По закону высоких технологий
Текст | Анастасия САЛОМЕЕВА
Сегодня отрасль информационных технологий и связи, пожалуй, одна из самых динамично развивающихся в отечественной экономике. Так, по данным Министерства информационных технологий и связи, ее доля в ВВП страны увеличилась с 3,2% в 2000 году до 4,9% в 2004-м. На дальнейшее развитие ИКТ в России сейчас возлагаются большие надежды. Ведь, по мнению министра информационных технологий и связи Леонида Реймана, информационные технологии и связь — именно то, что может модернизировать не только экономику страны, но и российское общество в целом. Однако для того чтобы это произошло, необходимо решить ряд задач по совершенствованию нормативно-правовой базы, регулирующих ее работу.
Не секрет, что на развитии отечественной IT-отрасли, в том числе и на работе по ее законодательному обеспечению, не самым позитивным образом сказалась административная реформа. Произошедшие в начале 2004 года существенные преобразования в Правительстве РФ и министерствах, слияние Минсвязи с Министерством транспорта привели к тому, что затормозилась работа по принятию целого ряда постановлений правительства, необходимых для реализации положений и норм нового федерального закона «О связи», вступившего в действие в январе 2004 года. Без этих поправок закон фактически не работал. Помимо этого, был приостановлен целый ряд важных процедур, в частности таких, как выдача лицензий и разрешений на ввоз оборудования. Под ударом оказалась и ФЦП «Электронная Россия»: упразднение Минсвязи, курировавшего эту программу, и неразбериха, связанная с рокировкой в министерствах и ведомствах, привели к тому, что государственные структуры на время забыли о закупках компьютерной техники и IТ-услуг. Были приостановлены и тендеры, организованные в рамках «Электронной России».
Работа пошла
Безусловно, большинство участников рынка вздохнули с облегчением, когда летом 2004 года российская IT-отрасль вновь обрела свое отдельное министерство, название которого было показательно изменено в Министерство информационных технологий и связи, чем подчеркивалась смена приоритетов: теперь внимание государства стало прежде всего направлено на развитие в нашей стране информационных технологий, и уже потом довольно благополучной отрасли связи.
С появлением Мининформсвязи ситуация с нормативно-правовым регулированием существенно улучшилась. Находящиеся в его ведении федеральные органы исполнительной власти приступили к работе во втором квартале 2004 года. С тех пор, менее чем за год, Федеральная служба по надзору в сфере связи выдала около 11 тыс. разрешений на ввод новых сооружений связи, Федеральное агентство связи выдало операторам свыше 13 млн номеров из национального ресурса нумерации, Федеральное агентство по информационным технологиям активно занялось реализацией ФЦП «Электронная Россия».
В прошлом году Мининформсвязи разработало целый ряд ключевых документов, необходимых для построения в России полноценного информационного общества. Это «Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти за период до 2010 года», направленная на повышение информационной открытости и эффективности деятельности органов государственной власти в интересах граждан; «Концепция развития рынка информационных технологий в Российской Федерации», цель которой — снятие основных административных барьеров для развития российских предприятий в секторе ИКТ и продвижения их продукции и услуг на мировой рынок; «Концепция региональной информатизации до 2010 года», обеспечивающая эффективность и согласованность действий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления для реализации прав и свобод граждан на основе использования инфокоммуникационных технологий; «Стратегия развития и использования информационных и коммуникационных технологий в РФ», направленная на развитие собственного производства высокотехнологичной продукции, создание единой защищенной инфокоммуникационной среды для государственных нужд и развитие продукции ИКТ, имеющей высокий экспортный потенциал; «Концепция совершенствования правового регулирования в сфере информационных технологий», целью которой является разработка нормативно-правовой базы в сфере ИКТ.
Кроме того, министерством были подготовлены проекты подзаконных актов к закону «О связи», значительная часть которых была принята в 2005 году.
Связь будет!
За последние несколько лет Минсвязи проведена огромная работа по существенной корректировке целого ряда законодательных актов, значительная часть которых до недавнего времени касалась регулирования и развития телекоммуникационного рынка. Это дало свои плоды, и сегодня можно говорить о том, что в отечественной телекоммуникационной отрасли действуют сложившаяся правовая база, адекватная современным требованиям рынка, и достаточно эффективное законодательство, которое, по мнению Леонида Реймана, нуждается лишь в некоторых корректировках.
В ближайшее время министерство предполагает провести конверсию радиочастотного спектра, развивать цифровое телевидение, заняться организацией цифровой сети связи для нужд органов власти в области охраны порядка, создать современную навигационную инфраструктуру, наладить системы экстренной связи. Также планируется внести в Государственную думу новую редакцию закона «О почтовой связи».
Более того, по признанию Леонида Реймана, телекоммуникационная сфера в нашей стране развивается столь стремительно, что действующее законодательство за ней порой не успевает. Поэтому Мининформсвязи решило действовать на опережение. В частности, министерство выступило с инициативой, предусматривающей определение правового режима работы виртуальных операторов подвижной связи (компаний, не обладающих собственным радиочастотным ресурсом, но предоставляющих от своего лица услуги связи, выступая агентами крупных базовых операторов). Виртуальные операторы очень популярны и поддерживаются на законодательном уровне за рубежом (особенно в европейских странах), поскольку их деятельность способствует снижению монополизации рынка услуг связи, ускоряет процесс внедрения новых услуг и делает их доступными для большего количества пользователей. В России же виртуальные операторы сейчас только начинают появляться.
Работать и работать
Что же касается законодательного обеспечения отрасли информационных технологий, то здесь ситуация пока выглядит не столь оптимистично. В лучшем случае регулирующие ее правовые акты основательно отстали от современной жизни и нуждаются в существенной корректировке (в частности, федеральные законы «Об информации, информатизации и защите информации», «Об участии в международном информационном обмене», закон «О средствах массовой информации» и некоторые другие создавались более десяти лет назад). В худшем же случае целый ряд важных вопросов сегодня вообще законодательно не регулируется.
Сейчас Мининформсвязи намерено развивать правовое регулирование в данной сфере по трем направлениям. Во-первых, это обновление и совершенствование существующего законодательства. Во-вторых, коррекция и доработка правовых норм, регулирующих отдельные направления деятельности отрасли. В-третьих, внесение поправок в законодательство, соответствующих специфическим интересам экономического развития отрасли.
Значительной корректировке будет подвергнут ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», принятый в феврале 1995 года. Предполагается, что новая редакция закона раскроет, унифицирует и систематизирует терминологию, употребляемую в ныне действующих и разрабатываемых правовых актах. Например, действующий закон «Об информации, информатизации и защите информации» не определяет информацию как отдельный объект гражданского права, а без этого определения невозможно государственное регулирование информационных прав.
Тесно связан с данным законом и законопроект «О праве на информацию». Сегодня в российском законодательстве не существует четко сформулированного понимания этого права и его содержательного наполнения. В данном законе, по мнению экспертов, следует определить понятие «официальная информация», а также дать перечень информации, которую органы государственной власти обязаны делать публично доступной. Нужно уточнить правовой статус производителей и держателей официальной информации, определить их обязанности по организации хранения официальной информации и доступа к ней. Кроме этого, предлагается установить обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления в части обеспечения доступа к информации об их деятельности. Особая срочность принятия этого правового акта продиктована тем, что сегодня при реализации ФЦП «Электронная Россия» наша страна вплотную подошла к тому, что в ней скоро начнет свою работу «электронное правительство». Но его деятельность будет неэффективна, если граждане и организации РФ не смогут иметь доступные и надежные каналы получения информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Эту задачу призван решить закон «О праве на информацию».
Большое внимание следует уделить и вопросам, связанным с использованием Интернета. О глобальной Сети в нашей стране существует две диаметрально противоположные точки зрения: одни настаивают на принятии новых законодательных актов, обеспечивающих жесткий контроль Интернета со стороны государства, другие же придерживаются более либеральных взглядов, считая, что с урегулированием Всемирной паутины вполне можно справиться и с помощью ныне действующих законов и внесенных в них поправок.
Вторая точка зрения, в частности, близка Леониду Рейману, который неоднократно говорил о том, что Интернет в России никогда не имел существенных ограничений со стороны государства и с самого начала его развития никаких более жестких механизмов регулирования, кроме тех, которые сейчас есть, не рассматривалось. Другое дело, что нам необходимо использовать накопленный в международной практике опыт упорядочивания в этой особенной, саморегулируемой сфере.
Вместе с тем следует принять правовые акты, связанные с использованием ИКТ для дистанционного предоставления социально значимых услуг (образовательных, юридических, медицинских), определить правовой статус оператора и пользователя интернет-услуг, дать правовое определение электронных СМИ, узаконить средства борьбы со спамом. Помимо этого, необходима доработка документов, обеспечивающих защиту прав на интеллектуальную собственность и патентное право. Известно, что неразвитость в России этого законодательства сегодня существенно тормозит появление в нашей стране иностранных компаний и ведет к потере доходов отечественных экспортеров.
За цифровую торговлю!
Острая необходимость назрела и в принятии ФЗ «Об электронной торговле». В последнее время электронная торговля в нашей стране динамично развивается, однако федерального законодательного акта, где были бы закреплены особенности правового регулирования этой сферы, определены права и обязанности ее участников, способы проведения торгов, особенности заключения договоров и использования электронных сообщений еще нет.
В корректировке нуждается и другой важный закон — «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», поскольку сегодня государственные организации все активнее стараются использовать возможности электронных торговых площадок. По данным Мининформсвязи, в отдельных регионах около 20% всех государственных закупок осуществляется с помощью электронной торговли. Что неудивительно, поскольку электронная торговля не просто удобна, но и помогает государственным структурам экономить значительную часть бюджетных денег.
С двумя этими законами тесно связан ФЗ «Об электронной цифровой подписи» (ЭЦП), принятый в январе 2002 года. Пожалуй, это один из самых неудачных примеров российской законотворческой деятельности, показывающий, что официальное вступление закона в действие совсем не гарантирует того, что он будет реально работать на практике. Сейчас идет активная работа по корректировке этого законодательного акта. Предполагается, что в него будет внесен ряд изменений. В частности, намечается создать условия, при соблюдении которых документы, подписанные электронной цифровой подписью, признавались бы значимыми, конкретизировать и уточнить функции и права уполномоченного органа исполнительной власти в области использования ЭПЦ, исключить зависимость норм закона от применяемой технологии ЭЦП и пр. Кроме того, необходимо привести в соответствие законодательство РФ с нормами международного права и законодательства зарубежных стран в сфере применения ЭЦП и признать ЭЦП для значительно более широкого круга юридических действий и документов, нежели это сегодня предусмотрено в ГК РФ.
Долой бюрократию и налоговое бремя!
По мнению многих, Россия обладает значительным интеллектуальным капиталом и вполне способна стать крупным экспортером продукции и услуг в сфере IT. Однако пока конкурентоспособность отечественных компаний на мировом рынке оставляет желать лучшего. Для ее повышения следует предпринять несколько шагов. Например, упростить таможенное законодательство.
Сегодня для таможенного оформления экспорта высокотехнологичной продукции предоставляется около 20 документов, что приводит к задержкам ее вывоза, излишним рискам и росту административных расходов компаний. Помимо этого, применяемые ныне механизмы защиты информации уже устарели и создают искусственные бюрократические барьеры. Например, предприятиям малого и среднего бизнеса чрезвычайно осложняют жизнь требования о необходимости получения для каждой сделки сертификатов и лицензий ФАПРИД при экспорте своей продукции.
Более того, сегодня специфика экспорта ПО и IT-услуг фактически не описана в законодательстве, что осложняет доказательство факта экспорта по каждой отдельной сделке для возврата НДС. В результате значительное число экспортных операций совершается российскими компаниями за рубежом путем создания иностранных представительств, филиалов и дочерних фирм, а это ведет к потере доходов бюджета РФ.
Сегодня предлагается перейти на заявительный порядок экспорта IT-продуктов и услуг, отменить требования о получении справок об отсутствии в экспортируемых товарах информации и технологий, составляющих государственную тайну, создать упрощенные процедуры временного ввоза инновационной техники, технологий и опытных образцов, не получивших сертификата соответствия.
Ряд изменений также требуется внести и в налоговое законодательство. В НК РФ следует определить услуги по разработке ПО как вида услуг, который может осуществляться на экспорт, и определить порядок доказательства факта экспорта ПО для использования нулевой ставки НДС; предусмотреть осуществление возмещения НДС экспортерам и продукции и услуг IT в порядке, аналогичном для традиционных экспортеров в других отраслях промышленности с учетом особенностей, возникающих при экспорте продукции IT. Важно также решить вопросы фискального регулирования для предприятий IT-сферы в части налогообложения расходов по оплате труда. Доля этих расходов в себестоимости производства сегодня составляет около 70%, а применение действующих ставок ЕСН является одним из факторов снижения эффективности конкуренции российских IT-компаний на мировом рынке. Это приводит к переводу центров капитализации отечественных фирм в страны с более благоприятным налоговым режимом. Для того чтобы изменить ситуацию, необходимо рассмотреть возможность снижения суммарной налоговой нагрузки на фонд оплаты труда для предприятий IT-отрасли, например в случае их размещения в технико-внедренческих особых экономических зонах со специальным режимом налогообложения и ведения предпринимательской деятельности.
