Мегарегулятор для Кудрина

Рубрика | Сюжет месяца/Деловой климат

Текст | Иван ОСЯНИН, к.э.н.

Формирование нового ведомства в контексте стратегии и тактики регулирования финансового рынка.

Как известно, в октябре 2012 года Владимир Путин предложил вернуться к идее создания мегарегулятора в финансовой сфере (об этом мы рассказывали в №12 за прошлый год. — Ред.), идея президента традиционно нашла поддержку в Правительстве РФ, и вскоре прояснилось, что в планах Минфина — создать мегарегулятор на базе ЦБ к 2013 году.

 

Рука «Форин-офиса»

Создание мегарегулятора как надзорного института, регулирующего банковский, инвестиционный и страховой секторы, была предложена еще в конце ­90-х британской консалтинговой компанией, работавшей по заказам российского правительства. Она обосновывала необходимость его создания непоследовательностью нормативно-правовой базы, малым размером рынков капитала, высокой зависимостью существующих регуляторов от тех или иных институтов власти и общим недостатком ресурсов.

Позже идею мегарегулятора активно продвигал Герман Греф, который, находясь у руководства Минэкономразвития, предлагал создать единый регулятор на базе его министерства. Через несколько лет глава ФСФР Олег Вьюгин также высказывался за создание регулятора уже, разумеется, на базе своего ведомства.

После этого появились проекты по передаче функций надзора в Федеральную службу по страховому надзору, подведомственную Минфину, но в результате ожесточенной подковерной борьбы ФССН была вовсе ликвидирована и ее полномочия были переданы ФСФР.

 

Регулятор для Кудрина

В период кризиса 2008–2009 годов создание мегарегулятора предлагалось как один из этапов по превращению Москвы в мировой финансовый центр. А также для вступления в Международную организацию по ценным бумагам, что предполагает жесткие стандарты регулирования финансового сектора. Деятельность эта велась ни шатко ни валко. Однако в 2012 году эта работа резко активизировалась.

На текущий момент план сформировался такой: в течение ближайших двух лет присоединить ФСФР к ЦБ и отдать все надзорные полномочия получившемуся институту. В руководители новому ведомству эксперты прочат Алексея Кудрина, который подтвердил, что такое предложение ему действительно поступило, но не ответил однозначно — было ли оно им принято или нет.

Между тем назначение Кудрина смогло бы решить не только задачу поиска независимого профессионала, пользующегося авторитетом на международном уровне и имеющего необходимую квалификацию для руководства институтом со столь обширными полномочиями, но и выступило бы в качестве политического решения: Кудрин снова оказался бы в президентской команде.

 

А СРО — против

Однако в конце ноября стало известно о письме, касающемся темы регулирования на рынках финансовых услуг, которое руководители крупных финансовых СРО (саморегулируемых организаций) направили в правительство.

В означенном письме, по данным РБК daily, руководители СРО предлагают правительству передать в их руки большую часть нормативного регулирования в тех секторах финансовых услуг, в которых СРО были созданы. При этом роль мегарегулятора рекомендуется ограничить лишь решением наиболее общих стратегических вопросов, таких как лицензирование и определение обязательных нормативов для финансовых организаций.

Не имея на руках полного текста такого обращения, от однозначных выводов по качеству подобных предложений стоит воздержаться. Если речь идет о передаче избыточных контролирующих функций, которые и сегодня имеют место в ЦБ РФ, — это одно, а если же действительно предлагается отдать СРО компетенции государственных регуляторов — это совершенно другое.

Мегарегулятор, даже при условии его формальной неподчиненности правительству, все же институт государственный, а значит, несет долю ответственности и перед обществом в целом. СРО же отвечают лишь перед своими членами — финансовыми организациями. А к чему приводит излишняя вольница в финансовом секторе, мы все наблюдали еще в 2008 году.

 

Pro et contra Центробанка

Насколько обоснованно предложение создать мегарегулятор на базе ЦБ? Объективно Банк России за последние десятилетия накопил большой опыт пруденциального надзора (контроля в реальном времени) и мощную ресурсную базу для финансирования своей деятельности.

Кроме того, очевидно, власти не хотят ломать наиболее эффективно работающий механизм банковского надзора, то есть регулирование наиболее крупного сектора финансовых услуг в РФ, передавая его в другое ведомство.

При этом далеко не все рады предложенной схеме объединения: многие финансовые организации опасаются переноса традиционно жесткой политики ЦБ на новые зоны ответственности — к симптомам скрытого недовольства можно вполне отнести и инициативы СРО, о которых говорилось выше.

Подвергается критике и предоставление мегарегулятору функции по надзору в сфере ценных бумаг. Дело в том, что Банк России активно проводит операции на биржевых рынках, и наделение его полномочиями по их же регулированию потенциально может привести к появлению определенного вида соблазнов.

При этом в России, где не принято разделять банки на инвестиционные, которые имеют право работать на рынках ценных бумаг, и коммерческие, имеющие право исключительно на «традиционные» финансовые услуги (кредиты, депозиты), банковская система очень тесно связана с финансовыми рынками. Таким образом, единый контроль над этими секторами логичен.

 

Достоинства единства

Мегарегулятор, обладающий всей полнотой сведений по деятельности участников рынка, сможет более оперативно принимать решения и при этом сохранять конфиденциальность информации. Кроме того, благодаря созданию мегарегулятора уйдут в прошлое межведомственные споры о зонах ответственности, особенно в сфере финансовых инноваций и использования различных деривативных инструментов.

Мегарегулятору, опираясь на опыт Банка России в области пруденциального надзора, вполне по силам разработать и универсализировать систему контроля над теми субъектами рынка финансовых услуг, которые на текущий момент практически выпали из поля зрения регулирующих органов. А также найти объективные данные по финансово-хозяйственной деятельности таких участников рынка, как лизинговые, страховые, микрофинансовые и подобные им компании, которые выявить, особенно в регионах, сейчас крайне затруднительно.

Вдобавок к этому единый центр регулирования обладает способностью более оперативно справляться с рисками на рынке за счет возможности быстро мобилизоваться и направить необходимую часть своих ресурсов (а мегарегулятор будет обладать высокими и интеллектуальными, и функциональными, и финансовыми ресурсами) на решение проблем. Снижение межведомственных барьеров, выработка единых подходов к политике регулирования различных сегментов рынка финансовых услуг — все это преимущества мегарегулятора.

Так что же, создание мегарегулятора стоит приветствовать?

 

Дело не первой важности

Еще со времен СССР известно, что чрезмерная централизация управления приводит к негативным последствиям: постепенному снижению эффективности управления, неспособности к динамичному развитию, бюрократизации. Риском для рынка может стать и излишнее, слишком пристальное внимание к одним секторам финансовых услуг в ущерб другим.

Кроме того, переход к мегарегулированию вместо системы традиционного функционального надзора имеет смысл осуществлять только тогда, когда структура рынка финансовых услуг характеризуется сложностью, наличием гибридных и составных финансовых услуг, развитостью рынка ценных бумаг, высокой частотой появления финансовых инноваций.

Пока что рынок финансовых услуг России сложно назвать развитым. Хотя растет он довольно быстро…

На занятиях по стратегическому управлению студентам иллюстрируют разницу между стратегией и тактикой фразой «do the right thing svs. Do the things right» — «делать правильные вещи», или «делать вещи правильно». Так вот, судя по всему, на уровне тактики («делать вещи правильно») создание мегарегулятора — явление позитивное. Но если затрагивать уровень стратегии («делать правильные вещи»), появление еще одного института или слияние двух существующих не изменит сам характер регулирования, то есть не изменит ровным счетом ничего.

Невозможно решить ни одну содержательную задачу, просто тасуя полномочия между ведомствами. Такие проблемы, как бегство капитала, катастрофическая недофинансированность экономики, плохой инвестиционный климат, несоответствие стандартов отчетности, неучастие граждан в инвестиционных процессах, требуют принципиальных изменений экономической политики. А уж кто будет ее выполнение контролировать, например, в финансовой сфере — вопрос далеко не первой важности.