Дороги в никуда


Текст | Дмитрий ДИКОВ


Последние 20 лет дорожное строительство уверенно погружается в кризис. Тем не менее возвращение системы дорожных фондов позволяет говорить о будущем отрасли с долей оптимизма.

Несколько лет назад в эфире Радио «Маяк» прозвучала типичная для России жалоба: жительница Казани негодовала по поводу плачевного состояния дорог в регионе. Тогдашний гость эфира Александр Афанасьев, генеральный директор Российской ассоциации территориальных органов управления автодорогами, заметил, что в 2005 году в связи с празднованием 1000-летия Казани был выполнен огромный объем работ по строительству и ремонту дорог в Татарстане, и жаловаться на дорожное хозяйство республики в общем-то не стоит: в других регионах оно еще хуже. Этот диалог прекрасно иллюстрирует состояние отечественных дорог: они плохие везде, даже там, где их недавно построили. Передача на «Маяке» выходила в 2007 году, и едва ли с тех пор многое изменилось.

Дорожные беды

По данным Росстата, строительство дорог в России неуклонно падало с момента распада СССР. К примеру, в 1990 году ввод в действие автомобильных дорог с твердым покрытием составил 12,8 тыс. км, а в 2008 — всего 2,2 тыс. км. Ключевые проблемы дорожного строительства в общем-то у всех на виду. В первую очередь это хронический недостаток финансирования. В 1990-х годах в стране существовала система дорожных фондов: федерального и территориальных, за счет которых осуществлялось строительство и ремонт дорог. Ключевым источником пополнения этих фондов был налог на пользователей автомобильных дорог. Он составлял 2,5% от выручки, и им облагались все юридические лица, за исключением сельхозпроизводителей. В 2001 году налог на пользователей автомобильных дорог был заменен нынешним транспортным. В правительстве тогда разгорелась дискуссия о том, каковы должны быть ставки налога с автовладельцев, чтобы компенсировать выпадающие доходы региональных бюджетов, в том числе территориальных дорожных фондов. Однако решать эту проблему не пришлось: дорожные фонды обоих уровней были вскоре упразднены.

По мнению экспертов, именно это стало основной подножкой для дорожного строительства. Ни для кого не секрет, что нынешняя система межбюджетных отношений зачастую приводит к тому, что обязанности региональных бюджетов существенно превышают доходы. Так что говорить о самостоятельном финансировании строительства и ремонта дорог из региональной и муниципальной казны не приходится. Выделение денег из федерального бюджета, в свою очередь, все прошедшее десятилетие осуществляется по остаточному принципу. Крупным городам, конечно, время от времени приваливают миллиарды в рамках федеральных целевых программ или партийных проектов, но этого тоже недостаточно. Вообще, по подсчетам экспертов, в 2000 году объем расходов на дороги составлял 3% ВВП, а в 2011 — всего 0,8%. Остальные показатели не менее плачевны: соответствующих нормативным требованиям дорог в Российской Федерации не наберется и 40%, а реальный объем финансирования дорожного строительства по стране колеблется около 10% от необходимого.

Вторая проблема — неразбериха с эффективностью расходования средств на строительство дорог. В выступлениях первых лиц государства регулярно звучат призывы разобраться с проблемой завышенных цен в дорожном хозяйстве. В 2010 году Дмитрий Медведев заявлял: «Стоимость строительства дорог может быть снижена минимум на 30% — это факт. Формула проста: применение новых прогрессивных технологий и исключение коррупционной составляющей». На туманное ценообразование сетовал и Владимир Путин: «До сих пор не решены проблемы экономически обоснованной стоимости и качества дорожного строительства. Очевидно, что в настоящее время сметы явно раздуты, а срок службы построенных дорог не выдерживает никакой критики». По расчетам специалистов, в 2010 году стоимость строительства 1 км российских дорог составляла $12,9 млн, что в два с половиной раза выше, чем в США, и в четыре раза выше, чем в Китае.

Ситуация выглядит еще более запутанно, если принять во внимание, что и профильные ведомства, и эксперты заявляют, что стоимость прокладки дорожного полотна в России на порядок ниже, чем в западных странах. Но это только в идеальных условиях и касается только относительно прямых расходов на строительство. А на практике в отечественные сметы закладываются, например, расходы на выкуп земли и прокладку коммуникаций, которые ее и раздувают до немыслимых пределов.

Других причин можно назвать множество: это и современная система госзакупок, которая позволяет, с одной стороны, вписывать в конкурсные заявки завышенные цифры, а с другой — подходить к написанию техзаданий спустя рукава, и коррупция, и банальная неэффективность. Конкретные причины последней можно, кстати, найти в самом механизме распределения федеральных средств в областные бюджеты. Журнал «Бизнес & Аспект» приводит слова Мартина Шаккума, первого заместителя председателя Комитета Государственной думы ФС РФ по земельным отношениям и строительству: «Те, кто ратовали за отмену дорожных фондов, наивно полагали, что повысится эффективность и прозрачность расходования средств. Но на практике оказалось, что сам процесс выделения денег слишком забюрократизирован и имеет горизонт всего в один год. Гибкости в расходовании средств не стало вовсе. Для того чтобы внести какие-то коррективы, нужно менять бюджет, а это практически невозможно». В итоге нередкими становятся ситуации, когда деньги на строительство и ремонт дорог выделяются слишком поздно — ближе к осени, и работы замораживаются. А поскольку переносить остатки неизрасходованных бюджетных средств на следующий год нельзя, перед регионами встает заманчивая перспектива их «освоения».

Не только фонды

Сейчас все надежды на восстановление дорожного строительства связываются с возрождением системы дорожных фондов. Напомним, что соответствующий законопроект был принят Госдумой еще в 2011 году. Вначале был создан федеральный фонд, а с 1 января текущего года заработали и региональные фонды. Так что говорить об их эффективности пока что рано.

В качестве основных источников пополнения федерального фонда определены отчисления из федерального бюджета, часть акцизов на топливо (28%), сборы с тяжелых грузовиков и ряд неналоговых доходов, например штрафы или компенсация за порчу дорожного полотна. В региональные фонды направляются оставшиеся 72% акцизов на топливо и транспортный налог. Объем федерального дорожного фонда в 2012 году составит 392 млрд руб., а в 2014 году превысит 470 млрд руб. В свою очередь, в региональных дорожных фондах к 2014 году планируется собрать около 531 млрд руб. При этом региональные власти не лишатся и привычных субсидий из федерального бюджета. Отдельных мелких приятностей для дорожной отрасли тоже хватает. Во-первых, деньги, собираемые в фондах, можно будет тратить только по прямому назначению: на строительство и ремонт дорог. Во-вторых, объем неизрасходованных в течение года средств можно будет с легкостью перенести на следующий отчетный период.

Однако в этой оптимистической картине нельзя не отметить ряд очевидных недостатков. Во-первых, все источники, из которых будет формироваться региональный дорожный фонд, уже и сейчас пополняют бюджет любой области. Так что закон о дорожных фондах попросту запрещает региональным властям тратить и без того имеющиеся у них средства на что-либо кроме строительства дорог. Насколько эффективными будут другие неналоговые источники пополнения фондов, среди которых, например, безвозмездные взносы третьих лиц, трудно сказать.

Во-вторых, есть риск того, что, выделив регионам определенную долю финансовой самостоятельности в виде дорожных фондов, федеральные власти снизят объем субсидий. А как показывает опыт, без помощи сверху в губерниях мало что изменится. И нынешние заверения Владимира Путина о грядущем увеличении финансирования дорожного строительства успокаивают лишь в какой-то мере.

И в-третьих, создание дорожных фондов не отменяет проблемы неэффективности. Конечно, регионы получат возможность планировать свои потребности в деньгах и направлять их на строительство и ремонт дорог без лишних бюрократических проволочек, однако этого опять-таки не достаточно. Необходимо менять закупочное законодательство, приводить в порядок нормативно-правовую базу, снижать стоимость предварительных работ, время на получение разрешения на строительство, в конце концов бороться с коррупцией. Без всех этих действий различной степени значимости отрасль, даже с возрожденными дорожными фондами, продолжит свое неумолимое движение вниз.