Индекс готовности регионов России к электронному правительству

Сергей Шапошник, директор программ по мониторингу развития информационного общества, Институт развития информационного общества

Под «электронным правительством» (или «электронным правлением», «электронным государством») понимается использование в практике органов власти современных ИКТ, нацеленное на обеспечение доступа граждан к достоверной официальной информации, на создание новых возможностей для взаимодействия органов власти между собой, с населением, бизнесом и институтами гражданского общества, а также на повышение эффективности и прозрачности государственного управления. Сегодня все больше растет понимание того, что «электронное правительство» это не просто использование ИКТ в осуществлении функций органов власти, что речь идет о существенной реорганизации работы органов власти на базе ИКТ, приводящее к новому качеству государственного управления и развитию новых форм демократии.
Следует также сказать, что реализация концепции «электронного правительства» не только повышает качество государственного управления и снижает затраты населения и предприятий на осуществление взаимодействий с органами власти, но и является важным стимулом широкомасштабного использования ИКТ в различных сферах деятельности.
Значимость этого направления использования ИКТ для развития современного общества, совершенствования демократических институтов определяет пристальное внимание к этой сфере правительств, международных организаций, исследовательских и аналитических центров. Последние годы активно проводятся исследования и разработки в этой области, создаются методы и инструменты для оценки реализации концепции «электронного правительства» на уровне национальных государств и регионов.
В данной статье представлен Индекс готовности регионов России к «электронному правительству», разработанный Дирекцией по мониторингу развития информационного общества Института развития информационного общества (ИРИО)1. Цель разработки индекса — создать информационно-аналитический инструмент для выработки, проведения и корректировки политики развития «электронного правительства» на федеральном и региональном уровнях. Индекс позволяет оценить уровень подготовленности региона к реализации услуг органов власти на основе ИКТ, проанализировать препятствия и зоны отставания на пути реализации концепции электронного правительства.

Методология

Методология Индекса готовности регионов России к «электронному правительству» является развитием и расширением методологии международного Индекса готовности стран к «электронному правительству», публикуемого ежегодно в авторитетных докладах ООН.

Структура индекса

Логика оценки готовности регионов к «электронному правительству» достаточно очевидна. Если говорить о предпосылках предложения и массового использования услуг электронного правительства, то их можно выделить несколько. Прежде всего, органы власти и потребители услуг «электронного правительства» — население и предприятиярегиона — должны иметь доступ к ИКТ, для чего регион должен иметь развитую ИКТ инфраструктуру. Далее, органы власти и местного самоуправления должны использовать ИКТ для предоставления информации и услуг населению и бизнесу. Как правило, в настоящее время основным каналом для этого является развитое веб-представительство в Интернете. Как показывают статистические исследования, использование инфраструктуры и услуг в значительной степени определяется состоянием человеческого капитала — уровнем образования населения, наличием ИКТ-специалистов и т.д., так как именно уровень человеческого капитала создает субъективные условия для использования ИКТ. Наконец, определенные предпосылки для реализации услуг «электронного правительства» создает развитие в регионе электронной коммерции — использования ИКТ бизнесом для взаимодействия с поставщиками и потребителями.
В соответствии со сказанным, оценка готовности к реализации услуг «электронного правительства» в регионах России складывается из оценки пяти параметров (подиндексов)2:

  1. Доступ органов власти к ИКТ. Оценивается по показателям наличия ПК, локальных сетей и доступа к интернету органов государственной власти и местного самоуправления.
  2. Индекс веб-присутствия органов власти региона. Веб-присутствие ОВ в регионе оценивается с точки зрения полноты присутствия региональных и муниципальных ОВ в Вебе (доля органов власти и местного самоуправления, имеющих сайт в интернете) и с точки зрения функциональной и информационной насыщенности интернет-представительств региональных органов власти, оцениваемой по методологии ООН.
  3. ИКТ инфраструктура региона. Помимо показателей развития стационарной и мобильной телефонной связи, наличия ПК, для оценки этого подиндекса используются показатели доступ к интернету населения и предприятий.
  4. Развитие электронной коммерции в регионе. Оценивается по показателям использования интернета предприятиями и организациями региона для предоставления и получения информации о товарах и услугах, а также для размещения и получения заказов и проведения расчетов.
  5. Человеческий капитал оценивается по уровню образования населения, масштабам подготовки ИКТ специалистов, развитости научного потенциала региона и мотивации использования ИКТ у населения.

Оценка официальных Интернет-представительств региональных органов власти проводилась в марте 2005 г. Для обследования использовались методология и анкета, разработанные ООН для индекса готовности стран к «электронному правительству»3. Оценка складывается из оценок сайта правительства (администрации) региона и оценок сайтов пяти министерств (департаментов) — образования, здравоохранения, социальной защиты, труда и финансов. В подходе ООН оценивается не качество сайта, а его функциональность с точки зрения реализации концепции электронного правительства. Параметры, по которым оценивается сайт, сгруппированы в четыре группы, соответствующие стадиям развития интернет-присутствия:
1. Начальное присутствие. Начальное присутствие характеризуется наличием сайта и базовой информации на нем, ссылок на другие органы власти, подразделения самого правительства и неправительственные организации.
2. Продвинутое присутствие. Это стадия развитого информационного присутствия органа власти в интернете, измеряемого показателями наличия на сайте архивов документов (законов, постановлений и т.п.), текущей информации, баз данных (статистической и другой информации), новостного раздела, раздела, посвященного «электронному правительству», раздела часто задаваемых вопросов, наличия сервисов поиска, помощи, скачивания файлов и карты сайта. Это стадия одностороннего взаимодействия, предполагающего потоки информации от государства к населению.
3. Интерактивное присутствие. Эта стадия характеризуется возможностями скачивать и заполнять формы для различных услуг, числом этих форм, наличием контактной информации и возможностями связаться с представителями правительственного органа, использованием аудио и видео файлов для информирования общественности.
4. Транзакционное присутствие. Это стадия двухстороннего взаимодействия органов власти с населением и бизнесом, предполагающая использование интернета для осуществления всей транзакции — оплаты налогов и штрафов, запроса и получения документов, оплаты услуг с использованием различных платежных систем и т.п.
5. Сетевое присутствие. Характеризуется наличием специальных инструментов и возможностей для вовлечения граждан в обсуждение и принятие решений — веб-форм для комментариев, инструментов онлайновых консультаций с населением, дискуссионных форумов по вопросам политики и действий органа власти, онлайновых опросов, возможностей получить ответ на запросы по электронной почте или через веб-формы (с указанием срока ответа) и подписаться на получение информации по электронной почте.

Методика подсчета индекса

Для подсчета индексов все использованные показатели нормализовались (переводились в оценку по семибальной шкале). В случае отсутствия значения показателя для отдельного региона его значения определялось с использованием статистических методов (на основе корреляционного анализ и др.). Значения подиндексов подсчитывались как средневзвешенное оценок показателей, характеризующих соответствующую предметную область, — каждый показатель входит с определенным весовым коэффициентом. Общий Индекс готовности регионов к «электронному правительству» получается как среднее арифметическое от оценок индексов-компонентов.

Информационная база

Для получения значений показателей, использованных в построении индекса, использовались следующие источники информации:

  1. государственная и ведомственная статистика;
  2. результаты представительного опроса населения в регионах (предоставлены ФОМ, проект «Георейтинг»);
  3. обследование сайтов органов власти регионов по методологии ООН, проведенное ИРИО в марте 2005 г.

Результаты

Значения индекса готовности к «электронному правительству» и его основных компонентов для регионов России представлены ниже в таблице 4. Список регионов ранжирован по значению индекса готовности. Индекс готовности и подиндексы, напомним, рассчитывались на основе значений показателей, нормализованных в диапазоне от 1 до 7.
Первые места в рейтинге готовности регионов к «электронному правительству» занимают Москва и Санкт-Петербург благодаря высоким показателям развития ИКТ инфраструктуры, человеческого капитала и электронной коммерции, по которым они лидируют. Что касается собственно использования ИКТ в органах власти, то здесь они уступают лидерство. В таблице 1 приведены оценки, которые получили официальные Интернет-представительства регионов России по результатам обследования в марте 2005 г. — Москва занимала 6, а Санкт-Петербург 11 место в России по этому параметру, первые два места занимали Чувашия и Карелия.

Таблица 1. Оценки интернет-представительств органов власти регионов России по методологии ООН (март 2005 г.).

Место в рейтинге

Регион

Оценка сайта
правительства

Оценка сайтов министерств

ИТОГ

  1.  
Чувашская Республика

29

94

123

  1.  

Республика Карелия

34

85

119

  1.  

Вологодская область

31

86

117

  1.  

Саратовская область

28

84

112

  1.  

Республика Бурятия

26

86

112

  1.  

Москва

32

79

111

  1.  

Самарская область

27

79

106

  1.  

Тамбовская область

31

74

105

  1.  

Смоленская область

27

76

103

  1.  

Ярославская область

24

78

102

  1.  

Санкт-Петербург

29

70

99

Третье и четвертое места в рейтинге готовности регионов к «электронному правительству» занимают Томская область (благодаря высоким показателям использования ИКТ в органах власти и развития человеческого капитала и достаточно высокому уровню развития ИКТ-инфраструктуры) и Республика Карелия, имеющая высокие показатели доступа к ИКТ органов власти и их веб-присутствия — по последнему подиндексу она на первом месте среди регионов России. Необходимо отметить и относительно высокое место Чувашии, которая благодаря целенаправленной политике в области использования ИКТ в органах власти повысила уровень своей готовности и занимает более высокое место по сравнению с регионами, имеющими аналогичный уровень экономического развития и, соответственно, уровень развития ИКТ инфраструктуры.

Международные сопоставления

При построении индекса готовности регионов России к электронному правительству для оценки интернет-представительств органов власти использовалась методология и анкета ООН, для регионов России также собирались все показатели, использованные в индексе готовности ООН. Это позволило дополнительно рассчитать индексы и сопоставить уровень готовности регионов России и стран мира к «электронному правительству», оцененный по методологии ООН.
Следует сказать, что регионы России демонстрируют существенный разброс в уровне готовности к «электронному правительству». Если индексы регионов-лидеров соответствуют показателям европейских стран, то регионы аутсайдеры по уровню готовности находятся в группе небольших стран Африки и Латинской Америки. Так, значение индекса готовности Москвы соответствует 28 месту в рейтинге готовности стран к «электронному правительству» ООН 2004 г. (между Словенией и Чешской Республикой), а Ингушетии — 122 месту (после Лесото, Алжира, Туниса и Никарагуа). Таким образом, разрыв между регионами России соответствуют разрыву по готовности к «электронному правительству» между странами, занимающими места в рейтинге ООН различающиеся почти на 100 позиций — половина списка стран в рейтинге.
Характерны соответствия по компонентам индекса готовности стран к «электронному правительству», — регионы России занимают более высокие места по показателям ИКТ инфраструктуры и человеческого капитала и более низкие — по индексу веб-присутствия. Для Москвы эти соответствия представлены в таблице 2.

Таблица 2. Места, которым соответствуют значения индекса готовности к «электронному правительству» Москвы и его компонентам в рейтинге готовности стран к «электронному правительству» ООН.

Название индекса

Место в рейтинге стран ООН, которому соответствует значения индексов Москвы

Индекс готовности к «электронному правительству»

28

Индекс человеческого капитала

1

Индекс телекоммуникаций

22

Индекс веб-присутствия

53

Более детально отставание России в области использования интернета для информирования и взаимодействия с обществом характеризует рассмотрение оценок интернет-представительств региональных органов власти по компонентам методологии ООН (стадиям реализации электронного правительства). Для примера в таблице 3 приведены баллы Москвы по компонентам оценки веб-присутсвия в сравнении с максимально возможными по методологии ООН. Очевидно, что отставание идет по показателям интерактивного, сетевого и, особенно, транзакционного присутствия, информационное присутствие российских органов власти развито относительно лучше.

Таблица 3. Оценки интернет-представительства органов власти Москвы по основным компонентам методологии ООН.

 

Максимальное количество баллов

Баллы Москвы

% от максимально возможного

Начальное присутствие

8

8

100,0%

Развитое присутствие

87

63

72,4%

Интерактивное присутствие

68

24

35,3%

Транзакционное присутствие

41

0

0%

Сетевое присутствие

54

16

29,6%

Таблица 4. Рейтинг готовности регионов России к «электронному правительству» (ИРИО)

 


 

 

1 Большую работу по сбору и обработке данных для индекса провели сотрудники Дирекции Г.Н. Пазин и И.П. Цапенко. Обсуждение идеологии индекса с сотрудниками ИРИО Ю.Е. Хохловым и А.Е. Евтюшкиным помогло формированию набора показателей и параметров оценки регионов.

2 В индексе готовности стран к «электронному правительству» ООН используется только три подиндекса — индекс веб-присутствия, индекс телекоммуникаций и индекс человеческого капитала (образовательный индекс Программы развития ООН) и значительно меньше показателей — в соответствии с возможностью получить их значения по всем странам из международных источников.

3 Мы признательны Jerzy Szeremeta и Seema Hafeez, сотрудникам подразделения ООН, которое готовит доклады о готовности стран к «электронному правительству» (Division for Public Administration and Development Management), за любезно предоставленные нам анкету, разъяснения и комментарии по методологии ООН.