«Электронное правительство»: новая возможность сотрудничества и партнерства для европейских муниципалитетов

Доктор Дитер Клумпп, Alcatel SEL Stiftung fur Kommunikationsforschung, dieter.klumpp@stifttungaktuell.de

Кооперация и конкуренция
Независимо от того, направляется ли краткий запрос в поисковую систему или проводится более основательное исследование, слово «кооперация» будет присутствовать во всех статьях об электронном управлении. Не существует авторов или инстанций, которые не подчеркивали бы необходимость распространения позитивного опыта — best practice — в обоих направлениях, а также установления партнерских отношений и развития сотрудничества. Вне всякого сомнения, уже создана достаточно широкая сеть различного рода коопераций, коммуникации, и прежде всего информационная сеть на уровне муниципалитетов, регионов, наций и, не в последнюю очередь, на европейском и даже мировом уровне. Поэтому может несколько удивить, что в данной статье идет речь о какой-то новой возможности сотрудничества и партнерства для европейских муниципалитетов. Здесь будет продемонстрировано, что обратная сторона сотрудничества, а именно конкуренция, играет такую же большую роль в организации электронного управления. Но сотрудничество и конкуренция являются противоположными полюсами, с которыми по прошествии веков, к примеру, научилась обращаться экономика и чье равновесие должна обеспечивать развитая система институтов и законодательного регламента.
Рыночная экономика построена по принципу конкуренции, и это отличает ее от бюрократической государственной экономики. Рыночная экономика, бесспорно, имеет перед собой очевидную задачу — устоять в борьбе за рынок, это подразумевает,  что не все компании и территории смогут выжить на рынке. Сегодня главную роль в глобализации экономики играет как раз организация условий справедливой конкуренции, в отношении межфирменного сотрудничества ставятся очевидные рамки. Руководство компаний уже давно не может автономно принимать решения в вопросах необходимости повышения продуктивности исходя из сугубо экономических показателей, а вынуждено учитывать весь спектр внешнего и внутреннего регулирования. Еще сложнее обстоит дело с сотрудничеством с другими предприятиями, поскольку уже первые подобные шаги могут привести к соглашениям, нарушающим защиту потребителей как субъектов рынка.

Научный фонд по исследованию проблем связи Alcatel SEL Stiftung
Научный фонд “Alcatel SEL Stiftung” был создан в Германии 25 лет назад, он призван поддерживать научные исследования в сфере телекоммуникаций и связи, а также вносить вклад в развитие национальной и международной дискуссий по обозначенной тематике.  Будучи некоммерческой структурой, фонд является проводником наиболее актуальных исследований как в Германии, так и за ее пределами, выступает в роли посредника между властями, университетами, институтами и организациями, вовлеченными в процесс становления и развития информационного общества.
Ежегодно фондом вручается два приза: за лучшее исследование, способствующее улучшению взаимодействия между техникой и человеком в коммуникационных системах и за лучшую диссертацию.  Многие лауреаты  научного фонда Alcatel SEL Stiftung стали впоследствии ведущими действующими лицами в продвижении основ информационного общества.  Фонд поддерживает научные советы по исследованию проблем коммуникаций в государственном университете Штутгарта, технических университетах Дармштадта, Дрездена. При нем создан также научный совет, находящийся в Берлине и координирующий исследовательскую работу в целом ряде университетов и других учебных заведений столицы Германии.
Общий спектр тем исследований и мероприятий, поддерживаемых ондом, достаточно широк и относится к самым разным аспектам развития информационного общества:
•        «электронное правительство»;
•        телекоммуникации и право, защита данных, электронная подпись;
•        новые средства коммуникации и образование;
•        телекооперация и виртуальная организация;
•        транспорт и телематика;
•        устойчивое развитие и др.
Научным фондом Alcatel SEL Stiftung ежегодно публикуется сборник статей ведущих специалистов Германии и других стран, посвященный актуальным вопросам развития коммуникаций и связи.
Более полную информацию о фонде можно получить на сайте www.stiftungaktuell.de.

Не нужно особенных доказательств того, что в области экономики границы между сотрудничеством и конкуренцией спорны: каждый прецедент преследования со стороны антимонопольного комитета — яркий тому пример. И это несмотря на то, что границы между партнерством и конкуренцией по сути размыты и могут быть определены лишь в единичных случаях. Уже здесь необходимо упомянуть, что политика, не смотря на постоянные попытки ограничить ее влияние на экономику — играет все более значимую роль. Ведь помимо представления потребительских интересов на рынке (а это одна из задач политики, особенно существенная при продолжительных структурных изменениях), есть и другая важная задача — обеспечение рабочих мест, являющаяся частью конкуренции как местного, так и глобального масштаба. Сотрудничество центров, несомненно, промышленно-политический процесс, и за их положительную реализацию на рынке идет борьба на высочайшем уровне. Новые технологии и связанные с ними риски — далеко не последний фактор, приведший к тому, что подмена открытий инновациями стала абсолютным приоритетом политики.
Если же, напротив, обратиться ко многим высказываниям о стремлении к сотрудничеству в сфере «электронного правительства», поначалу все встанет на свои места. В процессе администрирования конкуренция не играла в прошлом непосредственной роли, расходы на управление не считались фактором конкурентоспособности города. К тому же разве не выросло за последние годы до небывалых масштабов количество объединений, конференций, публикаций, а также местных, региональных, национальных и межгосударственных программ? То, что пресса уже не столь часто одаривает эту тему своим вниманием, разве это не свидетельствует о том, что события развиваются наилучшим образом? Быть может, мы все вместе так или иначе уже сделали шаг навстречу электронному управлению и просто не обратили на это внимание? При детальном рассмотрении становится очевидно, что неясность в понятиях более всего ведет в дискуссии к неправильным выводам. Особенное положение правительств, являющихся чем-то принципиально иным, чем частным образом организованная экономика, необходимо принимать во внимание при рассмотрении вопросов сотрудничества и конкуренции. В общественной дискуссии об «электронном правительстве» многие вещи до сих пор понимаются неправильно, и это опять же объяснимо.
Первым подобным заблуждением является приравнивание таких понятий, как информатизация и «электронное правительство». В то время как понятие «электронное правительство» означает прежде всего количественный процесс распространения управления во всех качественных аспектах, продвижение которого очень трудно проверить эмпирически и чей успех можно описать только отчасти посредством «голоса» («удовлетворенность граждан», «снижение бюрократии», «достижение прозрачности» и т. д.), уровень информатизации можно относительно легко проверить, опираясь на количественные данные о внедренном и используемом техническом оборудовании. Не задумываясь о том, что необратимый технический прогресс не оставляет сегодня никакой альтернативы в вопросе использования в быту электронных или механических средств массовой коммуникации, количество персональных компьютеров с выходом в сеть становится ключевым условием успеха электронного управления. С другой стороны, информатизация банальным образом является одной из важнейших предпосылок «электронного правительства», так что исходя из уровня компьютеризации в органах власти, можно сделать вывод о возможностях модернизации управления.
В различных научно-исследовательских проектах за отличительный признак информатизации и «электронного правительства» был взят уровень интерактивности электронных способов управления. На этом основании немецкое отраслевое объединение BITKOM в январе 2005 года критически отметило, что большинство предложений государства представляют собой «лишь информационные предложения» и что в области интерактивности необходимо достичь значительно большего. При этом очевидно, что первый этап дискуссий об «электронном правительстве» на рубеже столетий, когда большинство муниципалитетов поместили в сеть фотографию и почтовый адрес губернатора и воспринимали это как начало того, что мультимедиа становятся частью электронного управления, все еще имеет свои последствия. Даже сейчас многие ответственные лица в политике и администрации считают электронный формуляр, в случае если он заполняется на компьютере (а не от руки) и рассылается посредством электронной почты, достаточным признаком прогресса в сфере «электронного правительства».
Посредством таких, в действительности не о многом говорящих, статистических данных подкрепляется конкуренция между органами власти. Губернатор, предлагающий в сети большее количество формуляров, для горожан (и избирателей), разумеется, «лучше» другого губернатора, у которого подобных предложений меньше. Порталы многих городов неслучайно были оснащены привлекательными информационными предложениями частного сектора (например, анонсами кино). Это сделано для того, чтобы с помощью большего количества обращений засвидетельствовать принятие предложенных услуг гражданами. Что касается несостоятельности эмпирической проверки, то за последние пять лет, в сущности, ничего не изменилось: в вопросе конкуренции городов больше «ощущают», нежели измеряют. Это постепенно приводит к вопросу: представляют ли вообще такие псевдопроверки сколько-нибудь значимую ценность.
Конкуренция присутствует с самого начала не только в самом управлении, но и в науке и, не в последнюю очередь, среди общественных и частных предприятий, выступающих в качестве поставщиков определенных продуктов и услуг. Совершенно естественная форма конкуренции была раньше и существует сейчас при распределении бюджетов программ — от муниципального уровня и вплоть до уровня ЕС. Такой вид конкуренции неотъемлем, равно как неотъемлем он и в фундаментальных исследованиях, и для общего рыночного развития частной экономики, поскольку только благодаря такой конкуренции предложений и идей могут быть найдены действительно лучшие решения.
Однако, как свидетельствует четырехлетний опыт реализации масштабной и весьма показательной программы MediaKomm Министерства экономики Германии, подобные общие разработки должны лучше координироваться и постоянно сверяться. Из более чем 150 муниципалитетов, работавших над одним проектом и на уровне идей конкурировавших между собой, осенью 1999 г. после рассмотрения 20 лучших городских проектов были определены три города-победителя: Бремен, Эсслинген и Нюрнберг. Здесь должна была бы вступить в силу координация, для которой, правда, не существовало ресурсов ни у самих разработчиков проекта, ни при сопутствующем научном исследовании, ни в самом министерстве. Поэтому потребовалось больше года, прежде чем трое руководителей проекта сели за один стол для согласования проделанной работы. За это время у участвующих сторон накопилась большая доля «двойных» работ, например электронный документооборот и электронизация карт застройки, которые с большим трудом удалось привести к общим стандартам лишь на втором этапе проекта. Регулярные отчеты с целью обмена ноу-хау представлялись лишь в сопутствующем научном исследовании, и то в крайне ограниченном объеме. Ресурсы для распространения опыта были предоставлены тоже только в последующей программе MediaKomm-Transfer. Определенный процент их при этом предназначен для передачи результатов за границы Германии, прежде всего в направлении новых стран ЕС, а также России. Однако передача этих сведений вынужденно ограничивается отдельными конференциями и публикациями, о систематической передаче результатов проекта на уровне их реализации в виду отсутствия бюджетных средств не может быть и речи. Эксперты, занятые в проекте, исходят из того, что при систематическом трансфере в сумме должно быть задействовано около 30% средств, выделенных на проект. В связи с этим ведущие исследователи и специалисты-практики с самого начала проектов требовали создать координационный центр, а отраслевое объединение BITKOM еще раньше настаивало на том, что для электронного управления нужно по меньшей мере одно трансфер-агентство.
В Германии такая институционализация, прежде всего из-за ее минимально необходимого размера, еще не состоялась. В других европейских странах с помощью средств ЕС по подобию ЮНЕСКО были созданы по меньшей мере «обсерватории» — центры мониторинга. Но для обмена информацией всегда нужны обе стороны. Какая польза от того, что «лучшие» и «хорошие» технологии представлены в сети, а административные органы в муниципалитетах не в состоянии внедрить эту информацию в действующие проекты? Часто не хватает средств даже на то, чтобы в целях обмена опытом регулярно собирать по крайней мере региональных участников, не говоря уже о встрече на европейском уровне. Бюджеты на «электронное правительство» по всей Европе настолько критически малы, что их не хватает даже на то, чтобы покрыть одни только расходы на переводчиков и проезд участников. Поэтому все ограничивается уже упомянутыми конференциями, которые, благодаря вкладу участников, под девизом «Лучше, чем ничего» держат на высоком уровне по меньшей мере готовность к сотрудничеству.
Следующим фактором негативного влияния конкуренции на сотрудничество является тот момент, что в области «электронного правительства» с самого начала обязательно присутствует конкуренция за госзаказы между поставщиками. То, что еще применимо в секторе общественных конкурсных программ для отдельных продуктов и услуг (хотя и при все более усложняющихся условиях), где именно соревнование ради премии является определяющим фактором, для «инфраструктурных» решений оказывается чрезвычайно дисфункциональным. В секторе информационных технологий, где присутствует конкуренция провайдеров (а это практически везде, кроме рынка операционных систем), «доконкуренческая» кооперация сильно ограничивается. Государственные заказы (для уточнения: это могут быть такие большие проекты, как, например, цифровая связь для органов безопасности или система дорожных сборов) не выполняются в простом «призовом» формате. Одно лишь выявление подобных инфраструктур, выяснение их качественных потребностей и решение организационных вопросов вплоть до долгосрочного обслуживания продукта — все это представляет собой сложную задачу, требующую в большинстве случаев специальной организационной и технической компетенции, зачастую превышающей ту, которой располагает администрация отдельно взятого государства. Чтобы создать оптимальные условия для конкурса, государство-заказчик может в принципе предъявить требования только для своих возможных будущих поставщиков. И возможные поставщики охотно были бы «верными партнерами», но только каждое предприятие и каждый консорциум сам для себя. Но поскольку предприятия и консорциумы жестко конкурируют между собой, а экономика и организация производства на подготовительном этапе включает только заведомо оправдывающие себя расходы, нередко вопрос выполнения предъявляемых требований встает лишь тогда, когда решение о передаче госзаказа фактически уже принято. Прямое следствие этого состоит в том, что помимо очевидных адаптационных проблем на поверхность всплывают истинные затраты и реальный объем необходимых работ. Можно говорить о том, что сама по себе плодотворная конкуренция со стороны поставщиков ведет или к конкуренции, обреченной на провал (если поставщики проводят несоизмеримо объемную подготовительную работу), или к «фрагментации» конкуренции, когда достаточно рентабельный заказ разбивается на несколько меньших, реализация которых, с одной стороны, не координируется, а с другой, возможно, приводит к неэффективности принципа «экономии масштаба».

Электронное управление: сотрудничество воинов-одиночек и только?
Итак, при детальном рассмотрении, несмотря на очевидную готовность участников к сотрудничеству в сфере электронного управления, конкуренция здесь влечет за собой строгие ограничения. К политическому соперничеству прибавляется соперничество коммерческое, и во всех странах в связи с структурными изменениями и переходом администраций на общественно-частный уровень дело доходит до инновационных блокад, препятствующих реализации наиболее эффективных решений. Очевидным образом администрации позиционируют себя в качестве производительной единицы, дабы разобраться с затратами и издержками во времена сокращения проектов государственного бюджета. При этом неизбежна оптимизация отдельными производительными единицами собственной сферы деятельности. Наглядный пример тому дает сфера обращения с отходами. Если производительная единица «мусоросжигательный завод» или «полигон» стремится полностью использовать свои ресурсы, она вынуждена противостоять другим производительным единицам, чья цель, рассматриваемая как равно важная,    состоит в получении полезных материалов посредством переработки и выделения из отходов вторичного сырья. И этот пагубный механизм наблюдается вне зависимости от того, являются ли данные производительные единицы государственными или частными. Единственным выходом в такой ситуации — повышение координационных усилий, но, опять же с точки зрения практики, они всегда сопровождаются новыми статьями расхода и затратами, которые, однако, при каждой модернизации нежелательны.
Так, в электронном управлении не обойтись без организации производительных единиц согласно принципам частной экономики (насколько это возможно) и усиления при этом координаторской функции со стороны государства. Ведь ответственность государства по отношению к горожанам была и останется, поэтому лица, ответственные за принятие политических решений на муниципальном и региональном уровне, лишь таким образом могут (по финансовым причинам) создать необходимое пространство для сотрудничества. Все иные решения вытесняли бы постепенно обнаруживающееся сегодня стремление к кооперации. Все явственнее становится тот факт, что, несмотря на очевидную необходимость сотрудничества и обмена опытом, действующие лица на сцене «электронного правительства» превращаются в воинов-одиночек. Так, организованные «под себя» национальные мероприятия в сфере электронного управления (будь то в Берлине, Париже или Вене) не в состоянии «переварить» участников из других стран и даже экспертов. Все чаще происходит отделение местных изолированных объединений, где городская администрация нашла возможность для форсирования дел без больших временных затрат на интеграцию и для применения лучших технологий вместе с одним поставщиков услуг. Таким образом, хотя конкуренция и провозглашается, побеждает все равно неравенство. В этом случае теряют смысл соглашения о сотрудничестве между европейскими городами и регионами. Но нельзя забывать о том, что при все большем сокращении бюджета сперва долгосрочные исследовательские задачи, потом задачи по координации и стандартизации, а затем и реализация самих проектов, постепенно упразднятся до банальных мероприятий, больше относящихся к сфере связей с общественностью. Ведь глянцевые брошюры и конференции с бутербродами являются более выгодными по цене, чем профессиональные процессы передачи данных в структуре и организации управления.
Не вызывает сомнения, что под колесо конкуренции при этом попадает одна из важнейших задач электронного управления, а именно повышение квалификации. Начиная с так называемых навыков IТ (умение обращаться с компьютерной техникой, развитию которого способствует европейское удостоверение пользователя ПК), осваивания новых процессов управления (отказ от управления на бумажной основе, что, конечно, не следует путать с утопией «безбумажного бюро») и заканчивая совершенно новыми производственными структурами (например, так называемый One-S top-Government или делегирование части административных полномочий в частный сектор) — все это неотъемлемые части повышения квалификации сотрудников и образовательных программ для подрастающих поколений. Ни для одной европейской страны не представляется возможным решить все эти задачи на местном или региональном уровне. Несогласованное и некоординируемое удовлетворение потребностей по повышению квалификации, которое больше не связано с классическими методами преподавания, а, напротив, представляет собой обучение без отрыва от производства (blended learning), займет не меньше трех десятилетий.
В отличие от опыта управления последних 5 тыс. лет, у сегодняшнего управления нет столь большого срока для развития. В области управления, вследствие современной информатизации, прослеживается разрыв географической привязанности субъекта и объекта управления. Правительства, и это тоже неизбежно, могут стать  действующим  лицом  или  жертвой  интернационализации  и  глобализации.  Лишь отдельные выборные муниципальные органы чувствуют, что управление может быть услугой, предоставление которой может приносить прибыль (что не мешает сохранению ответственности местных властей перед гражданами). В Германии нет такого выбранного представителя, который задумался бы над вопросом: может ли «его» управление быть экспортировано? «Управленческий экспорт» относится к задачам вышестоящей координации, а ее в силу выше упомянутых причин не существует. В связи с этим было бы самонадеянно заявлять о новых шансах для муниципалитетов, тем более что каждый из этих шансов означал бы сразу определенный риск для другого муниципалитета. Здесь хотя и не идет речь об игре с нулевым исходом, но управление на общеевропейском уровне приобретает тенденцию «сообщающегося сосуда». Уже сейчас можно говорить о том, что находящаяся на этапе становления европейская директива по предоставлению услуг приведет к интернационально очень переплетенному управлению, в том числе и этого сектора экономики. Но вопрос о том, может ли администрация самостоятельно выступать в роли поставщика услуг в соседней стране, не ставится вовсе. Ясно только одно: идея сотрудничества, выражаемая везде, не уживется с тенденцией к борьбе в одиночку.

Электронное управление: новое «виртуальное» партнерство
По логике здесь должна была бы быть бурная речь в защиту создания, или точнее, перегруппировки ресурсов в направлении координации процессов кооперации. Однако, государственный бюджет и политические задачи не допускают ни рациональности, ни логики, если проявлениями последних становится увеличение расходов. В умах ответственных лиц прочно засела мысль, что с помощью уникальных новых технологий можно провести большие качественные изменения в области повышения продуктивности с еще большей экономией. Так, в различных немецких муниципалитетах в виду запланированного внедрения электронного управления в сфере существующего несколько десятилетий межгородского сотрудничества начался обратный процесс: средств больше не находится даже на регулярные встречи как здесь организуешь стабильное и долгосрочное сотрудничество?
«Электронное правительство», хотя и является во многом многообещающей перспективой, производство новых, «электронных» денег не предусматривает. Практическая сторона дела предполагает развитие новых принципов, приспосабливающихся к этим ограничениям. Возможным с точки зрения организации и финансирования представляется стремление муниципалитетов и городов к новому, «виртуальному» партнерству. Если это бывшие города-партнеры, тем лучше; но в направлении восток — запад существует не так уж много «классических» городов-партнеров, чье сотрудничество можно было бы усилить посредством электронного управления. «Виртуальное» партнерство на основе электронной почты и дискуссий, а также веб-конференций не может и в малой степени претендовать на достижение таких же хороших результатов кооперации, как партнерство «реальное», но оно представляет сейчас единственную возможность распространить ноу-хау электронного управления в европейском формате. Города должны отдавать себе отчет в необходимости определенных минимальных требований. Поэтому начинать следует регионам-центрам, поскольку именно здесь есть шанс мобилизовать минимально необходимую часть специалистов. Лишь в немногих центральных регионах возможны серьезные проекты, в которых могут участвовать местные образовательные учреждения, на уровне которых возможно также участие экономики вплоть до развития предприятий — поставщиков услуг, не нарушая основ производственной экономики, с одной стороны, и порядка передачи государственных заказов — с другой.
Подобное «виртуальное» партнерство, представляющееся оправданным, хотя и с ограничениями, служащее открытости общественной политики, является необходимым. Здесь не может быть систематических поисков партнера, случайная встреча готовых к сотрудничеству сторон может и должна использоваться. На региональной европейской подготовительной конференции в Лейпциге 27 июня 2005 г. на пути к международной встрече муниципалитетов, которая состоится в ноябре, за две недели до встречи информационных компаний на высшем уровне в Тунисе, должно последовать соответствующее обращение к муниципалитетам. Те со своей стороны должны запросить поддержку своего региона или национального правительства. Инициатива D21 требует этого в уставе группы по «электронному правительству». В федеративной Германии, где в прошлом было много неудавшихся попыток должным образом координировать управление в федеральных землях и муниципалитетах, эти попытки могут стать действенными, если из федерального права на координацию со стороны земель и муниципалитетов внезапно последует готовность к этой координации, от чего в свою очередь не уклонится центр.
Подводя итоги, можно сказать следующее: несмотря на неоспоримый прогресс в информатизации, переход административных структур и функций на электронную основу не соответствует даже пессимистическим ожиданиям, не говоря уже о честолюбивых намерениях ЕС, согласно которым уже в 2006 году должна последовать реализация и работа общественных услуг в сети. Результаты, полученные благодаря инвестициям и информатизации, кажутся в совокупности верными и не предвещают ложного пути. Однако координация на всех ступенях управления значительно отстает в развитии, процессы обмена опытом для самодостаточности нуждаются в более сильных импульсах. Муниципалитетам необходимо, с одной стороны, настаивать на новом виртуальном виде сотрудничества, а с другой — добиться больших обязательств со стороны национальной административной политики ради скорейшего создания благоприятных условий для динамичного прогресса, основанного на новаторстве.