Проблемы и препятствия на пути региональной информатизации

Александр Евтюшкин

Использование информационно-коммуникационных технологий в органах государственной власти в России переживает сейчас очень непростой период. С одной стороны, все понимают, что ИКТ в государственном управлении — вещь необходимая. С другой стороны, единого мнения, как и для чего их использовать, пока еще нет.
К тому же сильно мешает общее отставание ИКТ-инфраструктуры во многих регионах. Далеко не везде органы государственной власти имеют адекватное их задачам техническое оснащение. В особенности это касается муниципальных структур. Глубина проблемы хорошо видна из приведенной таблицы (данные конца 2004 г.).

Таблица. Оснащенность органов государственной и муниципальной власти средствами ИКТ

Федеральные органы власти

Местные органы власти

Оснащенность компьютерами — 87 рабочих мест из 100
Локальные сети —  87%
Выделенные каналы — 28%
Электронная почта — 91%
Интернет — 58%

Оснащенность компьютерами — 20 рабочих мест из 100
Вообще не имеют компьютеров — 27%
Выделенные каналы — 2,7%
Электронная почта — 25%
Интернет — 20%

Как можно говорить об «электронном правительстве» там, где вообще нет компьютеров или они не объединены в локальную сеть? В  таких случаях прежде всего надо решать проблему ИКТ-инфраструктуры. Благо уже достаточно давно технические требования к персональным компьютерам, устанавливаемым на рабочих местах, и к локальной сети не зависят от того, какие прикладные информационные системы планируется с их помощью использовать.
Однако и там, где есть как минимум начальная ИКТ-инфраструктура и, следовательно, можно предоставлять с ее помощью государственные сервисы населению и организациям,  развивать «электронное правительство», повышать эффективность деятельности государственных чиновников, — тоже далеко не всегда ситуация складывается благополучно. Прогресс идет слишком медленными темпами.
В чем же основные проблемы и препятствия, которые снижают темпы роста использования ИКТ в органах государственной власти регионов и ухудшают его эффективность?
Первая и главная причина — отсутствие четкой стратегии использования ИКТ в большинстве регионов и муниципальных образований России. Чтобы планомерно развивать ИКТ в органах государственной власти региона в условиях ограниченных финансовых ресурсов (а они ограничены по определению, так как информатизация ОГВ не является приоритетной задачей этих органов: на первом месте всегда находятся социально-экономические проблемы региона), необходимо иметь четкую стратегию, концепцию использования ИКТ, на основании которой должна быть разработана программа действий.
Программы, принятые в ряде регионов нашей страны, часто обладают некомплексным, эклектичным характером: они строятся как простое сложение мероприятий, предложенных отдельными ведомствами, без определения общих целей и задач, которые должны решать эти мероприятия. В результате реализации таких программ региональное правительство получает несогласованный набор информационных систем и ресурсов, не связанных друг с другом. Нередко задачи, возлагаемые на эти системы, не соответствуют возможностям ИКТ-инфраструктуры, то есть деньги тратятся не в той последовательности, которая дала бы наибольший эффект.
Типично для многих регионов, когда каждое ведомство ведет работы по информатизации по собственным планам, а координация этих планов отсутствует. Более того, ведомства часто отнюдь не склонны делиться друг с другом планами в области ИКТ. Каждое строит свою внутреннюю инфраструктуру ИКТ (компьютеры, локальная сеть, телекоммуникационные средства взаимодействия с подчиненными органами на местах) автономно. В результате имеет место значительное дублирование усилий, особенно в отношении оснащения местных представительств в районах и населенных пунктах, а также в отношении сбора информации в этих точках.
Ведомства создают собственные системы сбора и распространения информации по районам и населенным пунктам региона со своим штатом и своими техническими средствами. Многие из них запрашивают и накапливают одни и те же данные социально-экономического развития (например, по демографии, экономике, финансам и т. п.). Единой базы данных, в которой все ведомства накапливали бы,  по крайней мере, одинаковую информацию, в большинстве регионов не существует. Как следствие замедляется принятие управленческих решений, неэффективно расходуются  бюджетные средства.
Органам государственной власти во многих регионах очень не хватает централизованных баз данных служебного назначения для хранения информации, необходимой большому количеству ведомств. В частности, далеко не всегда создается единая база данных по нормативно-правовым актам региона. Доступ сотрудников к текстам нормативно-правовых актов, осуществляется с использованием платного продукта фирм «Гарант» и «Консультант». Таким образом, органы государственной власти платят третьим лицам за документы, которые сами же разработали.
Каждое ведомство самостоятельно организует техническую поддержку, а также обучение персонала использованию имеющихся средств ИКТ. В результате происходит распыление сил. Финансирование этой деятельности не выделено отдельными строками в бюджете, что не позволяет руководству региона объективно оценивать объемы затрат на нее (обучение и техническая поддержка обычно финансируются по статье «Государственное управление»; не существует нормативов штатной численности и расходов на эту деятельность). Из-за распыления сил и низкого уровня финансирования (по остаточному принципу) крайне сложно подобрать квалифицированные кадры.
Уровень информатизации различных ведомств во многих регионах очень неравномерен: иногда в региональных ведомствах нет даже локальной сети! Встречаются случаи, когда обмен электронной почтой между ведомствами — даже находящимися в одном здании — идет через внешнего провайдера Интернета за плату по коммутируемым каналам.
Разработка и прием в эксплуатацию информационных систем и ресурсов, как уже говорилось, проводятся зачастую без согласования и координации между ведомствами. В итоге между этими системами отсутствует информационное взаимодействие, и нередко можно наблюдать ситуацию: документы, находящиеся в системе одного ведомства, выводятся на печать, передаются во второе ведомство курьером и вручную вводятся в информационную систему этого ведомства!
Конечно, такая картина не повсеместна. Есть передовые регионы, которые имеют четко сформулированные концепции и программы действий, координируют межведомственное взаимодействие и принимают специальные меры для того, чтобы повысить эффективность информатизации. Однако эти процессы, к сожалению, идут еще достаточно медленно и не всегда последовательно даже в таких регионах, как Москва.
Одна из самых болезненных проблем информатизации органов государственной власти в регионах — то, что информатизация воспринимается руководством и исполнителями как чисто технологическая задача. Далеко не всегда сдача в эксплуатацию информационных систем и ресурсов сопровождается выпуском соответствующих внешних (законы, постановления, указы и т. п.) и внутренних (регламенты, распоряжения и т. п.) нормативно-правовых актов, регламентирующих и регулирующих использование этих систем и ресурсов.
Такая ситуация может быть терпимой в коммерческих структурах, но для органов государственной власти недопустима. Дело в том, что по самой сути деятельности этих органов каждое действие работающих в них чиновников должно быть легитимным. Если государственный чиновник работает с информационными системами и ресурсами, которые не предусмотрены соответствующими нормативно-правовыми актами, то его действия, строго говоря, незаконны.
К тому же в отстутсвие внутренней нормативной базы возникает проблема распределения обязанностей, ответственности и полномочий между ведомствами и чиновниками, работающими с информационной системой или ресурсом. Если не существует регламента, регулирующего такие отношения, то это может привести (и часто приводит) к тому, что пополнение ресурсов информацией оказывается нерегулярным, а сама информация — неполной и иногда даже недостоверной.
Отсутствие или неполнота внутренней нормативной базы особенно вредно влияет на использование систем электронного документооборота. Даже сегодня, в условиях практически не действующего закона об электронной цифровой подписи, существует совершенно законная возможность перейти на полностью электронный внутренний документооборот органов государственной власти, используя технологические методы обеспечения неизменности документов и невозможности отказа от авторства. Однако для этого требуется принятие соответствующих регламентов. Их отсутствие приводит к тому, что даже после появления в региональных органах государственной власти системы электронного документооборота большниство документов, составленных в электронной форме, дублируется в бумажной.
Что же можно рекомендовать для преодоления проблем и препятствий, о которых говорится в этой статье?
Прежде всего необходимо, чтобы руководство региона до конца осознало важность координации деятельности в области ИКТ в региональных органах государственной власти и те потери, как бюджетной эффективности, так и времени, — которые приносит ее отсутствие.
Совершенно очевидно, что сколько-нибудь работающая координация невозможна, если за это никто конкретно не отвечает. Поэтому первоочередная задача заключается в том, чтобы:

  • создать специальный орган, ответственный за координацию деятельности в области ИКТ в регионе;
  • придать этому органу полномочия, адекватные его задаче (без этого он просто не сможет работать и превратится в чисто формальную структуру);
  • подчинить этот орган непосредственно первому руководителю региона, а во главе его поставить одного из высших должностных лиц.

Достаточность полномочий — ключевой фактор успеха. Указания и распоряжения главы координирующего органа должны быть обязательны для исполнения всеми ведомствами региона, отсюда требование, чтобы этот орган выходил на первое лицо и возглавлялся чиновником высокого ранга.
Далее,  региону нужно иметь как минимум концепцию информатизации органов государственной власти и программу действий по ее реализации. Более правильно, если такая концепция является составной частью более общей концепции перехода к информационному обществу, которая охватывает не только информатизацию ОГВ, но и создание условий, необходимых для эффективного использования ИКТ для взаимодействия с населением и организациями региона (причем взаимодействия двустороннего).
Концепция и программа действий должны обеспечить установление приоритетов отдельных направлений информатизации органов государственной власти. Это необходимо для того, чтобы избежать распыления сил и ресурсов при попытке одновременно развивать все направления. Кроме того, задание приоритетов позволяет более эффективно планировать развитие ИКТ-инфраструктуры — одну из самых дорогостоящих составляющих информатизации.
Концепция и программа действий должны предусматривать создание соответствующего корпуса региональных нормативно-правовых актов, обеспечивающих условия для использования ИКТ. (Разумеется, требуется адекватное финансирование этой деятельности, о чем часто забывают. Опыт показывает, что разработка внутренней и внешней нормативно-правовой базы стоит, как правило, не меньше, а иногда и больше, чем приобретение аппаратно-технических средств для информационных систем и ресурсов.) В частности, одним из первых таких актов должен быть документ, регламентирующий порядок финансирования и проведения работ по информатизации органов государственной власти в регионе. Он закрепляет роль координирующего органа по ИКТ в принятии решений о выделении финансовых средств, определении их размеров, а также о конкретных направлениях использования ИКТ в деятельности органов государственной власти.
Рекомендуется проанализировать региональных затраты органов исполнительной власти РМ на приобретение, внедрение, техническую поддержку средств информатизации и обучение персонала (в том числе персонала районных представительств и др.) и выделить отдельными строками при формировании бюджета:

      • разработку информационных систем и ресурсов (нематериальные активы);
      • приобретение программно-аппаратных комплексов (капитальные затраты);
      • телекоммуникационные услуги;
      • эксплуатацию информационных и телекоммуникационных систем (техническая поддержка и обслуживание);
      • обучение персонала навыкам использования ИКТ.

При этом желательно установить ежегодные нормативы расходования бюджетных средств по каждой из указанных статей. Для отдельных ведомств нормативы определяются, исходя из объема средств, контролируемых данным ведомством (такой подход оправдан, так как от этого параметра обычно зависит штатная численность, общий объем операций ведомства и другие ключевые с точки зрения использования ИКТ характеристики). Кроме того, в бюджете следует предусмотреть ежегодное выделение нормированной суммы средств на общерегиональные нужды (главным образом связанные с инфраструктурой и созданием межведомственных информационных систем и ресурсов).
Практика наиболее передовых российских регионов показывает, что сумма годовых затрат на информатизацию отдельного ведомства должна находиться в пределах 1,2–1,5% (до 2,0%) от объема средств, контролируемых этим ведомством. При меньших размерах финансирования невозможно обеспечить эффективное использование ИКТ, так как основная часть средств будет уходить не на развитие, а на элементарное латание дыр.
В регионах целесообразно иметь централизованные службы эксплуатации (технической поддержки и обслуживания) информационных и телекоммуникационных систем, используемых органами государственной власти, а также централизованную систему обучения и переподготовки государственных служащих, работающих с ИКТ. Такие службы могут быть организованы в том числе на основе аутсорсинга соответствующих функций негосударственным предприятиям. Преимуществом в данном случае является возможное снижение затрат за счет размещения заказов на конкурсной основе и за счет того, что такие негосударственные предприятия, предоставляя свои услуги не только государственным структурам, но и всем желающим на коммерческой основе, могут иметь постоянную высокую загрузку и благодаря этому снижать цены (эффект масштаба). Естественно, для этого необходимо создать условия для развития конкуренции и исключения монополизма на этом рынке.
Не следует забывать и о еще одном очень важном факторе, без которого практически нельзя добиться успеха в реализации концепции и  программы информатизации региона. Это регулярный мониторинг результатов, позволяющий оперативно выявлять отклонения в ходе реализации и принимать управленческие решения для их компенсации.
Разумеется, в короткой журнальной статье нет возможности дать полный перечень рекомендаций, а тем более представить какую-либо типовую концепцию региональной информатизации. Все регионы разные; не совпадают не только их экономические и социальные характеристики, различается и степень их готовности к современному информационному обществу. Так называемый цифровой разрыв — не миф, а вполне реальная угроза социально-экономическому развитию нашей страны: чем большим окажется этот разрыв между отдельными регионами, тем сильнее будет отставание тех из них, которые медленнее других входят в информационную экономику.
Задача руководителей регионов — осмыслить возможности использования ИКТ для развития своего региона и умело воспользоваться ими.