, а вслед за этим сразу можно было бы строить системную (логическую) архитектуру, и подобрать технологическую составляющую — программное обеспечение, типы и емкость телекоммуникационных каналов и так далее. У нас же в подавляющем большинстве случае все делается наоборот: начинают с технологической составляющей, в которую потом приходится «заталкивать» информационные системы и выяснять, какие функции они не могут выполнять, не говоря уже о том, что они между собой не могут взаимодействовать.
Еще одним препятствием в развитии и использовании ИКТ является то обстоятельство, что во многих региональных органах власти нет даже минимальной инфраструктуры, необходимой для функционирования информационных систем. Компьютеризировано лишь от 30 до 70% рабочих мест, да и то далеко не оптимально.
В принципе, понимание описанных проблем на государственном уровне уже есть, появились первые концептуальные документы на федеральном уровне и в отдельных регионах, однако от идей до их практической реализации еще очень далеко.
— Как на ваш взгляд должен быть организован процесс внедрения ИКТ в регионах?
— Организационная размерность тесно связана с человеческой. В России на сегодняшний момент явно недостаточно подготовленных к широкомасштабному использованию ИКТ людей. И одна из задач — повышение уровня такой готовности, то есть образования в сфере ИКТ, как для государственных служащих, так и для представителей бизнеса и населения.
Кроме того, у нас катастрофически не хватает нормативных и законодательных актов, регламентирующих использование ИКТ на всех уровнях. Например, около года назад по инициативе Министерства информационных технологий и связи была принята концепция использования ИКТ в органах власти, но она так и не развернулась в серию нормативно-правовых актов, регламентирующих ее реализацию. Кроме того, нет единообразия в региональных законах, как нет и модельных актов — каждый регион регулирует многие вопросы по-своему. Нет рекомендаций по созданию специализированных структур, которые бы занимались внедрением ИКТ в органах государственной власти. До сих пор не принята концепция региональной информатизации, хотя уже есть несколько ее версий. Согласование между ведомствами вновь сильно затянулось, а на практике продолжаются траты денег из бюджетов разных уровней на внедрение ИКТ. При этом забывают, что на каждый вложенный рубль впоследствии придется тратить 1,5 рубля, чтобы организовать взаимодействие различных систем.
Подход к процессу электронного развития региона понятен: нужно проанализировать имеющуюся ситуацию, определить долгосрочную стратегию развития и превратить ее в конкретную программу действий, в рамках которой нужно реализовывать ряд проектов, а затем тиражировать и/или масштабировать успешные решения. При этом одновременно нужно принимать соответствующие нормативно-правовые акты, устраняющие барьеры для использования ИКТ и формирующие факторы, содействующие этому процессу, иначе никакая стратегия и программа не станут реальностью.
Моя точка зрения, которая отлична от официальной, состоит как раз в том, что для такой крупной страны, как Российская Федерация, другого подхода, кроме «информатизации» регионов и формирования на этой основе единой информационной среды, не существует. То есть «информатизация» должна идти, прежде всего, снизу вверх, от создания децентрализованных информационных систем и ресурсов на местах, а не наоборот. Сверху вниз нужно лишь задавать правила игры: стратегию развития, модельное законодательство, архитектуру и т.д. Дело в том, что очень многие задачи использования ИКТ для жизни и работы решаются даже не на региональном уровне, а на муниципальном. А на этом уровне в нашей стране ИКТ практически не используются, этот уровень — самый провальный. Задача же заключается, как мне кажется, в том, чтобы минимизировать функции федерального уровня государственного управления, и большую их часть передать в регионы и органы местного самоуправления (не забыв при этом о соответствующем бюджете). Потому что принимать решения и отвечать за их реализацию можно только имея в своем распоряжении соответствующие ресурсы.
Если же говорить в целом, то суть информационного развития страны — в развитии регионов. Будут сильные электронные регионы — будет сильная электронная Россия.
