Опереться на рыночные институты
Рубрика | Техническое регулирование
Текст| Дмитрий АЛЕКСАНДРОВ
В №10/2014 нашего журнала было опубликовано интервью руководителя Некоммерческого партнерства «Ассоциация по техническому регулированию» Любови Бондарь (См. БОСС №10/2014. — С. 50–55.), которое вызвало множество отзывов в профессиональном сообществе людей, занимающихся оценкой соответствия.
Мы решили подробнее изучить историю, текущую деятельность и предложения НП «АССТР».
Некоммерческое партнерство «Ассоциация по техническому регулированию» было создано в 2010 году, однако наиболее активная фаза его деятельности, по словам Любови Александровны Бондарь, началась полтора года назад.
Толчком к такой активизации, замечает она, послужило совещание у первого заместителя председателя Правительства РФ Игоря Ивановича Шувалова, состоявшееся 24 апреля 2013 года и посвященное ситуации на рынке оценки соответствия. В данном совещании принимали участие многие нынешние члены НП «АССТР». Оно, по сути, стало стимулом для создания ассоциации.
Многообещающая открытость
Любовь Александровна вспоминает: «Та открытость, с которой представители федеральных органов исполнительной власти, прежде всего только созданной тогда Федеральной службы по аккредитации (Росаккредитации), обсуждали накопившиеся проблемы в сфере оценки и подтверждения соответствия, напрямую связанные с защитой потребительского рынка от проникновения фальсифицированных, контрафактных и опасных для здоровья и окружающей среды товаров, продукции, работ и услуг, вселяла уверенность, что в борьбе с безответственной практикой торговли сертификатами наступил перелом».
К тому времени в системе оценки и подтверждения соответствия сложился криминальный бизнес, обеспечивающий поступление на рынок опасной продукции, не соответствующей законодательно установленным требованиям. «Мы надеялись, — говорят эксперты АССТР, — что в сотрудничестве с государственными органами поставим заслон развитию криминального бизнеса».
Эксперты РСПП отмечают, что добросовестные органы по сертификации — естественный партнер для государственных контролирующих органов по борьбе с криминалом в сфере оценки соответствия, ведь серьезная сертификационная деятельность требует больших затрат на специализированные помещения, специальное оборудование, квалифицированный персонал. Однодневки большинства затрат не делают и при этом имеют возможность получать сверхприбыли, по сути.
Но, увы, тогда все ограничилось разговорами — практических мер по наведению порядка на рынке, улучшению ситуации принято не было. В последующие годы криминальный бизнес продолжал развиваться, не встречая должного противодействия со стороны той же Росаккредитации. Сегодня, по словам Любови Бондарь, «он имеет характер масштабного явления, представляет угрозу для здоровья граждан, препятствует осуществлению деятельности добросовестными участниками системы оценки и подтверждения соответствия, вытесняя последних с этого рынка».
По сути дела, единственным препятствием для него сейчас являются потребности добросовестных предприятий промышленности, сельского хозяйства и сферы услуг, заинтересованных в настоящей, а не липовой сертификации и проверке своей продукции (услуг), поставляемой на рынок.
Нацелены на сотрудничество
По мнению участников НП «АССТР», сообщество профессионалов, давно работающих на рынке оценки соответствия, должно внести свой вклад в оздоровление сферы оценки соответствия — в сотрудничестве с Росаккредитацией, другими государственными органами. В частности члены ассоциации, имея большой опыт в проведении работ по сертификации, были готовы и сохраняют готовность участвовать в совершенствовании нормативно-правовой и методической базы аккредитационной и контрольно-надзорной деятельности в сфере оценки соответствия.
Росаккредитация на начальном этапе своей деятельности активно привлекала представителей профессионального сообщества, в частности к обсуждению проекта Закона «Об аккредитации». Представители НП «АССТР» участвовали в этой работе, и по сей день они сотрудничают с Росаккредитацией в рамках общественного совета ведомства, его апелляционной комиссии, а также с экспертными органами и отдельными депутатами Государственной думы.
Надежды и реальность
«К сожалению, эйфория по поводу перспектив равноправного сотрудничества с ведомством прошла довольно быстро», — замечает Любовь Бондарь. Причина проста: Росаккредитация, считают опрошенные журналом эксперты, на определенном этапе взяла на вооружение чисто бюрократические приемы: максимальное расширение своих полномочий и максимальную жесткость к участникам рынка — в основном к тем, что более всего на виду.
Ведомство отстояло вариант закона, по которому оно получало полномочия осуществлять государственный контроль и, таким образом, становилось еще одним федеральным ведомством с такими полномочиями в дополнение к тем, которые получили это право ранее. Профессиональное сообщество, предпринимательские объединения, в частности РСПП, выступали против расширения полномочий Росаккредитации.
На взгляд экспертов, полномочия ограничительного, предупредительного и профилактического характера, предоставленные Росаккредитации Правительством РФ в момент создания этой федеральной службы, были вполне достаточны. Увеличение возможности прямого контроля органов по сертификации, блокирования их деятельности, по мнению отраслевых специалистов, усиливают регулятивное бремя, ухудшают инвестиционную среду в отрасли оценки соответствия. Один из сопредседателей «Деловой России» Антон Данилов-Данильян убежден: новые полномочия не улучшат ситуацию в сфере технического регулирования, тем более что полномочиями осуществлять государственный контроль по своей сфере регулирования обладает Росстандарт (государственный метрологический контроль и надзор, надзор за соблюдением национальных стандартов и технических регламентов). Надзорными полномочиями обладают также Ростехнадзор, Россельхознадзор, Росздравнадзор и ряд других ведомств. Органы по сертификации могут оказываться под двойным, а то и тройным надзорным бременем.
Характерно, что еще до предоставления дополнительных полномочий по новому закону Росаккредитация де-факто стала трактовать свои контрольно-надзорные права весьма расширительно. Так, по результатам контрольно-надзорных мероприятий, проводимых Росаккредитацией, незаконных, как установлено по отношению к большинству из них арбитражными судами (некоторые из соответствующих судебных решений уже вступили в силу), были приостановки аттестатов аккредитации органов по сертификации и колоссальные штрафы.
По данным депутата Государственной думы Сергея Маринина, в 2013 году проведены 292 внеплановые проверки, большинство по жалобе одного и того же физического лица (которое, кстати, даже не являлось потребителем сертифицируемых товаров). И в основном в отношении одних и тех же органов по сертификации — из Москвы, Санкт-Петербурга, других крупнейших городов России, давно работающих на рынке, зарекомендовавших себя с наилучшей стороны. У 18 органов по сертификации в 2013 году приостанавливались аттестаты аккредитации: все 18 — крупные, надежные организации, с большим опытом работы. Значительная их часть — участники НП «АССТР».
Самым «проверяемым» стал Центр подтверждения соответствия и испытаний «Электросерт» — фирма с именем и 17-летним опытом работы. Он пережил за год семь проверок (причем четыре из них не выявили никаких нарушений, но препятствовали нормальной деятельности предприятия) и оказался под угрозой выплаты крупных штрафных санкций.
Справедливости ради нужно сказать, что в результате незаконной проверочной кампании Росаккредитации 2013 года пострадали не только добросовестные органы по сертификации — под ударом оказались и некоторые однодневки. Да и добросовестные были привлечены к ответственности не всегда без вины: другое дело, что наказание во многих случаях совершенно непропорционально незначительному характеру нарушения, часто связанному с противоречиями в нормативной базе.
Но обилие проверок, завышенные штрафы, приостановки аттестатов аккредитации вылились в прессинг в отношении добросовестных участников рынка — им был нанесен значительный ущерб. А значит, пострадал и рынок в целом.
Шок сменил анализ
По словам экспертов АССТР, когда прошел первый шок от начала проверочной кампании, наступило время анализа: в чем причина или причины подобных действий Росаккредитации? Почему органы по сертификации, давно и успешно работающие на рынке, оказались в числе штрафников — в числе тех, с кем они борются?
Некоторые участники ассоциации усмотрели причину в том, что Росаккредитация «молодая служба, еще не умеет работать». Были предположения, что все это происки недобросовестных конкурентов, заваливающих Росаккредитацию лавиной жалоб от лица одних и тех же граждан, обнаруживших настоящие или мнимые нарушения в оформленных сертификатах.
Конечно, имеют место и неопытность службы, и происки недобросовестных конкурентов. Но, по мнению большинства участников партнерства, причины намного прозаичнее.
Прежде всего для проверок выбираются те центры сертификации, которые на виду, к которым легче прийти с проверкой. С помощью крупных структур проще выполнить план по штрафам и, таким образом, продемонстрировать вышестоящим организациям (Минэкономразвития и Правительству РФ) эффективность контрольной деятельности Росаккредитации, решительность ведомства.
Как уже было сказано, претензии к добросовестным органам по сертификации не во всех случаях необоснованные: есть и действительные нарушения, но чаще речь идет об ошибках. «К сожалению, многие эксперты органов по сертификации с многолетним опытом работы в некотором роде потеряли связь с реальной действительностью, — отмечает Любовь Бондарь. — Уповая на свой опыт, они просто не осознали, что время изменилось, изменилась законодательная база в сфере оценки и подтверждения соответствия».
У этого явления во многом объективные причины: в последние годы обучения специалистов (экспертов) органов по сертификации фактически не проводилось — государство «сбросило» с себя эту обязанность. А ведь с введением в действие технических регламентов акцент в обучении необходимо было делать прежде всего на правовую составляющую, неукоснительное соблюдение требований, установленных в регламентах. Образовался своеобразный информационно-правовой вакуум.
Потому одна из приоритетных задач НП «АССТР» — подготовка квалифицированных кадров для работы на рынке сертификационных услуг. Ассоциацией заключены соглашения о взаимодействии с ведущими учебными и научными организациями. В рамках систематических научно-практических семинаров, проводимых ассоциацией, рассматриваются актуальные вопросы деятельности специалистов органов по сертификации и испытательных лабораторий. В 2013 году НП «АССТР» зарегистрирована и успешно функционирует Система добровольной сертификации персонала в области технического регулирования.
Но самое главное, что удалось установить по результатам проведенного анализа проверочной кампании, — главная причина, почему она стала возможной: несовершенство нормативной базы. Речь идет и о пробелах в технических регламентах, нестыковках в нормативной базе деятельности органов по сертификации, и, конечно, несовершенстве нормативной базы контрольно-надзорной деятельности государственных органов.
Полтора года испытания на прочность
НП «АССТР» в течение почти полутора лет работало в сложных условиях. В результате цели и задачи партнерства, так же, как и сама деятельность его членов, подверглись серьезной ревизии.
На сегодня главная цель НП «АССТР» — содействие членам партнерства при осуществлении их деятельности в области оценки и подтверждения соответствия в строгом соотнесении с действующей нормативно-правовой базой. Причем слово «содействие» ныне наполнено особым смыслом.
Содействие не должно заключаться в сокрытии или замалчивании недостатков или нарушений членов партнерства, так же, как и в публичной защите провинившихся.
Основная задача на пути достижения поставленной цели — постоянное обучение специалистов организаций — членов партнерства, совершенствование их профессиональных навыков и в конечном итоге создание такой атмосферы на рынке услуг в области оценки и подтверждения соответствия, которая бы исключала условия для «торговли» сертификатами, а также протоколами испытаний.
Кроме того, партнерство ставит задачу организовать постоянный контроль деятельности членов — аккредитованных органов по сертификации и испытательных лабораторий. Подобная мера позволит не ждать, когда нагрянет проверка, а предотвращать возможность претензий в принципе.
Конечно, для реализации этой задачи необходимо единодушие всех членов партнерства, их участие в контроле, стремление к улучшению. И такое понимание у участников НП «АССТР», по словам Любови Бондарь, есть.
Еще одна задача ассоциации, решение которой, несомненно, позволит нивелировать многие проблемы сегодняшнего дня, — участие членов партнерства в законотворческой деятельности. Члены партнерства готовы принимать активное участие в разработке и обсуждении проектов нормативно-правовых актов, определяющих структуру деятельности в области технического регулирования.
Законодательные и нормативные предложения
Сегодня НП «АССТР» прилагает основные усилия к содействию совершенствования законодательства.
По мнению экспертов ассоциации, полномочия в области госконтроля, которые получила Росаккредитация, должны быть скомпенсированы эффективным прокурорским надзором за контрольной деятельностью, как и предписывается законодательством. Сейчас подобного надзора почти не просматривается. Методика такого надзора, насколько известно, в органах прокуратуры пока не выработана. АССТР, ее юридические эксперты на основании вступивших в силу решений арбитражных судов, признавших неправомерность действий Росаккредитации, готовы подготовить соответствующие предложения для Генеральной прокуратуры.
В нормативных актах обязательно нужно оговорить, что проверки ни в коем случае не должны проводиться по жалобам лиц, не являющихся пользователями сертифицируемых продукции или услуг. Это ограничение позволит исключить проверки по заявлениям профессиональных сутяг или лиц, привлекаемых недобросовестными конкурентами.
Кроме того, в АССТР считают, что Правительство РФ, МЭР, Росаккредитация должны выработать методику проверки с четкими критериями для возникновения обоснованных сомнений в добросовестности деятельности того или иного органа по сертификации. Практикам такие критерии хорошо известны, и очень странно, что они сегодня не взяты на вооружение контрольно-надзорными подразделениями Росаккредитации.
Например, в Реестре аккредитованных лиц фигурируют органы по сертификации и испытательные лаборатории, которыми не выдано ни одного сертификата соответствия (что, в свою очередь, видно из Реестра выданных сертификатов). Это обстоятельство, с точки зрения экспертов ассоциации, должно стать причиной, для того чтобы изучить деятельность соответствующего органа по сертификации Росаккредитацией.
Второй критерий для проведения проверки, наоборот, слишком большое число сертификатов и протоколов испытаний, выданных некоторыми органами по сертификации, так называемая конвейерная сертификация. Она опять-таки хорошо видна по Реестру выданных сертификатов соответствия.
Добросовестный орган по сертификации способен работать только в определенном темпе: число экспертов конечно и обычно не очень велико, в сутках, как известно, 24 часа. Есть научно обоснованные нормативы работы экспертов и правила проведения работ по сертификации.
В недобросовестном органе по сертификации не будут осуществлять идентификацию продукции, не станут отбирать образцы и отправлять их на испытания в лабораторию, анализировать результаты испытаний, не будут соблюдать правила и сроки проведения работ. Там сразу выпишут сертификат соответствия, а номер протокола испытаний получат в испытательной лаборатории по телефону. Отсюда и сверхвысокие темпы.
Третий критерий для назначения проверки — слишком высокие, выше средних по рынку, расценки за услуги того или иного органа по сертификации или испытательной лаборатории. Дело в том, что некоторые заявители готовы заплатить бόльшую сумму, чтобы не предоставлять необходимые документы и образцы продукции.
Особый разговор — процедуры и критерии аккредитации. Сегодня необходим колоссальный комплект документов для аккредитации, после документарной оценки проводится выездная проверка. Казалось бы, это должно приводить к отбраковке мошеннических организаций. Однако у экспертов по аккредитации сейчас нет единого подхода к процедуре аккредитации, оценка компетентности органа по сертификации или испытательной лаборатории проводится по принципу «как хочу, так и ворочу». Отсутствует институт обучения и повышения квалификации экспертов по аккредитации — последние тоже оказались в информационном вакууме.
Сегодня аккредитацию массово проходят бумажные «испытательные лаборатории», на самом деле не имеющие ни оборудования, ни помещений, отвечающих установленным требованиям. Подобное недопустимо. И это должно быть прописано в нормативных актах.
Кроме того, там должна быть установлена обязанность Росаккредитации консультироваться с профессиональным сообществом и его объединениями, подобными НП «АССТР», предпринимательскими объединениями — такими, как РСПП, «Деловая Россия», давать развернутые ответы на их предложения.
Росаккредитации готовы помочь
Еще одно важное направление сотрудничества между НП «АССТР» и государственными органами — использование наработок ассоциации в практике контрольно-надзорной деятельности Росаккредитации. Эксперты ассоциации — практики рынка оценки соответствия с большим стажем. Они знают всех игроков рынка, все схемы, применяемые недобросовестными игроками, для того чтобы обойти закон. Их информация заслуживает внимания, тем более что большинство инспекторов Росаккредитации — новички в контролируемой сфере.
НП «АССТР» сегодня располагает данными, в том числе аудио- и видеозаписями, показывающими методы противоправной деятельности в сфере оценки соответствия, и готова их предоставить Росаккредитации. «Однако запроса на предоставление подобной информации пока нет», — отмечает президент АССТР. К сожалению, федеральная служба не рассматривает НП «АССТР» как своего стратегического союзника.
Лучший регулятор
Давно известно, что рыночные институты — лучший регулятор рынка, чем государственные органы. На взгляд некоторых экспертов, обязательное членство органов по сертификации и испытательных лабораторий в авторитетных ассоциациях способно создать основу здорового, цивилизованного рынка оценки соответствия. Ведь сколько бы ни увеличивала штат Росаккредитация, ее инспекторов все равно не хватит, для того чтобы контролировать всех игроков рынка.
Учитывая значение сферы оценки соответствия для экономики, она должна быть абсолютно «чистой». Ведь техническое регулирование — один из ключевых рычагов повышения качества и конкурентоспособности российской продукции и услуг на отечественном и мировом рынке. «Опереться на рыночные институты, использовать потенциал надежных участников рынка — вот что сегодня необходимо государству для наведения порядка на рынке оценки соответствия», — убеждена Любовь Бондарь.
НП «АССТР», а также предпринимательские объединения готовы включиться в очищение рынка, оказать содействие Росаккредитации, наладить с этой службой своего рода государственно-частное партнерство по наведению порядка в области оценки соответствия.
НП «АССТР» в силах взять на себя обучение специалистов, методическое обеспечение, анализ развития отрасли оценки соответствия (совместно с РСПП), а также поддержку выработки идеологии этой отрасли Росаккредитацией и другими государственными ведомствами. Забота об очищении рынка, по мнению президента ассоциации, должна быть общей миссией, основой сотрудничества НП «АССТР» и Росаккредитации.
Чиновникам, отмечает Любовь Александровна, важно понять, что Росаккредитация, НП «АССТР» и предпринимательские объединения — такие, например, как РСПП, делают в сфере очищения рынка оценки соответствия одно общее дело и должны сотрудничать во имя достижения общих целей. Их достижение — залог успешного развития экономики страны и возврата доверия потребителя к процедуре сертификации и качеству отечественной продукции. Б
НП «Ассоциация по техническому регулированию» — объединение организаций, работающих в области подтверждения соответствия, проведения исследований и измерений, стандартизации; союз профессионалов, объединенных целью защиты потребительского рынка от проникновения фальсифицированных, контрафактных и опасных для здоровья и окружающей среды товаров, продукции, работ и услуг.
Ассоциация осуществляет поддержку органов по сертификации и испытательных лабораторий на рынке:
- представление и защита интересов членов партнерства в исполнительных органах государственной власти Российской Федерации, в органах Таможенного союза, органах местного самоуправления;
- подготовка и переподготовка специалистов, повышение квалификации, расширение возможностей профессионального развития в области подтверждения соответствия;
- помощь в разрешении споров и различных конфликтов;
- юридическая консультационная поддержка в административных и судебных органах;
- содействие в решении других задач, возникающих перед членами партнерства при осуществлении их профессиональной деятельности.