Периферия внимания

70-72Рубрика | Муниципальное управление

Текст | Николай АНИЩЕНКО

Когда говорится о развитии страны, в первую очередь идет речь про масштабные проекты, затрагивающие наиболее населенные территории, особенно крупные города.

Но среди примерно 24 тысяч российских муниципалитетов 18 тысяч — сельские. Журнал «БОСС» решил разобраться, с какими проблемами развития сталкиваются эти территории, доля населения на которых значительна, а интерес к ним минимален.

Собственности нет, ответственность есть

Сельские муниципалитеты в России на 100% дотационны. Даже их текущие полномочия в лучшем случае обеспечиваются наполовину. Во многих сельских поселениях имеющихся средств часто хватает только на зарплату и коммунальные платежи. Поэтому когда речь заходит об управлении всем этим хозяйством, трудно найти главу, который пошел бы муниципалитетом руководить: ведь денег нет, а те, с кем сталкиваешься на улице, постоянно что-то требуют.

«Эти люди живут, как жили их предки сто лет назад, — проводил параллель на одной из муниципальных конференций профессор кафедры государственного и муниципального управления Государственного университета управления Александр Широков. — Я сам по происхождению сельский житель и знаю о проблемах тех мест, где когда-то жил. Все те же колодцы, все те же свалки — и ничего там больше пока не изменилось».

По его мнению, одна из главных проблем сельских муниципалитетов — отсутствие и собственности, и ресурсов, с которыми можно работать.

«В законодательстве образца 1992, 1995 годов общераспространенные полезные ископаемые, то есть песок, глина, щебень и прочие, могли находиться в муниципальной собственности, иными словами, быть еще одним из ресурсов органов местного самоуправления. В действующих сегодня нормативных актах такие ресурсы из муниципальной собственности исключены напрочь. Ресурсы есть, но управления с ними не работают».

Не лучше обстоят дела с водными запасами. Согласно законодательству, в распоряжении муниципальных образований находятся только пруды и обводненные карьеры, то есть природные источники, не имеющие связи с бассейновой системой.

«Единственное, что есть в этой сфере, — полномочия, предоставленные муниципалитетам законодательством, как то: созыв бассейновых комиссий. Не знаю, насколько реально пользуются органы местного самоуправления этим правом, а вернее, насколько их привлекают к решению данных вопросов, но здесь нужно говорить о том, что ресурс все же используется, потому что водоснабжение населения находится в ведении местных органов самоуправления, какие бы ни были источники, в федеральной или региональной собственности».

Проблема с лесным хозяйством проявилась совсем недавно — во время лесных пожаров 2010 года. Несмотря на то что ответственность за состояние противопожарной охраны лесов несут местные органы власти, в муниципальной собственности находятся лишь обычные лесопарковые зоны, а «полноценные» леса — федеральные.

Единственный ресурс, который практически полностью производят муниципалитеты, — тепло. Им население снабжают муниципальные котельные. Газоснабжение деревень, понятное дело, находится в руках акционерных обществ, но муниципальные сети существуют. Элек­тро­снабжение тоже прерогатива акционерных обществ, но «последняя миля» в сетях также «подотчетна» органам местного самоуправления.

Если денег нет, то встает вопрос: на чем сэкономить? Программы ресурсосбережения можно планировать к реализации на жилом фонде и на объектах социальной сферы. До настоящего времени кроме жилого фонда в ведении муниципальных образований находились медицинские учреждения — больницы, поликлиники и прочее. Сейчас они перешли в госсобственность, но ответственность за предоставление соответствующих услуг остается за органами самоуправления. «Это довольно странная ситуация, когда право принятия решений в руках государства, а ответственность за все это остается у органов местного самоуправления — муниципальных образований. Плохо то, что органы местного самоуправления, располагаясь в непосредственной близости от этих объектов, на самом деле предпринять ничего в отношении них не могут», — говорит Александр Широков.

 

Субъекты должны помочь

«Пока у нас, к сожалению, с одной стороны Сколково строят, а с другой — в каких-нибудь деревнях в Вологодской, Костромской областях главная социальная задача — портомойню построить. Это такие мостки над рекой, в которых белье стирается, — приводит контрастный пример председатель Комиссии по местному самоуправлению Общественной палаты Российской Федерации Светлана Разворотнева. — Вот не построили они портомойню — у них большая социальная проблема. Построили — большое достижение. Понимаете, XVIII век».

Эксперт подчеркивает, что разобраться, чем именно ныне владеет тот или иной муниципалитет, зачастую проблематично. «Даже котельные сейчас сплошь и рядом в основном частные, на сети где-то не оформлена, где-то утеряна документация. Это жуткая проблема, полных кадастров до сих пор нет и, видимо, в связи с известными событиями в Росреестре вряд ли скоро будут. Назначение участков земли, их оценка — даже адреса абсолютно перепутаны. Поэтому попытаться сделать какое-то внятное налогообложение, чтобы пополнить муниципальную казну, и то сложно».

Разворотнева не берется называть точную цифру, как относятся совокупные бюджеты сельских поселений к общему федеральному бюджету, но признает, что она в разы меньше средних цифр для развитых стран 20%. В сельские бюджеты идут лишь два налога: на землю и на имущество физических лиц. Все налоги, связанные с бизнесом, обходят местную казну стороной. Потому-то ни о каких инициативах о налоговых льготах на уровне сельских муниципалитетов в России в отличие от ряда других стран не слышно, поясняет эксперт.

Она соглашается, что перераспределение налогов, если хотя бы небольшая часть от налога на деятельность местных предпринимателей пойдет в местные бюджеты, способно в разы повысить мотивацию местных глав привлекать и развивать бизнес. «Пока, к сожалению, такой заинтересованности не наблюдается, и поэтому от появления предприятия на территории какого-то муниципального образования есть лишь косвенный эффект: рабочие места возникают, но не более того. На муниципальном уровне просто нет возможности льготами поиграть. Взаимоотношения с бизнесом в основном загнаны в серую схему, когда какие-то пожертвования трясут на праздники, что, конечно, ухудшает и без того непростые условия ведения бизнеса», — констатирует собеседница «БОССа».

Выручают бизнес на селе лишь льготы, которые предоставляются на региональном уровне, но только в тех субъектах, где этим занимаются. Например, в Калужской области, где, по словам Разворотневой, «идет бурная инвестиционная деятельность». «Последняя яркая инициатива — Путин сейчас предложил на уровне Сибири, Дальнего Востока оставлять в регионах те налоги, которые идут в федеральный бюджет».

В отдельных регионах пытаются поддерживать сельские районы, примыкающие к крупным населенным пунктам, за счет развития агломераций. «Они пока в законодательстве не очень четко прописаны, но все равно идет какое-то сотрудничество на уровне договоров. В Челябинской области пробовали это запустить, правда, так и не довели до конца. В Ростове с близлежащими муниципалитетами пытаются взаимодействовать — по вопросам, связанным с жизнеобеспечением: размещением свалок, поставкой воды и так далее».

 

Инфраструктура подтянется сама

Отсутствие преференций, денег на инфраструктуру и просто кадров, которые могут грамотно составить инвестиционную заявку и работать с бизнесом в долгосрочной перспективе, тормозит приход бизнеса в село, говорит Разворотнева.

«Они (муниципалитеты. — Прим. «БОССа») могут разве что какой-то земельный участок выделить. Инфраструктуру им не на что подводить, а инвесторы, к сожалению, никогда в жизни не возьмутся приводить ее в порядок. Какие-то муниципальные гарантии давать — там совершенно несопоставимые размеры бюджетов и возможные размеры займов».

Путь к развитию села эксперт видит в создании институтов развития на уровне субъекта Федерации, неких агентств по привлечению инвестиций, которые взяли бы на себя, с одной стороны, подготовку инвестиционных заявок, с другой — выбивание государственных гарантий инвесторам.

По словам Разворотневой, главным движителем такого прогресса пока остаются лишь отдельные личности, которые «ориентированы на результат, а не на то, чтобы лично обогатиться за время своего пребывания на посту». «Такие люди порой находят какие-то самые неожиданные возможности», — говорит она.

Что до потенциальных точек роста сельских муниципалитетов, то ими в пер­вую очередь может стать туризм, уверена эксперт. В подтверждение своих слов Разворотнева предлагает взглянуть на Ярославскую область, где серьезными темпами развивается… частное музейное дело. «Приезжают люди из Москвы, в районе Плещеева озера селятся, открывают какие-то музейчики наподобие музея чайника, музея утюга, в которых экспонатов раз-два и обчелся, но они очень интересно сделаны. И там один за другой музеи цепляются, и появляются новые туристические маршруты».

«Нужна, конечно, инфраструктура. Но есть примеры, когда это развивалось малыми силами, — продолжает Разворотнева. — Например, в том же Суздале каждый дом представляет собой мини-гостиницу, в каждом подворье баня, каждый житель занимается чем-то –кто-то на осликах катает, кто-то медовуху варит, то есть инфраструктура подтянулась».

Характерен пример Алтая, где бурное развитие туризма «потянуло» за собой остальные сферы на селе — например, сельское хозяйство, которое обеспечивает свежими продуктами питания туристов. Но даже здесь проблема опять в том, что «главам муниципальных образований от таких туристов одна головная боль». «Дороги, к примеру, эксплуатируются, а доходов от этого не поступает. Если бы у нас был гостиничный сбор, как во многих странах мира, что вот приехал человек, зарегистрировался — пошла в местный бюджет какая-то денежка, то уже было бы им подспорье», — уверена член ОП РФ. Б