Опять в сказку попали


Текст | Александр ПОЛЯНСКИЙ


В рамках дискуссии по законопроекту «О полиции» предлагаем свой взгляд на «полицейскую» реформу.

Очевидно, что законопроект «О полиции» написан в первую очередь милицейскими специалистами. Этот документ, увы, продолжает традицию самореформирования: когда то или иное ведомство, как барон Мюнхгаузен, само себя берется «вытащить за волосы» в светлое будущее… Это всегда сказка: неумолимый управленческий закон гласит, что реформирование возможно только извне.

Ведь ни одно министерство, ни одна профессиональная корпорация не заинтересованы в том, чтобы переформатировать себя, да и не способны это сделать сами. Конечно, в проведении реформы нужно опираться на внутренние силы. Но решать вопрос о реформе консенсусом реформируемых еще никому не удавалось.

И вот результат. Законопроект «О полиции» является, по сути, новой редакцией закона 1991 года «О милиции», ничуть не более радикальной, чем 15 предыдущих дополнений, и вполне мог быть принят в качестве поправок к нему, если бы не модернизационные планы высшего политического руководства, в которые руководство МВД пытается вписаться.

Этим законопроектом его авторы фактически говорят: реформа МВД вообще-то и не нужна — все преобразования уже давно проведены. Требуются лишь совершенствования отдельных аспектов деятельности и некоторая гуманизация работы милиции. А также лучшее решение социальных вопросов сотрудников органов.

Социальную составляющую законопроекта рядовые работники системы МВД при обсуждении законопроекта сочли недостаточной — но скорее всего потому, что социальной защиты в принципе не может быть достаточно: на самом деле авторы законопроекта уделили этому большое внимание…

С этим законопроектом президент пошел на беспрецедентный по последним временам — когда стало модно принимать законы чуть ли не в четырех чтениях сразу — шаг: устроил «всенародное обсуждение» документа на специальном интернет-портале. В обсуждении приняли участие тысячи людей: юристы, правозащитники, работники милиции и простые граждане.

Но их участие, по большому счету, выход эмоций. Понятно, что коренным образом переделать закон, который должен вступить силу 1 января 2011 года, невозможно.

Ненадлежащий автор

У законопроекта — «ненадлежащий автор». Инициаторы законопроекта исходили из старой советской парадигмы: не правоохранительные органы служат обществу, а, наоборот, общество выступает объектом их воздействия: то есть органы выступают регулятором общественных процессов.

Следовательно, писать законы для милиции должны не структуры гражданского общества, а сама милиция или вышестоящее начальство. Похоже, вышестоящее начальство придерживается той же точки зрения: как иначе объяснить появление «революционного» закона, вся революционность которого ограничивается, по большому счету, отказом от советского названия «милиция» в пользу «дореволюционно-капиталистического» — «полиция»?

Цель реальной реформы — радикальная смена менталитета и ориентиров деятельности современной милицейской корпорации, полностью неадекватной задачам, стоящим перед современным обществом, подчинение ее общественным задачам; превращение ее из инструмента подавления в структуру, выполняющую важные «обслуживающие» функции по отношению к обществу: функции обеспечения безопасности личности и имущества, защиты общества от криминала.

Но сегодня милиция сама пропитана криминалом — как раз в силу сохранения ее советского, надобщественного статуса: общество нуждается в защите от нее самой. Функционал же обеспечения безопасности осуществляется нередко на коррупционной коммерческой основе — отдельными сотрудниками или подразделениями правоохранительных органов или частными структурами безопасности.

С этой точки зрения законопроект «О полиции» — это не милицейская реформа-лайт: наоборот, контрреформа.

Происходит существенное расширение полномочий работников милиции — они выходят фактически за конституционное поле. Похожее произошло чуть раньше в новом варианте закона «О ФСБ».

Для полноты картины нужно отметить, что с 1 января 2010 года вступили в силу поправки в законодательство, касающиеся правового статуса частной охраны, которыми нанесен самый сильный удар по охранному бизнесу за весь пореформенный период. Инвестиционные перспективы этого бизнеса подорваны, правовой статус и возможности многих охранных компаний оказались ослабленными.

История самореформ

В МВД было уже несколько крупных попыток внутренних реформ — которые не закончились ничем серьезным.

В начале 90-х годов во главе правоохранительных органов были поставлены деятели демократического движения, такие как Аркадий Мурашов, бывший начальником московского ГУВД, и некоторые другие. Те же функции выполняли руководители московского и петербургского управлений Федеральной службы контрразведки (ФСК) — Евгений Савостьянов и Сергей Степашин. Однако все, что они смогли сделать, — обеспечить на некоторое время демократический контроль за деятельностью милиции и органов безопасности, не более. К тому же их активность сама находилась под контролем глав ведомств: еще советских генералов Виктора Ерина и Виктора Баранникова. Вероятно, поэтому структурных изменений ни в МВД, ни в ФСК проведено не было — не изменен был даже советский профиль служб.

Гораздо существеннее оказались преобразования в московской, например, милиции, проведенные в силу управленческой реформы в столице ее первого мэра, известного советского и российского теоретика управления Гавриила Попова. 33 РУВД были преобразованы в десять окружных УВД. Это позволило «перелопатить» столичную милицию и стало стимулом для ее чисто управленческой перестройки, притока на руководящие должности перспективных в новых условиях офицеров.

Данный опыт структурных изменений — укрупнения и передела территорий ответственности — использовался и в других регионах. Если бы такой же передел был проведен на федеральном уровне, многие процессы в МВД пошли бы по гораздо более оптимистическому сценарию…

Но в «отраслевом» плане никакого передела почти не произошло и в Москве (и не могло произойти — для этого потребовалось бы менять федеральные нормативные акты), за исключением создания экологической милиции. А в целом организационная структура системы ГУВД и МВД осталась той же, что была: органы охраны общественного порядка и ГАИ сохранились в прежнем виде, паспортные и визово-регистрационные тоже. Подразделения, занимавшиеся контролем оборота охотничьего оружия и оружия для ведомственной охраны, расширились: сформировались лицензионно-разрешительные управления и отделы, отвечающие за контроль оборота оружия и контроль деятельности в области охраны и сыска. Сохранилась и усилилась служба вневедомственной охраны.

Уголовный розыск остался по общему направлению работы тем же, что и раньше, только постепенно расширяясь за счет увеличения количества преступлений. То же самое произошло и с отделами БХСС, переименованными в ОБЭПы: в их составе создали подразделения по кредитно-финансовым, внешнеэкономическим преступлениям, преступлениям в сфере торговли — при этом на базе старого оперативного состава, привыкшего относиться к предпринимателям априори как к преступникам. Развились подразделения по борьбе с технологическими преступлениями. В МВД сохранилась следственная служба, хотя и со временем автономизировалась — превратилась в Следственный комитет МВД со званиями юстиции, а не милиции.

Существенно увеличились из-за обилия внутрироссийских военных конфликтов Внутренние войска (ВВ): они из рода войск получили статус, приравнивающий их к статусу вида Вооруженных сил, им были переданы артиллерийские, ракетные и авиационные подразделения. Фактически ВВ стали вторыми Сухопутными войсками, особенно в период двух чеченских войн… При этом МВД потеряло службу исполнения наказаний, переданную под давлением Совета Европы в Минюст, и пожарную охрану, влившуюся в МЧС.

Положение милиции было обновлено в предоставлении ей права заниматься охраной на хозрасчетной основе — не только специализированная система вневедомственной охраны, но и обычные отделения милиции. Напомним, органы внутренних дел при этом параллельно отвечали и отвечают за лицензирование и контроль охранного и сыскного бизнеса и служб безопасности компаний — со всеми вытекающими из этого конкурентными войнами.

Конечно, в «мире чистогана» милиция на практике существенно расширила спектр разрешенных коммерческих услуг: не секрет, что любой делопроизводственный вопрос для лучшего прохождения оплачивается, а в худшем случае — за мзду принимается решение в пользу «заказчика». До сих пор распространенное явление — милицейские «крыши»: когда та или иная полукриминальная деятельность освобождается от проблем с законом за мзду в пользу соответствующего подразделения МВД.

Новые преступления и старые структуры

До последнего времени сохранялась во многом еще советская подведомственность борьбы с большинством преступлений. Например, контрабанда была подведомственна ФСК-ФСБ, хотя это давно уже не преступление, связанное с госбезопасностью, и лишь со временем эти функции были переданы, причем Федеральной таможенной службе (ФТС), а не МВД. До сих пор в системе ФСБ сохраняется пограничная охрана — хотя по большей части решает чисто полицейские задачи, мало чем отличающиеся от задач миграционных подразделений МВД.

Новыми же преступлениями занимались либо службы, которые и раньше занимались в чем-то похожими преступлениями советского времени, либо возникали совершенно новые службы — иногда довольно причудливые. Так, из «ребра» органов безопасности возникла налоговая полиция: ее костяк составили генералы и офицеры спецслужб, служба в ней, как и служба в ФСБ, СВР и ФСО, считалась военной службой. Она просуществовала как самостоятельное ведомство довольно долго, и в 2001 году ее оперативный состав был влит в ОБЭПы МВД, а инфраструктура передана новой структуре — Федеральной службе РФ по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН).

Подразделения по борьбе с оргпреступностью возникли как в системе МВД, так и в системе ФСБ, причем полностью идентичные по функциям. Любопытно, что один из официальных авторов нового законопроекта, депутат Государственной думы генерал Александр Гуров — создатель первого УБОП еще в советском МВД — потом создавал и возглавлял такое же подразделение в ФСК.

В ФСК-ФСБ сформировалась служба экономической безопасности, «перекрывающая» полномочия ОБЭПов: вспомним весьма далекое от вопросов государственной безопасности дело «Трех китов»… Не только в ФСБ, но и в МВД постепенно возникла служба по борьбе с экстремизмом и терроризмом. Слава богу, хоть наркотическими преступлениями занималась всего одна структура — служба по борьбе с незаконным оборотом наркотиков МВД, позднее превращенная в ФСКН. Однако «антинаркотическое» направление осталось и в МВД — в службе уголовного розыска, что теперь уже приводит к противоречиям и по этой теме.

Конечно, противоречия правоохранительных служб, их взаимный надзор друг за другом — важный фактор контроля над ними и обеспечения их результативности. Но при этом государственный бюджет не резиновый, к тому же «толкание» на одних и тех же «полях» не способствует эффективному решению проблем — что мы видим на примере борьбы с терроризмом…

От централизации — к регионализации, и обратно

На определенном этапе УВД субъектов Федерации оказались де-юре, а еще больше де-факто, в региональном подчинении — начальник УВД назначался по согласованию с главой субъекта Федерации, финансирование же было двухканальным. Местная милиция выполняла массу функций в интересах региона — вплоть до защиты местных границ от, например, поставок продукции из соседних регионов.

Регионализация правоохранительных органов была слабо скомпенсирована — только УФСБ и прокуратурой региона: они имели центральное подчинение, пытались противостоять местным властям, но чаще всего не могли ничего противопоставить экономическому и политическому влиянию губернаторов и президентов. Они докладывали о нарушениях в Москву, собирали компромат и пытаться лить воду на мельницу тех или иных претендентов на местный «престол». Но не более того…

Особое место заняли созданные в системе МВД РУБОПы — региональные управления по борьбе с организованной преступностью. Они находились в федеральном подчинении, а не в подчинении местного УВД, при этом были фактически равны УВД по статусу. Их деятельность против криминальных структур сопровождалась массой издержек. Например, бывший начальник московского РУБОПа, а позднее министр внутренних дел и секретарь Совета безопасности России генерал Владимир Рушайло фактически в открытую (в период работы в РУБОПе) говорил, что главная задача для его управления — быть самой сильной преступной группировкой в Москве. И это была отнюдь не фигура речи. Так же действовали РУБОПы и в других регионах. Но именно они, как и управления ФСБ, были инструментом контроля криминальных процессов на территории субъектов Федерации, и противодействовали сращиванию местного криминалитета и местных УВД.

Еще одна параллельная местным УВД структура была сформирована вне МВД — налоговая полиция: создана из «ребра» органов госбезопасности, под руководством генерала КГБ Сергея Алмазова. Именно чекисты составили ее костяк.

Как в ФСБ, СВР и ФСО, в этой структуре присваивались воинские, а не служебные звания. Она имела, как и ФСБ, исключительно федеральное подчинение. Однако на ее пути встали объективные факторы — большинство налоговых преступлений тесно связаны с другими экономическими. И потому основная доля преступлений по налоговым статьям УК приходилась на ОБЭПы. По этой причине в 2003 году президент Владимир Путин ликвидировал Федеральную службу налоговой полиции — ее подразделения влились в ОБЭПы МВД. При этом инфраструктура налоговой полиции стала основой для новой автономной правоохранительной структуры, созданной на базе соответствующей службы МВД, — ФСКН.

Почему эта структура создана вне МВД, понять, честно говоря, трудно… Понятно, что большинство «наркотических» дел, как и когда-то налоговых, возникает в системе МВД — поскольку они обычно часть более объемной преступной деятельности. Понятно, что есть вопросы международного сотрудничества и взаимодействия с другими силовыми ведомствами, но они не требуют полностью самостоятельного статуса службы.

Единственная причина — это синекура для высокопоставленных кремлевских чекистов. Создателем службы был, напомним, харизматичный Виктор Черкесов, сейчас ее возглавляет в прошлом не менее влиятельный Виктор Иванов.

Бюрократическая конкуренция между службами МВД постепенно привела к реформированию органов по борьбе с организованной преступностью. Сначала в долгой борьбе УБОПовцев и представителей уголовного розыска за руководство всей криминальной милицией (включающей органы по борьбе с общеуголовными преступлениями — ОУРы, ОБЭПы, органы по борьбе с оргпреступностью и подразделения по борьбе с технологическими преступлениями) победили последние. Были заменены руководящие кадры ГУБОПа и РУБОПов — на ОУРовцев. Затем РУБОПы превратили в подразделения региональных УВД. А сейчас они и вовсе стали подразделениями внутри службы уголовного розыска…

Важный этап централизации милиции был связан с чеченской войной и рекрутированием из региональных милицейских подразделений отрядов для наведения порядка в мятежной республике. Политику централизации активно насаждал министр внутренних дел, а затем одновременно вице-премьер, генерал армии Анатолий Куликов, назначенный на эту должность с поста главнокомандующего ВВ.

Чеченский конфликт был важным этапом осознания милицией своего общегосударственного значения и статуса. При Куликове произошло также переоснащение милиции из федерального бюджета, увеличение довольствия и массированное увеличение численности работников органов внутренних дел. Пожалуй, впервые с начала пореформенных лет милиция тогда осознала себя общегосударственной корпорацией.

Именно в этот период возобновляется практика ротации руководителей УВД. Система ротации оправдала себя в ФСБ и прокуратуре. Ни один высокопоставленный офицер госбезопасности или прокурорский работник не проходит службу на одной и той же территории длительное время. Это важная антикоррупционная мера.

В МВД этого длительное время не было, и сейчас ротация слабо развита — несмотря на все разговоры о строительстве единой вертикали управления.

Постепенно министерство все более решительно вмешивается в кадровую политику на местах. Апогеем стал конфликт министра внутренних дел Владимира Рушайло и мэра Москвы Юрия Лужкова по поводу начальника столичного ГУВД — одновременно заместителя министра внутренних дел, указом Бориса Ельцина снятого с должности (фактически за политическую поддержку федеральных притязаний Лужкова), по мнению столичного правительства, незаконно. История грозила окончиться в суде, однако Кремль и мэрия в последний момент договорились о компромиссной кандидатуре.

Позднее федеральный центр если и консультировался по поводу фигур начальников УВД, то только с самими политически влиятельными главами регионов — вроде того же Лужкова. В закон «О милиции» были в начале 2000-х годов внесены поправки: согласовывается с главой региона только начальник милиции общественной безопасности, и двухканальное финансирование распространяется только на нее.

«Правление» первого и единственного на сегодняшний день гражданского во главе МВД Бориса Грызлова характеризовалось структурной реформой милиции: четким организационным делением на милицию общественной безопасности и криминальную милицию (причем сам Грызлов считал более правильным использовать по отношению к ней термин «федеральная полиция»). Позднее паспортные и визово-разрешительные подразделения объединяются с Миграционной службой в составе Министерства труда и социального развития в «новую» Федеральную миграционную службу. В период Грызлова все говорило о грядущей реформе: структурные преобразования, кампания против «оборотней в погонах», разработка концепций развития правоохранительных органов… Но почему-то все довольно быстро закончилось. Борис Грызлов занял пост спикера Государственной думы, а мотивация к изменениям у нового руководства ведомства отсутствовала.

Опыт МВД использовали в армии

С тех пор много воды утекло, и, самое главное, успешно проводится реформа Вооруженных сил, причем во многом по схеме, начатой именно в МВД: гражданский внешний министр, формирование концепции реформы, поэтапные структурные преобразования.

До этого с преобразованиями в Министерстве обороны происходила та же свистопляска, что и в МВД. Было несколько попыток внутренних реформ. Каждый новый министр — военный профессионал видел ее по-своему, но в рамках интересов профессиональной корпорации. И в конце концов выбор был сделан в пользу министра-непрофессионала — Анатолия Сердюкова, чиновника, обладающего элементарным здравым смыслом и бизнес-опытом.

Вообще не разбираясь в специфике Вооруженных сил, но опираясь на управленческие представления и сотрудничество с профессионалами, Сердюков сумел за два года полностью перевести Министерство обороны на разумные принципы работы и перестроить Вооруженные силы в соответствии с современными стандартами военной организации управления.

Секрет этого несомненного успеха заключается прежде всего как раз в технологии реформирования. За реформу отвечал внешний человек, далекий от интересов армейской корпорации.

Совершенно очевидно, что нынешний глава МВД генерал армии Рашид Нургалиев вряд ли может провести реформу: и в силу того, что он «человек корпорации», и в силу недостаточного политического веса. Десантированный когда-то в МВД «личный друг» Николая Патрушева — бывший коллега по Карельскому УФСБ, переведенный в центральный аппарат этой спецслужбы, был хорош для контроля милицейского ведомства со стороны прежнего руководства ФСБ. Дело в том, что за счет назначения в МВД Нургалиева, не объединяя ведомства, Патрушев добился их фактического тандема.

Это было весьма неплохое управленческое решение. Но с 2008 года генерал Патрушев — секретарь Совета безопасности России: он, как и другие политически влиятельные чекисты, устранен от непосредственного управления правоохранительной системой в эпоху тандемократии.

И положение Нургалиева сегодня трудно назвать завидным. Фактически в ведомстве реализована модель коллективного руководства, когда многие заместители министра имеют прямой выход на политическое руководство страны. Прежде всего это быстро сделавший карьеру от начальника Главного управления вневедомственной охраны (ныне департамента государственной защиты имущества) до первого заместителя министра генерал Михаил Суходольский, но еще директор Федеральной миграционной службы Константин Ромодановский, замминистра — председатель Следственного комитета МВД Алексей Аничин, замминистра — главнокомандующий ВВ генерал армии Николай Рогожкин и др. Эта ситуация еще более усугубилась после назначения в руководство ведомства двух фигур Администрации президента: генерала Сергея Булавина (из Государственно-правового управления президента) и гражданского чиновника Сергея Герасимова (с должности замначальника Управления президента России по обеспечению конституционных прав граждан). Некоторые наблюдатели считают, что Герасимов — человек с опытом работы в экономических ведомствах — лучше всего подходит на роль гражданского министра внутренних дел.

Очевидно, что для начала реформирования следует упорядочить ситуацию в руководстве ведомством. Кроме того, должен появиться политически весомый лидер преобразований, которому предоставлен серьезный кредит доверия, какой был дан тому же Сердюкову. От него, за счет того что ему был дан беспрецедентный карт-бланш на реформу президентом и премьером, все атаки генералитета и «патриотической» общественности отлетали как от стенки.

Радикальные шаги по реформе Вооруженных сил были предприняты после того, как окончательно стало ясно, что армия и флот превратились в финансовую черную дыру и их эффективность упала до критического уровня.

Но с МВД, в меньшей степени с ФСБ, происходит то же самое. И реальная реформа им нужна не меньше.

Что в фокусе преобразований

Сегодня в отношении органов правопорядка есть несколько проблемных тем, вокруг которых и будет идти полемика.

Первая — логика разделения правоохранительных задач на разные государственные системы. Нет никакого смысла существования нескольких государственных ведомств, занимающихся охраной правопорядка, — ведь задачи их во многом пересекаются, а надлежащей координации нет.

В целом сегодня в России три с половиной правоохранительных ведомства: МВД, ФСБ, ФСКН и отчасти Федеральная таможенная служба (ФТС), которой предоставлено право заниматься оперативно-розыскной деятельностью и дознанием по ряду внешнеэкономических преступлений.

Все-таки полномочия ведомств должны быть четко разведены. К примеру, функции милиции в антитерроре могут быть прежде всего профилактическими и связанными с выявлением преступной среды. Борьба с экономическими преступлениями должна быть сосредоточена в первую очередь в МВД: соответствующие полномочия вредны для ФТС. А ФСБ если и должна заниматься этой темой, то в плане государственной экономической безопасности.

Когда-то, в самом начале реформ, было создано объединенное Министерство безопасности и внутренних дел — но ликвидировано по решению только появившегося тогда Конституционного суда, посчитавшего, что это чрезмерная, сомнительная с точки зрения Конституции концентрация правоохранительных полномочий в одних руках. Вероятно, сегодня имеет смысл вернуться к этому вопросу: насколько действительно присутствует конституционный, а насколько чисто управленческий контекст.

Тем более что относительно недавно — после событий 11 сентября — в США было создано Министерство внутренней безопасности, объединившее не только все федеральные правоохранительные структуры и спецслужбы, но и Федеральное агентство США по чрезвычайным ситуациям. Оно уже показало свою эффективность, в том числе в концентрации усилий и экономии средств.

Даже если раздельное существование МВД и ФСБ обусловлено важными политическими причинами, нужно создать хоть какой-то орган управленческой, а не идеологической (как сейчас Совет безопасности) координации деятельности этих ведомств.

Явно нет никакого смысла в автономном существовании ФСКН: эта служба должна войти в состав МВД в качестве одного из департаментов.

Следующая проблема — соотношение регионального и федерального начал в деятельности правоохранительных органов. Законопроект «О полиции» убирает остатки регионального влияния на правоохранительные органы в лице частичного финансирования милиции общественной безопасности.

Это глубоко ошибочное решение: целостная уголовная политика на территории, привязанность органов правопорядка к региональным проблемам, их ответственность перед местным населением — важный аспект их эффективности. Наиболее разумным было бы выделение федеральной и региональной составляющей в деятельности правоохранительных органов.

Такое разделение есть и сейчас — вертикаль борьбы с экономическими преступлениями начинается на уровне УВД, так же как «тема» оргпреступности и антитеррора. Наверное, можно себе представить существование двух уровней правоохранительной деятельности.

Первый — муниципальная милиция, например нынешние народные дружинники, получающие особый статус, похожий на статус ЧОПов (тем более что возможность существования такой милиции записана в законодательстве о местном самоуправлении).

Второй — двухуровневая государственная полиция. Региональная — занимающаяся базовыми функциями в области обеспечения общественного порядка, борьбой с общеуголовными преступлениями, а также основным спектром экономических и «наркотических» преступлений. И федеральная — отвечающая за наиболее опасные или резонансные преступления общеуголовного, экономического, «наркотикового» характера, занимающаяся борьбой с трансрегиональной и трансграничной преступностью, а также отвечающая за борьбу с преступлениями террористического и коррупционного характера, угрожающими политической и экономической безопасности страны.

Сегодня, при почти исключительно федеральном статусе милиции, регионы вынуждены создавать чуть ли не параллельную структуру по обеспечению местной безопасности — отвечающую за оснащение техническими системами безопасности, обеспечивающую взаимодействие милиции, частной охраны, общественных формирований и других местных структур — реципиентов безопасности: служб здравоохранения, образования, строительных организаций и компаний, других видов бизнес-структур и т.д. Политически влиятельные субъекты Федерации, вроде Москвы, Московской области и других, имеют возможность «выбивать» себе специализированные подразделения для решения специфических задач (наподобие службы строительной милиции, существующей в столице), а остальные — нет.

Полиция в целом могла бы иметь единую систему званий и должностей, модельную организационную структуру — с определенными степенями свободы для регионов. Конечно, в ней должна проводиться единая кадровая политика.

Но региональный полицейский департамент должен работать на регион: это позволит привязать финансирование региональной милиции к эффективности ее деятельности, а не к отношениям начальника регионального УВД с руководством МВД.

Федеральная полиция (ее региональные управления, управления на уровне федеральных округов и центральные подразделения) обеспечивала бы инспектирование местных органов, координацию трансрегиональной деятельности и борьбу с преступлениями действительно общегосударственного значения. Также в ее подчинении была бы военизированная полиция — нынешние ОМОНы.

Разумеется, регионализация полиции не может быть осуществлена «автономно», без регионализации других аспектов управления — прежде всего без возвращения регионам значительной части доходов, которые забрали «наверх» в ходе бюджетной реформы 2000-х годов.

Но в любом случае отказываться от участия региональных бюджетов в финансировании и управлении правоохранительных органов — большая ошибка.

Третья важнейшая проблемная зона: внутриведомственный конфликт интересов при решении тех или иных задач. Скажем, осуществление охраны на хозрасчетной основе, если его и сохранять в составе МВД, должно быть поручено автономному федеральному агентству, а не как сейчас — управлениям в составе тех же самых УВД, которые осуществляют контроль за частной детективной и охранной деятельностью.

Лицензионно-разрешительная же работа — регулирование частной детективной и охранной деятельности, оборота оружия и спецсредств — должна отойти к автономной федеральной службе в составе МВД.

Следующий вопрос — полномочия ГИБДД, будущей, надо полагать, дорожной полиции. Вероятно, имеет смысл прислушаться к аргументам тех, кто предлагает полномочия по сертификации автотранспортных средств передать МЧС, спасатели которого как раз и разбираются с последствиями дорожных аварий. Дорожная же полиция должна заниматься правонарушениями и преступлениями на автотрассах. Конечно, под эгидой региональных полицейских департаментов, возможно, с небольшой федеральной составляющей — отделами на федеральных трассах и подразделением по автосопровождению охраняемых лиц.

Нужно рассмотреть целесообразность нахождения следствия в составе МВД (как и ФСБ). Президент Дмитрий Медведев уже заявил о том, что готов обсудить идею создания единого следственного ведомства на базе Следственного комитета прокуратуры, Следственного комитета МВД и следственных органов ФСБ. Вероятно, это было бы разумным решением.

От псевдореформы — к реформе

Переименование милиции в полицию — символический шаг, из серии возвращения к дореволюционным названиям, таким как дума, департаменты, губернаторы… К сожалению, этот шаг и из другой серии — пиар-активности, полностью заслоняющей реальные дела.

Смена названия должна была бы символизировать изменение содержания деятельности органов внутренних дел. Но содержание остается прежним.

Поэтому законопроект «О полиции» — вредная имитация реформы. А милиции требуется реальная реформа — и с точки зрения ее финансовой неэффективности, и с точки зрения растущей год от года милицейской преступности. И самое главное — с точки зрения создания правоохранительных институтов, адекватных современному обществу.