Мария ШКЛЯРУК: в России нужно реализовать интегрированную регуляторную политику и перейти к умному регулированию

БОСС-политика | Регуляторная политика
Текст | Анастасия САЛОМЕЕВА
Фото | ЦСР

Действующая система нормативно-правового регулирования общественных отношений — одно из ключевых препятствий для социально-экономического развития России и нуждается в кардинальном пересмотре. К такому выводу пришли авторы подготовленного Центром стратегических разработок (ЦСР) совместно с НИУ «Высшая школа экономики» доклада «Регуляторная политика в России: основные тенденции и архитектура будущего». О ключевых проблемах регуляторной среды Российской Федерации, путях и механизмах ее совершенствования нам рассказала один из авторов доклада — вице-президент ЦСР, руководитель направления «Институты и общество» Мария Шклярук.

 — Мария Сергеевна, выпущенный недавно доклад ЦСР — это ведь первый за долгие годы комплексный анализ того, что происходит в России с регуляторной политикой?

— Да, несмотря на всю значимость этой темы и ее обсуждаемость, масштабных обзоров регуляторной политики в России не проводилось более десяти лет. Последний аналитический обзор подобного рода подготовила ОЭСР еще в 2005 году. И поэтому ЦСР было очень важно принять участие в таком исследовании. В своем докладе мы собрали действительно всю информацию о том, что произошло с регуляторикой в России за эти 13 лет, обозначили, на какой мы сейчас стадии и куда можем идти дальше. Доклад, конечно, пересекается с другими нашими исследованиями, связанными в том числе со скоростью нормотворчества и его хаотическими изменениями. И позволяет достаточно комплексно понять, что у нас сегодня происходит.

— В докладе приводится экспертная оценка ОЭСР: эффективная регуляторная политика способна увеличить ВВП на 1,5–2%. Как рассчитана эта цифра?

— Это расчеты ОЭСР для развивающихся стран из доклада 2012 года Measuring Regulatory Performance. The Economic Impact of Regulatory Policy: A Literature Review of Quantitative Evidence. Они опираются на несколько доказанных корреляций между регуляторной политикой и экономическим ростом. Так, например, неэффективное регулирование негативно влияет на показатель ВВП на душу населения, замедляя естественную рыночную адаптивность к волатильным условиям¹. Избыточное регулирование бизнеса негативно влияет на экономический рост, провоцируя рост издержек предприятий и приводя к неэффективному распределению ресурсов, а также снижает темпы технологического прогресса². Регулирование оказывает значительное воздействие на динамику рынка, которая, в свою очередь, влияет на изменение производительности труда и на экономической рост³.

Кроме того, есть практические примеры позитивных экономических последствий дерегулирования через механизм регуляторной гильотины. Так, по данным авторов концепции «Регуляторной гильотины» (компании Jacobs, Cordova& Associates), экономия бизнеса от проведения «Регуляторной гильотины» в Хорватии была оценена на уровне $65,6 млн (0,13% ВВП) за девять месяцев реализации проекта (2006–2007 годы).

По оценке Всемирного банка от 2009 года, принятые меры обеспечили прирост ВВП на 0,2–0,3%.

Реализация проекта дерегулирования в Южной Корее, по оценкам Корейского института экономики и торговли, позволила достичь сокращения административных издержек на 18,7 трлн вон за десять лет (4,4% ВВП). В Австралии программа дерегулирования (2008–2013 годы) помогла сократить административные издержки на 5,5% ВВП и обеспечить дополнительный экономический рост в размере 1,3% ВВП. Европейская комиссия также провела масштабную программу по сокращению административного бремени (2007–2012 годы), результатом которой стало сокращение административных барьеров на 27% относительно уровня 2005 года (что эквивалентно €33,4 млрд в год) и дополнительный прирост ВВП на 1,4% в среднесрочной перспективе.

Сравнивая размер экономик и уровень регуляторного бремени России с этими примерами, эксперты НИУ ВШЭ на основе оценок ОЭСР прогнозируют, что проведение «Регуляторной гильотины» в России даст 1,5–2% экономического прироста ВВП в год при эффективной настройке всего комплекса инструментов регуляторной политики.

— Перезагрузка регуляторной политики в России — дело первой необходимости, особенно в контексте целевых экономических задач, поставленных в новом майском указе президента?

— Нужно понимать, что сегодня вопрос экономического роста России упирается в то, что принято называть окружающей институциональной средой, частью которой выступает регуляторика. В новом майском указе президента Владимира Путина поставлена задача вхождения Российской Федерации в течение ближайших шести лет в число пяти крупнейших экономик мира и обеспечения темпов экономического роста выше мировых. По всем прогнозам ЦСР, ключевое значение на первой фазе прорывного экономического роста имеет большой приток инвестиций. Доля инвестиций в ВВП у нас сейчас составляет 21%. И этот показатель уже много лет не увеличивается. Инвестиции не растут не из-за недостаточной макроэкономической стабильности (этот показатель у нас ныне как раз в норме), а из-за плохих институциональных условий: непредсказуемости законодательства, низкого качества государственного управления, постоянного изменения условий ведения бизнеса, причем не столько из-за внешнеполитических вопросов, сколько из-за внутриполитических ограничений. Ожидать в этой ситуации мощного инвестиционного роста без изменения регуляторной политики, с нашей точки зрения, невозможно. Поэтому для ЦСР вопрос изменения регуляторной политики — один из четырех ключевых элементов в проведении масштабной реформы государственного управления, которая требуется России для реализации нового майского указа президента. Три других — это внедрение современных инструментов в государственное управление, в том числе и эффективной системы стратегического планирования и работы на результат, масштабная цифровая трансформация госуправления, а также выстраивание продуманной системы кадровой работы в госаппарате.

— О каких инвестициях в экономику идет речь — внешних или внутренних?

— Это могут быть как иностранные инвестиции, так и российские. Задача в том, что приток инвестиций в российскую экономику в принципе должен серьезно вырасти. Однако надо понимать, что препятствие для иностранных инвестиций не только санкционный режим, но и непредсказуемость условий ведения бизнеса у нас в стране. Это весьма значимо для иностранных инвесторов, но гораздо важнее для российских. И экспертные исследования, и сами предприниматели признают: у российского бизнеса довольно низкий горизонт планирования — три года максимум. Это говорит о том, что никаких инвестиций в основной капитал, в переоборудование фактически не происходит. То, что инвестируется, — это, скорее, попытка использовать короткие возможности бизнеса, получить прибыль и инвестировать ее вне страны.

Требования современной экономики таковы, что страны переходят от конкуренции товаров и услуг к конкуренции юрисдикций, где ключевым фактором наряду с налоговой и монетарной политикой становится качество регулирования. При этом Россия отстает в 1,5–2 раза от США, Нидерландов и даже Польши по большинству показателей «регуляторных» индексов. Именно поэтому, к примеру, зарегистрировать свой бизнес и наладить электронное взаимодействие в России компаниям становится постепенно легче, хотя вот удерживать его на плаву, выстраивать стратегию средне- и долгосрочной перспективы и вкладывать в обновление инфраструктуры и инновационные технологии все еще крайне затруднительно.

— Эффективная политика в области регулирования может как-то решить эту проблему?

— Знаете, когда для одного из исследований ЦСР мы собрали экспертную группу российских предпринимателей, все как один заявляли: «Раньше суровость российских законов смягчалась необязательностью их исполнения. Однако проблема состоит в том, что сейчас это правило не работает. Теперь у нас очень много норм, действовавших и раньше, но, как говорится, лежавших под сукном, которые начинают применяться». И действительно: госаппарат вырос, научился работать эффективнее. Бизнес тоже научился выполнять основные требования, а поскольку чиновники должны что-то проверять и находить нарушения, стали подниматься те старые требования, о соблюдении которых раньше никто и не думал. Это привело к росту административных издержек.

 

Конечно, изменение регуляторной политики и минимизация административных рисков должны помочь решить проблему увеличения горизонта планирования для российского бизнеса и в целом повысить его устойчивость. При этом позиция ЦСР состоит в том, что еще до этой реформы нам нужно предпринять два других важных шага — судебную реформу и реформу, связанную с деятельностью правоохранительных органов. Поскольку немало проблем теперь возникает не просто на уровне нормативных правовых актов, но и на уровне их применения.

Если бы наши суды более объективно рассматривали дела предпринимателей, чем сейчас, и разумно трактовали даже те многочисленные противоречивые нормы, которые есть сегодня, мы бы находились в ситуации, когда правоприменение через судебную систему само исправляет ошибки регулирования. А ныне в судах бóльшая часть спорных трактовок законов и подзаконных актов происходит в пользу государственных органов. Как отмечают и эксперты, и предприниматели, и сами сотрудники ФНС, в последние годы компании выигрывают все меньше судебных споров с налоговыми органами. Конечно, с одной стороны, это свидетельствует о том, что налоговая служба стала эффективнее работать, лучше проводить внутренние оспаривания и реже выходить в суд с такими делами, где они заведомо не могут выиграть. Хотя, с другой стороны, нельзя отрицать и общую тенденцию нашей судебной системы, когда судьи явно принимают сторону государства.

Вторая проблема — усиление силового давления на бизнес и расширение применения уголовной трактовки норм, ранее относившихся к сфере гражданско-правового или хозяйственного оборота. Это значит, что над каждым предпринимателем и каждым руководителем бюджетной организации ныне висит угроза уголовного преследования — там, где этому не должно быть места. Тут ведь двустороннее движение — сначала контролирующие органы сильно проверяют предпринимателей. Бизнес жалуется на давление, начинается реформа контрольно-надзорной деятельности, вводится мораторий на проверки малого и среднего бизнеса. При этом чиновникам же надо что-то проверять, и поэтому они переключают свое внимание на бюджетный сектор. А поскольку бюджетные организации с точки зрения правовой самозащиты, как правило, довольно слабы и не в силах противостоять этому прессингу, там быстро соглашаются и на признание вины, и на особый порядок прохождения дела в суде. Так нарабатывается практика трактовки определенных норм в сфере уголовного права. Через какое-то время эти новые правила, которые закреплены обширным пакетом приговоров, вступивших в законную силу, переносят на бизнес, ведь мораторий на проверки не распространяется на уголовную ответственность. Словом, те вещи, которые раньше решались в контрольно-надзорном поле, начинают решаться через уголовные методы. И сейчас мы находимся в таком положении, когда решить эту проблему способна лишь декриминализация деяний или хотя бы снижение порогов по ним и расширение практики возмещения ущерба в обмен на прекращение уголовного преследования. Потому что обратно откатить правоприменение нельзя.

И здесь мы снова возвращаемся к регуляторной политике. Мы не в силах заставить наши надзорные органы по-другому трактовать несовершенные и часто противоречащие друг другу требования законодательства. Вся система выстроена в пользу государственной машины: есть вступившие в силу решения судов, есть уже все необходимые разъяснения. Поэтому нужно либо соблюдать все это, что зачастую просто невозможно, либо отменить сами нормы.

— То есть фактически провести дерегулирование?

— Мы говорим о том, что для России важно реализовать интегрированную регуляторную политику и перейти к умному регулированию, когда там, где не надо, регулирование снижается, а там, где надо, усиливается. Проблема в том, что сегодня у нас везде идет усиление. Государство должно найти сферы, из которых оно может уйти, задав какие-то общие правила, а не регулировать в них все до деталей.

Интегрированная регуляторная политика должна включать в себя три блока. Во-первых, решительное дерегулирование. От старого наследия следует отказываться, и довольно быстро. Необходимо создание в течение ближайших полугода-года комиссии по дерегулированию на уровне президента или правительства, как это уже сделали в ряде стран, имеющих успешный опыт ликвидации барьеров, — от Мексики и Южной Кореи до Хорватии и Великобритании. Комиссия должна иметь широкие полномочия и выступать как центр принятия решений по оптимизации нормативной базы, а также в качестве ключевого элемента запуска новой комплексной регуляторной политики. После выполнения своих функций через три — пять лет такая комиссия может быть преобразована в Национальный совет по умному регулированию.

Во-вторых, надо долгосрочно защитить инструменты умного регулирования. Сейчас, например, чтобы вообще обездвижить механизм оценки регулирующего воздействия, достаточно внести несколько правок в регламент правительства — и оценка станет факультативной. Поэтому необходимо разработать и принять «закон о законах» — эту новую «конституцию» качественного нормотворчества, и в нем закрепить современные инструменты регуляторики. В результате это позволит снизить весь тот хаос в нормотворчестве, который характерен для России последние 15 лет.

В-третьих, эти инструменты и методики должны быть разработаны и нормативно закреплены. Стандарты «обяжут» и госорганы, и участников публичных консультаций перейти к аргументированной коммуникации, пользоваться расчетами и экспертизой — пока она зачастую напоминает беседу глухонемых. Правовые эксперименты и регуляторные песочницы помогут выбрать наилучший дизайн для новых, совсем неизвестных сфер регулирования, в которых часто возникают оазисы инноваций. Последнее особенно важно для секторов, связанных с цифровой экономикой.

— Каковы достоинства внедрения интегрированной регуляторной политики для бизнеса и общества?

— Во-первых, это транспарентность и предсказуемость процесса российского нормотворчества. Сегодня оно носит «реактивный характер»: новые законодательные акты создаются не в рамках заранее сформированного плана, а в качестве ответа государства на различные тяжелые события в экономической и социальной сферах. Такое положение вещей не позволяет обеспечить должное планирование экономических реформ, приводит к загромождению законодательства слабо проработанными, взаимно противоречащими и несбалансированными нормами, влечет за собой искажение стимулов для органов исполнительной власти и никак не способствует созданию системного, сбалансированного законодательства.

Во-вторых, это переход к такому нормотворчеству, когда стейкхолдеры, к которым традиционно относятся те же общество и бизнес, действительно вовлечены в процесс разработки нового регулирования. Чтобы не государство говорило: «Я ввожу такое правило и считаю, что оно нужно», а все заинтересованные стороны приходили к пониманию того, как та или иная норма будет действовать на практике, какие последствия для экономики иметь, как отразится на бизнесе, гражданах, какие это наложит новые издержки. Оценка регулирующего воздействия — ядро регуляторной политики — на это и направлена. Однако институт ОРВ, заимствованный из успешных правовых систем, плохо приживается на российской почве. В 2010 году правительство ввело эту процедуру, а потом начали придумывать способы, как обойти ОРВ, поскольку это долго, сложно и требует немалой компетенции и немалой работы. Или же процедура сводится к имитации. Ведомства — разработчики нормативных актов воспринимают ОРВ как обременительную бюрократическую формальность, которой лучше избежать. В нынешних условиях эта процедура становится обременительной и для бизнеса, и для общества: нормативных актов создается огромное количество, сроки на них отводятся сжатые, у заинтересованных сторон не хватает времени даже на то, чтобы нормально разобрать текст нового НПА. О том, чтобы просчитать все его последствия, уже не идет и речи. Решить эту проблему способна лишь смена подхода к самой сути процесса регулирования.

В-третьих, это переход к цифровизации регулирования. Цифровая среда помогает существенно сократить издержки на регулирование, и в первую очередь коммуникационные. Это позволит сформировать партнерский механизм создания нормативных актов и оценки их последствий. Чтобы регулирование шло не от нужд регулирования как такового, а от потребностей рынка, и было комплексное видение того, как введение той или иной нормы отразится и на конкретной отрасли, и на смежных с ней сферах, и на всех заинтересованных сторонах.

К этому примыкает и такая история, как ясный язык правотворчества. Это проблема не одной России. С ней сегодня столкнулись все страны. Мир стал более сложным. Последние 100–150 лет правила пишутся юридическо-бюрократическим языком, а самих правил накопилось уже столько, что нужно быть специалистом, чтобы во всем разобраться. Тем не менее необходимо сделать так, чтобы законы или хотя бы разъяснения этих законов были понятны обычному человеку. А это, соответственно, другая культура работы, другой способ мышления чиновников, которые пишут нормативные правовые акты и пояснительные записки к ним. Здесь, конечно, очень важны вопросы обучения, переобучения и вообще подбора персонала в органы государственной власти, и первоочередное внимание к проблеме повышения производительности труда в государственных органах.

И, наконец, четвертое, хотя и крайне важное, долгосрочно ориентированное позитивное изменение — постепенное повышение доверия к правовой системе страны в целом.

— С какими рисками связано снижение регуляторной нагрузки?

— Традиционно выделяют две группы рисков. Первая — это появление зон с недостаточным регулированием, в которых бизнес сможет извлекать сверхприбыль, снижая качество своих товаров и услуг. Вторая группа — так называемые регуляторные провалы, когда недостаток общего регулирования или стандартизации спосо­бен в среднесрочной перспективе создать проблемы рынку. Это решается с помощью эффекта «экономии на масштабе».

В качестве примера приведу кейс из опыта Европейского союза. В 2014 году в странах ЕС на законодательном уровне провели гармонизацию стандартов для зарядных устройств мобильных телефонов. В результате появился единый универсальный стандарт зарядного устройства под micro-USB, и времена, когда потребители вынуждены были использовать различные зарядные устройства под разные модели телефонов, ушли в прошлое.

Однако в России ситуация сейчас принципиально иная. У нас столько регуляторного бремени, что рисков, связанных с малым регулированием, вряд ли можно дождаться. Напротив, из-за чрезмерного, дублирующего, противоречащего друг другу регулирования правил настолько много, что в действительности они никого ни от чего не защищают. Так как де-факто соблюсти все существующие нормы практически нереально. Вернее, это возможно лишь на бумаге, да и то не всегда. Поэтому среди предпринимателей бытует мнение: лучше защититься от первой волны проверок, соблюдая минимальные правила, а если они продолжатся, то проще договориться с контрольно-надзорными органами, грубо говоря, откупиться. Так появляется коррупционная составляющая.

Если мы посмотрим на те катастрофические события, реакцией государства на которые становилось сильное регулирование той или иной отрасли, — на трагедии в «Хромой лошади», в «Зимней вишне», на Сямозере, то увидим: все произошедшее не следствие того, что в этих сферах не было правил и норм, регулирующих в том числе и вопросы безопасности. Правил было немало, но предприниматели предпочли их не соблюдать и каким-то образом это замаскировали.

— Каковы должны быть показатели эффективности реформы регулирования?

— Существует несколько подходов к этому вопросу. Один из них — это рост позиций России в международных рейтингах по качеству регуляторной политики. Мне этот подход не слишком нравится, хотя в принципе этот показатель можно считать иллюстративным. Нам же удалось серьезно вырасти в Doing business по ряду позиций, и это действительно показывает, что в стране происходят изменения, и многие вещи, связанные с ведением бизнеса, стали проще.

А вообще я считаю, что основные показатели эффективности реформы регулирования — это рост инвестиций в экономику страны и быстрый экономический рост в целом. То есть если страна начнет быстро расти и в экономике, а напомню, что, по нашему мнению, это может произойти в ближайшие годы исключительно за счет инвестиций, — значит, у нас изменилась регуляторная среда, и правила игры компаний стали более предсказуемыми. Обо всем этом скажет поведение бизнеса. Если в России начнут открывать новые предприятия, если малый и средний бизнес продемонстрирует позитивную динамику, это показатель эффективного регулирования. Если будут происходить противоположные вещи, это, к сожалению, будет свидетельствовать о неэффективности государственной политики, в том числе и регуляторной.

И еще добавлю: количество собранных ЦСР в ходе работы с бизнесом и специальных опросов предпринимателей «регуляторных абсурдов» превысило 200 таких случаев. Отмена одних их без проведения оценки фактического воздействия относительно остального корпуса нормативно-правовых актов даст существенное снижение регуляторного гнета.

— Насколько срочна регуляторная реформа?

— Позиция ЦСР состоит в том, что показателей, обозначенных в майском указе президента Владимира Путина «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», нельзя достичь без системного изменения всей системы госуправления. Окно возможностей для проведения реформы государственного управления — это 1–1,5 года. Без изменения регуляторной политики осуществить эту реформу в современных условиях нереально. Б


1 Loayza et al., 2004.

2 Djankov et al., 2006.

3 Jacobzone et al., 2010.