Революция заканчивается

42-45Рубрика | Спецпроект: кадровая политика

Текст | Дмитрий АЛЕКСАНДРОВ

Российский политический класс осознает потребность в радикальных изменениях кадровой политики в государственном аппарате. Пилотный вариант таких изменений — московская модель кадровой политики, реализуемая с 2011 года.

Государственный аппарат новой России формировался в ходе революционных изменений социально-экономической системы страны, начавшихся в 1991 году. При этом революция в самом государственном управлении и кадровом корпусе госаппарата продолжается уже более двух десятилетий, прошедших с тех пор.

Сегодня на смену его многоэтапной стихийной настройке приходит профессионализация государственного аппарата. То есть превращение его в тонкий и эффективный инструмент реализации в демократической рыночной среде целевых установок политического руководства страны (или региона), выработанных в ответ на общественные запросы жителей.

Учитывая предысторию трансформаций государственного аппарата, можно предположить, что это будет непростая работа… Тем не менее она начата.

 

Пять элементов

Госаппарат новой России начал складываться в 90-е на основе старой советской бюрократии — управленческого класса административно-командной системы. Отраслевая, исполкомовская и партийная бюрократия советских времен длительное время была базисом и российского государственного аппарата.

Но при этом управляющим слоем новой государственной системы оказался сформированный в 1991–1992 годах «класс реформаторов». Как правило, это были люди либерально-демократических взглядов, которые, как в 1917 году представители партии большевиков, возглавили весь круг российских ведомств, вплоть до силовых, сформировали их руководство, принципы структурирования и отбора специалистов, в том числе кооптирования в руководство представителей «старого режима».

Третий элемент нового кадрового корпуса стал формироваться в период выборности губернаторов и мэров. На выборах побеждали и либералы, и левые, и представители советской номенклатуры. Их политические предпочтения влияли на кадровый состав органов управления.

Четвертый элемент был связан с доминированием в стране, начиная с середины 90-х годов, крупного бизнеса, сращенного с высшим политическим руководством, и фактически с подчиненным положением по отношению к нему государственного аппарата. На ключевые должности государственного управления делегировались представители бизнеса — как правило, лоббисты тех или иных структур, получивших поддержку на самом верху федеральной, региональной или муниципальной власти.

Пятый элемент кадрового корпуса сформировался благодаря конкурсной системе занятия должностей среднего уровня, в соответствии с законодательством о госслужбе. Претендентами на рядовые должности становились, как правило, вчерашние выпускники вузов.

Проблемы, заложенные в 90-е годы, — это, во-первых, ликвидация кадровых лифтов и систем ротации кадров, характерных для советского времени. Если раньше тот или иной руководитель, проявивший себя, мог с «земли» попасть на самый верх, то теперь это стало возможно только в ведомствах, сохранивших интегрированные федерально-территориальные системы, прежде всего в силовых и фискальных. Ротация управленцев также сохранилась лишь в нескольких ведомствах — в других происходило «врастание» руководителей в территории. Методы советской системы подбора и развития персонала — когда выделялись кандидаты на повышение, велся систематический анализ управленческого персонала, каждого руководителя кадровый аппарат «вел», чтобы он приобретал большие компетенции, были во многом забыты.

Одним из немногих крупных территориальных образований, где удалось сохранить многие положительные стороны советской системы, была Москва: в городе под руководством второго мэра Юрия Лужкова была построена, по сути, советская система в миниатюре, привлечены к работе сильные номенклатурные кадры чуть ли не со всего бывшего СССР. (Аналогичные системы, хотя и в меньших масштабах, были построены Минтимером Шаймиевым в Татарстане и Муртазой Рахимовым в Башкортостане.)

Наблюдатели, сравнивая московскую и федеральную управленческие команды в середине 90-х годов, отдавали безусловное предпочтение первой.

Во-вторых, для кадрового корпуса, сложившегося в тот период, характерно доминирование идеологически мотивированных и недостаточно адекватных по отношению к реальным экономическим и социальным условиям людей из «класса реформаторов». В этом классе прежде всего была представлена «генерация младших научных сотрудников» — либерально настроенные экономисты и гуманитарии из различных советских научных и образовательных организаций, прежде всего московских и петербургских НИИ и университетов. А также активисты демократического движения конца 80-х — начала 90-х годов.

В начале ельцинского правления «класс реформаторов» доминировал на всей территории страны. Позднее, с появлением выборности губернаторов и муниципальных руководителей, его влияние сократилось до федерального центра, а по мере перехода региональных политиков различной идеологической окраски на федеральный уровень или приобретения ими значительного федерального влияния другим способом, он стал разбавляться представителями их команд.

Тем не менее длительное время это была замкнутая влиятельная корпорация, ротация внутри которой шла по принципу: из министров (заместителей министра) — в парламентарии, из парламентариев — обратно в правительство. «Выпавших из гнезда» было буквально единицы…

В-третьих, госаппарат той поры был чрезвычайно лоббистски ориентирован. Если говорить о федеральном госаппарате, то наибольшим влиянием пользовались олигархические структуры — например, такие одиозные, как бизнес-группа Бориса Березовского, «Альфа-груп», ОНЭКСИМ Банк — «Интеррос» и др. По сути, им были подчинены целые министерства и ведомства, либо они участвовали в управлении ими на паях между собой и с «реформаторским классом». Кроме того, корпорациями ЮКОС, «Интеррос», «Сибнефть» и некоторыми другими фактически контролировался целый ряд субъектов Федерации, а также муниципалитетов.

Аналогичная ситуация в регулировании отдельных отраслей была в регионах и муниципалитетах — с местными олигархическими структурами.

В-четвертых, государственный аппарат в значительной степени перестал пополняться специалистами с глубоким знанием реальной экономики и социальной сферы, знанием страны. Сотрудников среднего звена в значительной степени набирали «с улицы» (формально — по конкурсу). Это было связано с их низким доходом — ведь они, в отличие от начальства, не имели доплат со стороны бизнеса или НКО, а также с ликвидацией кадровых лифтов с территорий в центр. Федеральный центр плохо владел информацией о достижениях региональных чиновников, и сами эти чиновники не горели желанием перейти в федеральные органы власти…

В результате, прежде всего в федеральном госаппарате, а также и аппаратах управления субъектов Федерации, на среднем уровне управления оказались сотни людей, не имевших опыта работы в регионах, не прошедших обязательных ранее ступеней управленческой служебной лестницы, начинающейся с «земли».

 

«Класс порядка»

В 2000-е годы в государственный аппарат и на общеполитическом, и на отраслевом, и на региональном уровне пришла большая группа представителей спецслужб: дабы реализовать концепцию «чекистского крюка», о котором напишет позднее генерал Виктор Черкесов, то есть наведения порядка специфическими способами, с опорой на правоохранительные органы (предварительно взятые, все без исключения, под контроль спецслужб). Наведение порядка включало специ­фические антикоррупционные мероприятия — например, контроль аппарата исполнительной власти, фискального аппарата, судов с целью ограничить взяточничество. Но прежде всего оно представляло собой установление доминирования новой ведущей группы госаппарата.

Этот «класс порядка» почти полностью оттеснил «класс реформаторов» и, с отменой выборности губернаторов, а затем и большинства глав муниципалитетов, фактически получил ту же доминирующую роль, что была у «класса реформаторов» в начале 90-х годов.

Под руководством «класса порядка» государственный аппарат претерпел достаточно серьезные изменения. Во-первых, он перестал играть сервисную роль по отношению к бизнесу, к региональным экономическим и политическим кланам. Резко расширился круг регулятивных функций госаппарата (формальных и действительных), существенно вырос как формальный уровень доходов, так и реальное экономическое значение чиновников. Если раньше бизнес «в унии» с политическим руководством доминировал над государством в ряде сфер госуправления, то теперь чиновник стал контролировать и рычаги управления, и бизнес.

Первичным элементом экономической и общественной системы стал крупный чиновник, на которого завязаны органы государственного управления и крупнейшие корпорации, контролируемые государством или лояльные ему. Взамен корпорации получили право резко усилить свое влияние в регионах и муниципалитетах, где выборность населением (и местными элитными группами) губернаторов, да и большинства муниипальных руководителей, во многом сменилась выборностью со стороны круга корпораций, работающих в том или ином регионе.

Во-вторых, была восстановлена неосоветская, в высокой степени централизованная система управления. Замена выборов губернаторов отбором региональных руководителей в результате торга между вертикальными структурами — органами государственного управления, политическими или корпорациями и местными элитами, отъем большинства финансовых полномочий у регионов и муниципалитетов способствовали этому.

Это позволило вернуть ротацию управленческих кадров в масштабах страны, шире использовать кадровый лифт с территорий в федеральный центр — что позитивно. Однако новое издание административно-командной системы превратило значительную часть региональных руководителей в безынициативных назначенцев. Отсюда — резкий рост экономических и социальных проблем в субъектах Федерации и муниципалитетах.

Кроме того, «подвешенность чиновников к верху», их взаимозависимость с кураторами из высшего политического руководства делает невозможным установление объективных критериев эффективности их работы.

В-третьих, профессионалы спецслужб, как того и следовало ожидать, оказались плохими управленцами в социально-экономических системах. Из любого ЧГП или госкорпорации у них получается несбалансированный проект — подсистема контроля оказывается больше подсистем, обеспечивающих текущую деятельность и развитие. Подобный механизм эффективен только в перераспределении доходов, выпуск новой продукции и завоевание глобальных рынков в таком стиле не обеспечишь.

 

Московская модель — для России

В 2010-е годы все более широко осознается потребность в кадровой модернизации. Ведь государственный аппарат сегодня не в состоянии не только гибко реагировать на потребности общества, но и адекватно выполнять приказы из центра, что ежегодно умножает количество проблем и в экономике, и в социальной сфере, и в традиционных сферах государственной ответственности — обеспечении правопорядка, обороне, международных отношениях…

Начало модернизации было положено формированием системы кадровых резервов — президентского, правительственного, партийного (в рамках партии «Единая Россия»). Суть проекта состояла не столько в том, чтобы составить скамейки запасных для имеющихся руководителей, сколько в том, чтобы найти и привлечь на госслужбу необходимое число независимых профессионалов.

Наиболее систематически и широко эту работу выполнял автономный партийный проект партии «Единая Россия» — Кадровый резерв «Единой России», возглавляемый Юрием Котлером (См. интервью с Юрием Котлером в №8/2011. — Ред. ). Ныне проект преобразован в АНО «Кадровый резерв» и приобрел государственное значение. На повестке дня — создание федерального агентства, которое будет отвечать за подбор, анализ, планирование карьеры государственных менеджеров по всей России.

Ключевой пункт современной политической повестки дня — профессиональная система управления и профессиональный кадровый аппарат. Именно поэтому в 2011 году в Москве — самом большом и продвинутом в отношении кадровой политики субъекте Федерации — начат проект создания современной HR-системы государственного аппарата. Неслучайно модельный проект призван осуществить Сергей Собянин, работавший руководителем Администрации президента и видевший воочию неэффективность сложившейся системы управления и кадровой политики.

Суть новой системы заключается прежде всего в отборе лучших на рынке специалистов с правильной, государственной мотивацией и при этом с бизнес-навыками, то есть умеющих работать на результат и взаимодействовать с бизнес-структурами. А также с навыками политическими — умеющих сотрудничать с институтами гражданского общества, самим этим обществом, убеждать людей в своей правоте.

Кроме того, предусмотрена широкая программа обучения аппаратчиков в лучших вузах мира, по программам изучения зарубежного опыта, развития профессиональных и управленческих компетенций на рабочем месте.

Важнейший элемент — ротация менеджеров, планирование их карьеры, пока в рамках города; активно внедряются программы формирования кадрового резерва, в частности стажерская. К работе в органах госуправления широко привлекается компетентная, современно мыслящая молодежь…

Эксперты полагают, что доведение московской системы до «проектной мощности» и внедрение столичной модели по всей России, как в регионах, так и в масштабах Федерации, позволит, наконец, завершить управленческую и кадровую революцию, начавшуюся в российском госаппарате 21 год назад, и привести государственный аппарат в то состояние, в котором он должен быть у современной, динамично развивающейся страны.