Греф в центре управления?

14Рубрика | Сюжет месяца / В России

Текст | Дмитрий АЛЕКСАНДРОВ

На совещании у Владимира Путина в середине февраля обсудили механизмы реализации реформ.

 Явная вечеря

13 февраля в Ново-Огарево президент Владимир Путин провел «встречу с экспертами в области экономики», посвященную механизмам реализации Плана первоочередных мероприятий по устойчивому развитию экономики и социальной стабильности в 2015 году (проще говоря, антикризисного плана), утвержденного распоряжением Правительства РФ от 27 января.

В числе этих экспертов присутствовали как нынешнее «экономическое» руководство: председатель Правительства РФ Дмитрий Медведев, первый вице-премьер Игорь Шувалов, помощник президента России по экономике Андрей Белоусов, председатель Центробанка Эльвира На­би­ул­лина, министр экономического развития Алексей Улюкаев, министр финансов Антон Силуанов, так и экс-главы экономических ведомств: президент Центра стратегических разработок в 1999–2000 годах, министр экономического развития и торговли в 2000–2007 годах, а ныне президент и председатель правления Сбербанка Герман Греф, министр финансов в 2000–2011 годах, в 2007–2011 годах одновременно вице-премьер, а сейчас глава Комитета гражданских инициатив Алексей Кудрин, председатель Центрального банка в 2005–2013 годах, а теперь член совета директоров Банка России Сергей Игнатьев.

Никаких приглашенных больше не было — вместе с президентом 10 человек: совещание в узком кругу. По сути, встреча с участием нынешних и бывших высших экономических чиновников.

О чем речь?

Цель совещания, сформулированная президентом Путиным, — чтобы антикризисный план «не только остался бы на бумаге».

Разговор, как сообщил прессе Алексей Кудрин, шел не столько об антикризисных мерах, сколько о программе структурных реформ. Кроме того, с серьезными предложениями выступил Герман Греф. По информации Кудрина, реакция на эти предложения со стороны президента была «очень серьезная».

Ключевая из идей Грефа — создание в Правительстве России Центра управления реформами: постоянно действующего органа, выведенного из-под министерств и замкнутого на председателя правительства.

По мысли Грефа, министерства загружены текущей работой и не могут заниматься реформами, наоборот, сопротивляются им. «Это будет центр по отработке системы управления реформами, он станет вырабатывать общие правила и индикаторы», — так пояснил «Ведомостям» один из участников встречи.

На совещании Греф также предложил вернуться к проектно-целевой модели государственного управления: ставится задача и подбираются инструменты ее реализации. Сейчас, по его мнению, преобладает ситуативная модель управления — по поручениям. Герман Оскарович резко раскритиковал систему федеральных целевых программ (ФЦП): мол, денег на них выделяется много, а результат непропорционален финансированию.

Греф выдвинул, как утверждают участники встречи, несколько способов по исправлению ситуации: сформулировать настоящие цели и приоритеты, принять программы достижения целей, сократить количество поручений, создать новую систему мотивации в министерствах, внедрить KPI чиновников и новые методы подбора кадров.

Глава Сбербанка в своих последних выступлениях систематически критиковал правительство и Администрацию президента, считая кризисные явления в экономике во многом порождением несовершенства управления. И его предложения на встрече с президентом — логичное развитие прежних его филиппик в адрес власти.

Есть что поправить

Многие чиновники согласны, что существующая система неэффективна. При наличии проблемы сразу дается поручение, не всегда при исполнении это носит продуманный, системный характер, а в сжатые сроки еще и качество может страдать. Плохо налажена коммуникация между ведомствами.

Все больше идет сдвиг в сторону ситуативной модели управления, констатирует один из участников встречи. Чиновники стратегией не занимаются, загружены выполнением многочисленных поручений. При этом нельзя сказать, что все нынешнее госуправление ситуативное, возражает другой участник совещания у Путина. Есть госпрограммы, есть цели, но они не координируются между собой.

Потому и отношение к предложениям Грефа у наблюдателей разное. Практически сразу идею Центра управления изменениями критически оценил Андрей Белоусов, подчеркнув, что в новом органе нет необходимости.

Один из чиновников, пожелавший остаться неназванным, заявил следующее: «Теоретически роль следящего за реформами должен играть премьер, но у правительства сейчас роль почтового ящика, который все предложения и развилки министерств перенаправляет в Кремль».

Многие считают, что проблема на самом деле лежит не столько в сфере управления, сколько в отсутствии мотивации к реформам. План Грефа образца 2000-х годов не выполнен не потому, что его кто-то заволокитил, а потому, что политику начали определять другие силы, уточняет председатель совета директоров МДМ-банка, в прошлом крупный федеральный экономический чиновник Олег Вьюгин.

Однако сегодня мотивация к реформам имеется. Вспомним, как споро провели реформу РАН (многие не согласны с идеологией преобразования, но сами преобразования осуществлены быстро, четко и эффективно). Или возьмем реформу здравоохранения в Москве. Она связана с массой политических и социальных издержек, но упрямо и жестко проводится, явно с согласия высшего политического руководства страны. Довольно эффективны были реформы Вооруженных сил, проводившиеся Анатолием Сердюковым и его командой, реформа администрирования и управления в ФНС, успешно продвигаемая Михаилом Мишустиным.

Другое дело, что набор реформ реактивный, а не системный. В этом Греф, безусловно, прав.

Полицентричность

Идеи Грефа по поводу управления по целям — классика менеджмента, и даже не о чем спорить. Действительно, этого очень не хватает в российской экономической политике — политике все еще развивающейся, а не развитой капиталистической страны, несмотря на достигнутый (до кризиса) уровень жизни в крупнейших городах, сравнимый с уровнем жизни в ведущих странах Западной Европы.

Что касается Центра управления изменениями, по сути дела, это перелицовка старого института, существовавшего в правительстве Егора Гайдара и некоторое время в правительстве Виктора Черномырдина, — Рабочего центра экономических реформ. Его, кстати, возглавлял Владимир Мау, нынешний ректор Академии народного хозяйства и государственной службы при президенте России, стяжающей славу одной из крупнейших экономических think tank российской власти.

Во многом функции РЦЭФ перешли к Минэкономразвития. Оно, по логике построения органов власти, и должно выступать в качестве центра координации реформ. Однако его значение сейчас ослаб­лено. По сути, голос МЭР слышен только при разработке экономических прогнозов и в вопросах международного экономического сотрудничества. Во многом эта проб­лема связана с недостаточным аппаратным весом Алексея Улюкаева.

Его предшественник Андрей Белоусов, назначавшийся в кабмин как президентский министр, обладал гораздо более серьезным влиянием, но у него возникли проблемы взаимодействия с другими членами кабинета Дмитрия Медведева и с самим премьером. Потому он был переведен на должность помощника президента, но при этом сохранил кураторство над Агентством стратегических инициатив — структуры с полномочиями, положение которой в системе власти не очень понятно. Также он курирует Экспертное управление президента и видит эти два органа как базу для координации экономической политики.

Кроме того, в правительстве с 2012 года действует институт «Открытого правительства» (создававшийся, кстати, при активном участии Германа Грефа). Им занимается «специальный» министр Михаил Абызов.

Не многовато ли центров реформ? На­верное, надо более четко выстроить систему: исполнительную власть сосредоточить в правительстве, Администрация президента должна не управлять, а содействовать выполнению функций главы государства.

Что касается самого правительства, назрела его новая реформа. Вряд ли нужен отдельный Центр управления изменениями, а если и нужен, то в подчинении Минэкономразвития. При этом почти наверняка необходимы центры выработки и координации проведения реформ в отраслевых ведомствах: центр реформ в оборонной отрасли под эгидой Минпрома или Военно-промышленной комиссии, центры развития импортозамещения в Минпроме (по непродовольственным потребительским товарам и технологическому оборудованию) и в Минсельхозе (по сельскохозяйственной продукции и продовольствию), центр энергоэффективности и энергетических инноваций в Минэнерго, центр реформ в образовании и науке под эгидой Минобрнауки, центр реформ в здравоохранении в системе Минздрава и т.д. Наверное, их руководство должно назначаться независимо от отраслевых министров, повестка — формироваться непосредственно правительством. Создавать параллельное правительство контрпродуктивно, считают эксперты.

Министры без портфелей

Остается один вопрос: почему Герман Греф именно сейчас выступил с концепцией изменений в системе экономического управления?

Вспомним, что наиболее активны в комментировании экономических явлений в последнее время два бывших члена экономической команды Владимира Путина — Алексей Кудрин и Герман Греф. Оба они покинули эту команду, в общем-то, не по своей воле.

Герман Греф в 2007 году ушел (или был убран с поста министра), насколько известно, из-за разногласий с рядом политических фигур из окружения Путина. Кудрин ушел в 2011 году по требованию Дмитрия Медведева — из-за трений с ним.

Кризис для обоих из них — способ вернуться во власть. Недаром в прессе после 13 февраля вышел ряд статей, похожих на заказные, — настоящих панегириков Грефу, в которых без обиняков говорится о том, каким замечательным премьером он мог бы стать. Совсем недавно в том же контексте нередко упоминалась и фамилия Кудрина.

Понятно, что активность двух отставников связана со стремлением возвратиться во власть. Президент Путин этому, как видим, не противодействует, рассматривая их обоих фактически как министров своего личного кабинета. Однако вернуть им более серьезные полномочия не спешит. Б