Экватор президентства
Текст | Дмитрий АЛЕКСАНДРОВ
Половина срока легислатуры президента Медведева позади. Время подвести первые итоги его правления.
7 мая исполнилось ровно два года с момента вступления Дмитрия Медведева в должность президента Российской Федерации.
Экватор пройден, отмечает публицист, правозащитник и политолог Юрий Чиков, а это означает, что самые большие окна возможностей в преддверии предвыборного 2011 года вот-вот начнутся закрываться.
Политический процесс, по его словам, вскоре заставит президента больше обещать, чем делать… А делать чаще то, что позволит остаться на второй срок.
Тандем в действии
Оглядываясь на прошедшие два года, можно с уверенностью утверждать, что «тандемократия» доказала свою жизнеспособность, замечает политолог Татьяна Становая, и значительную долю консерватизма: происходящие перемены в политической сфере жизни страны выглядят периферийными, но значимыми.
То, что тандем работает, стало понятно еще год назад, отмечает она. Это было одним из главных выводов аналитиков, рассматривающих первый год правления Дмитрия Медведева.
Хотя именно первый год, как считают аналитики, принес Медведеву очень непростые испытания. Это и война в Грузии, и последовавший за ней кризис в отношениях с Западом. А затем и финансово-экономический кризис, который, отмечает Становая, вогнал в состояние паники буквально всю элиту в ноябре-декабре 2008 года.
С политической точки зрения было много неясностей: как оценивать курс Медведева, насколько он самостоятелен, как принимаются решения, насколько прочен союза Путина и Медведева и т.д. Как подчеркивает Становая, те, кто ориентировались на Путина («охранители»), начали рьяно защищать путинский режим и убеждать общественность (и себя прежде всего) в том, что альтернативы ему нет и главная задача — ничего не испортить новыми идеями. Те, кто не выстроил эффективных отношений с Путиным или даже пострадал в политическом или экономическом плане после восьми лет его президентства, с именем Медведева связали надежды, вступив в борьбу за «оттепель».
По итогам второго года правления борьба между «консерваторами» и «либералами» стихла, замечает Становая. Интрига вокруг отношений Медведева и Путина постепенно поблекла: несмотря на то что споры о степени самостоятельности президента сохраняются, сейчас уже очевидно, что коренных изменений системы принятия решений не будет и, по сути, сохраняется условный моноцентризм, ядром которого остается тандем.
Игра на внешнеполитическом поле
Медведев доказал, что он не является местоблюстителем, прежде всего, в сфере внешней политики. Достаточно вспомнить, отмечает Становая, что позиция президента была решающей при пересмотре решения о вступлении в ВТО в рамках Таможенного союза.
Медведев не ограничен в реализации всех своих президентских полномочий, и в рамках тандема он имеет возможности для самореализации. Во внешней политике ключевым эпизодом стало подписание с США соглашения СНВ-2, а также общее улучшение российско-американских отношений.
Хотя в целом, считает Становая, внешняя политика России сохраняется противоречивой: с одной стороны, принимается военная доктрина, где главной угрозой названо НАТО, с другой стороны, ведутся переговоры с одной из стран НАТО, Францией, о покупке боевого корабля Mistral. В то же время противоречивость сохраняется и со стороны Запада, который пока не спешит вовлекать Россию в решение своих вопросов безопасности.
Консенсусная реформа
Реформа Вооруженных сил — не вполне президентская: ее начал еще Путин, назначив на пост министра бывшего главу налоговой службы, а ранее бизнесмена Анатолия Сердюкова. Однако Дмитрий Медведев горячо поддержал преобразования.
Как отмечает Юрий Чиков, Сердюков, перешагивая через беспрецедентное противостояние армейского генералитета и громкие коррупционные скандалы, добиваясь крупных отставок и «посадок», снижал срок службы, сокращал численность армии и расходы на нее.
Было объявлено о кардинальном изменении порядка управления войсками, создании на американский манер оперативных соединений, состоящих из разных видов вооруженных сил, что должно, по мнению реформаторов, повысить боеготовность и мобильность войсковых частей.
Оттепель в уме
Как отмечает Юрий Чиков, молодой юрист Дмитрий Медведев, представитель перестроечного поколения 80-х, не испорченный службой в силовых структурах, еще до избрания на должность заставил общественность заговорить об «оттепели» в политической жизни страны.
Он начал активно вводить в политический дискурс либеральную риторику, явно корректировал акценты, расставленные предшественником.
Медведев, по словам Чикова, впервые за десятилетие вызывал робкие надежды довольно большой части уставшей от засилья чекистско-милицейского сословия общественности.
Однако за два года он назначил на пост министра только одного своего человека — главу Минюста Александра Коновалова, причем условно своего, так как Коновалов был крупным чиновником и при Путине.
Свобода и несвобода
Еще до избрания президентом Медведев пообещал прекратить давление на неправительственные организации и 12 мая 2008 года символическим указом передал полномочия по контролю над ними из одного подразделения Минюста в другое, тем самым запустив реформу законодательства о некоммерческих организациях.
После этого трижды Администрация президента инициировала изменения в федеральных законах, создала рабочую группу во главе с Владиславом Сурковым, запустила разработку концепции развития российского гражданского общества.
Президент последовательно заявлял о свободе слова и средств массовой информации, отсутствии у властей намерения ограничивать свободу Интернета. При этом 2009 год, по данным некоторых экспертов, стал самым сложным для журналистов и гражданских активистов с 2006 года.
Число случаев физического насилия в отношении активистов возросло в несколько раз, отмечает Юрий Чиков, законно провести протестную публичную акцию в крупных российских городах по-прежнему почти невозможно. Дела об экстремизме за безобидные фразы вроде «свободу не дают, свободу берут» стали возникать по всей стране.
Реформу же законодательства о некоммерческих организациях Минюст благополучно «подвесил»: зарегистрировать некоммерческую организацию все так же сложно и дорого, а исполнять бесчисленные требования законов и контролеров невозможно.
Антикоррупционность по Коновалову
Максимально близкий к Медведеву министр юстиции Коновалов, как отмечает Чиков, выторговал себе доминирующее положение в проведении еще одной реформы — антикоррупционной. Теперь каждый нормативный акт перед его принятием должен пройти министерскую экспертизу на коррупциогенность и быть опубликованным для обсуждения общественностью. Чиновники теперь обязаны публиковать декларации о доходах, а прокуратура отчитывается об ударных темпах роста уголовных дел в отношении коррупционеров.
Государство признало свою тотальную коррумпированность. Как известно из медицины и психологии, признать себя больным — первый шаг к лечению. Однако российские чиновники открыто и с удовольствием уже второй год по примеру президента публикуют данные о своих доходах, при этом все понимают, что это лукавая информация.
Средний размер взятки, судя по опросу «Левада-центра», за последние два кризисных года вырос чуть ли не вдвое. Россия при действующей власти на глазах становится страной открытой, тотальной, узаконенной и безнаказанной коррупции.
Суд проинформирует
По мнению Юрия Чикова, единственный значимый элемент вялотекущей судебной реформы по Медведеву — внедрение принципа открытости судебной информации (закон 262). Закон вступает в силу лишь летом этого года, ложась на неподготовленную почву.
Чем дальше, тем все очевиднее становится, что главный винтик в системе, который и нужно менять в первую очередь, это суд. Но именно о его решительной настройке со дня инаугурации президент говорил меньше всего.
Мимо его традиционно активной реакции прошли скандалы с отставками судей Конституционного суда, обвинениями в давлении на подчиненных в адрес главы Мосгорсуда, подтвержденные решением Европейского суда по правам человека (дело Ольги Кудешкиной против Российской Федерации). Замят и бунт арбитражных судей. За его молчаливой подписью продолжил сворачиваться суд присяжных, при смерти из-за финансового кризиса и фактического банкротства муниципалитетов оказалась мировая юстиция.
Безусловно, инициированные изменения в силовом и правоохранительном блоке пойдут в зачет Дмитрию Медведеву, но цыплят принято считать по осени. Однако есть риск, что ни один из них не доживет до нее.
Арестовывать не идут
Осенью 2009 года стартовала реформа пенитенциарной системы. Начатая, как отмечает Юрий Чиков, с громких генеральских отставок, международного скандала вокруг гибели Сергея Магнитского, она была поручена милицейскому генералу Александру Реймеру, пришедшему на смену «вечному» главе ФСИН Юрию Калинину.
Было объявлено, что изменяться тюремной системе предстоит до 2020 года. Больше не будет исправительных колоний, всех зэков переведут на тюремный режим с двухместными камерами. «Первоходов» отделят от рецидивистов, а роль лишения свободы вообще резко уменьшится на фоне растущих альтернативных наказаний: ареста, обязательных работ, штрафа.
Был дан, по словам Юрия Чикова, старт массовому вхождению представителей общественности в тюрьмы: почти во всех регионах страны созданы общественные наблюдательные комиссии из 5—25 человек, могущие беспрепятственно войти в любое закрытое учреждение и его внутренние помещения и пообщаться с любым находящимся там человеком.
Самое больное место — заключение под стражу в ходе предварительного следствия — скоро будет применяться лишь в редких случаях, когда нельзя назначить подписку о невыезде, домашний арест, залог или поручительство. Про досудебные аресты до и после гибели Магнитского много раз говорили и президент, и председатель Верховного суда Вячеслав Лебедев, и генеральный прокурор, и глава Следственного комитета при Генпрокуратуре Александр Бастрыкин.
Конечно, еще довольно рано судить о результатах этой реформы, но все же…
Однако очень многое, по мнению Чикова, вызывает вопросы. Так, общественникам дали полномочия посещать места заключений, но забыли подумать о том, за чей счет они будут это делать. В трех самых густонаселенных зэками регионах — Свердловской области, Пермском и Красноярском краях — больше 150 исправительных учреждений, до некоторых из них от центра региона 600—700 километров, и добраться туда можно только на вертолете. Всего же в России учреждений только в уголовно-исполнительной системе больше 800, милицейских и того больше, а есть еще Минобороны, ФСБ, Минздрав и Минобразования.
Реформа под давлением
Милицейская реформа была начата, как отмечает Чиков, прежде всего под давлением общественности. Власть явно не ставила ее в шорт-лист своих приоритетов, но решающим оказался «голос» одного из ее представителей — начальника московского ОВД «Царицыно» майора милиции Дениса Евсюкова.
Милицейский произвол, достигший в ушедшем году критической отметки, вызвал шквал подробностей кровавых будней многочисленных сотрудников милиции в средствах массовой информации. Под новый год Дмитрий Медведев сделал россиянам подарок — объявил старт реформе МВД.
Как водится, и она началась с генеральских отставок. Замом главы МВД был внешний человек, Сергей Булавинов из президентской администрации. Закипела работа над концепцией реформы…
Тайно, без привлечения общественности, время от времени выдавая в публичное пространство сомнительной адекватности предложения о морально-нравственном воспитании милиционеров, прохождении ими детектора лжи и зубрежки кодекса этики, МВД уже пятый месяц корпит над эскизом своего нового облика.
На фоне этого Департамент собственной безопасности МВД отчитался о рекордных 100 тыс. милицейских нарушениях законности в прошлом году. Следственный комитет при прокуратуре заявил о росте на 20% числа уголовных дел в отношении милиционеров.
По словам Чикова, прошедшая после евсюковского рейда по инициативе МВД проверка психологического состояния начальствующего состава показала, что каждый десятый милицейский руководитель имеет проблемы с психикой.
Очерченные границы реформы — сокращение на 20% сотрудников милиции — в регионах чаще всего планируют покрыть за счет упразднения незаполненных вакансий.
О, Сколко…
Достаточно активно Дмитрий Медведев занялся развитием инновационной экономики. Прежде всего это выразилось в крупных проектах новых наукоградов, среди которых на особом месте стоит сколковский.
Президент России уже подписал Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон “О содействии развитию жилищного строительства”», касающийся Сколкова и других наукоградов.
Согласно закону, Федеральному фонду содействия развитию жилищного строительства предоставляется право по решению президента РФ безвозмездно передавать земельные участки фонда с расположенной на них недвижимостью в собственность юридических лиц, определяемых Правительством РФ.
Задача законопроекта, как отмечают эксперты, заключается в том, чтобы обеспечить законодательную основу для скорейшего урегулирования имущественных и земельных отношений на территории создаваемого инновационного центра в Сколкове, в состав которой входят земельные участки разных форм собственности и ведомственной принадлежности.
Этот закон стал первым вступившим в силу из пакета законопроектов, разрабатываемых в настоящее время Правительством РФ по поручению президента и призванных обеспечить создание в Сколкове специального территориального образования — Центра поддержки научной деятельности и коммерциализации ее результатов и установление в его пределах специального правового режима.
Остальные вопросы имущественных и земельных отношений планируется урегулировать с вступлением в силу Федерального закона «О создании и функционировании Центра поддержки научной деятельности и коммерциализации ее результатов в Сколково».
Названным федеральным законом в рамках упрощения градостроительных процедур предполагается, в том числе, установление упрощенного порядка перевода земель из одной категории в другую, неприменение на территории центра устанавливаемых на уровне местного самоуправления субъектов РФ общих правил землепользования и застройки, а также закрепление за Фондом функций по осуществлению государственной экспертизы проектной документации и полномочий по выдаче разрешений на строительство и ввод объекта в эксплуатацию.
Таким образом, развитие инноваций идет преимущественно по пути «потемкинских деревень» с особыми условиями жизни.
Реформа будущего
Активизировалась при Медведеве начатая ранее реформа образования. Внедрение единого государственного экзамена, внедрение элементов Болонского процесса, переводящего систему российского высшего образования на единые с Европой и США стандарты, — таковы, по мнению Юрия Чикова, ее самые заметные штрихи.
Они происходят на фоне двукратного сокращения числа учащихся из-за демографической ямы, резкого снижения качества образования и массовой критики изъянов ЕГЭ, тотальной коррумпированности дошкольных, средних и высших образовательных учреждений. Перспективы решения этих проблем туманны, считает Чиков.
Возвращение конкурентной политики
Главная формула политических преобразований президента Медведева — рост конкуренции и ответственности, считает один из лидеров «Единой России» Вячеслав Володин.
По его словам, созданы условия для прихода во власть новых людей — профессиональных руководителей. По инициативе президента был сформирован кадровый резерв, куда вошли ведущие управленцы страны. Начинает работать правило об обязательной ротации партийных кадров. Важные изменения коснулись процедуры формирования Совета Федерации.
Теперь сенаторы будут делегироваться в Совет Федерации только из депутатского корпуса субъекта РФ. А это значит, что выдвижению должны будут предшествовать выборы. Такое решение делает процедуру формирования более понятной и прозрачной. Кроме того, повышается ответственность самих кандидатов, ведь они сначала должны избираться в законодательные собрания.
Отменен избирательный залог. На очереди принятие решений об освобождении партий, имеющих фракции в региональных парламентах, от сбора подписей для участия в региональных выборах.
На рост конкуренции, качество обсуждения и принятие решений большое влияние оказывает развитие политической дискуссии. Законодательно обеспечено равенство парламентских партий при освещении их работы в СМИ. Растет роль и активность работы Общественной палаты, институтов гражданского общества.
Барьер представительства политических партий в Госдуме, а теперь и в региональных законодательных собраниях, фактически снижен до пятипроцентного. Теперь любая политическая сила, преодолевшая этот барьер, получает возможность не просто делегировать в парламент одного представителя, но получает все права фракции, имеет возможность серьезно участвовать в обсуждении и принятии решений. Другое дело — чтобы влиять на политику более серьезно, чтобы иметь большую и многочисленную фракцию, все равно нужно набирать более 7% голосов избирателей.
Но это, по мнению Володина, разумно, поскольку сохраняет стимулы для развития политических партий, для их активности в поиске поддержки и отстаивании интересов широких слоев избирателей.
Снижены требования к численности политических партий, что крайне важно и для них самих, и для избирателей. Малым партиям нет нужды искусственно раздувать свою численность. Избиратели могут быть более уверены, что близкая им политическая организация не исчезнет.
Быть может, полагает Володин, возродятся некоторые из бывших политических партий, которые ранее не имели достаточной численности и поддержки в обществе, а потому лишились регистрации. Впрочем, это может произойти только в том случае, если они действительно имели и не растеряли до сих пор своих потенциальных сторонников.
С другой стороны, возрастают собственные возможности людей создать новую партию снизу. «Это должно заставить более активно работать и в хорошем смысле напрягать всех нынешних участников партийной системы, не давая им застояться», — замечает политик. Возможности политической конкуренции растут, а значит, все намного лучше должны понимать опасность потери связи с реальностью и с людьми.
«Реализация президентских инициатив уже способствует повышению политической активности, — отмечает Володин. — Недавно две партии, «Единая Россия» и «Справедливая Россия», подписали коалиционное соглашение о сотрудничестве. По сути, такое происходит впервые в истории современной России и свидетельствует о развитии демократических институтов и современной политической культуры».
Повышение ответственности, с его точки зрения, в работе исполнительной власти является важнейшим направлением преобразований политической системы, усиления роли политических партий.
Партии, победившие на выборах, получили право выдвигать кандидатуры для наделения полномочиями глав регионов. Тем самым система наделения полномочиями руководителей регионов приобрела политическую стройность, ее логика стала прозрачнее для граждан и эффективнее с точки зрения взаимодействия властей, считает Володин.
Любая партия, предлагая кандидатуру на должность главы региона, всегда будет понимать свою политическую ответственность перед гражданами на следующих выборах, всегда будет стараться опираться на профессионалов и не допустить того, чтобы ее представитель работал плохо. Во всем мире такая система работы региональной власти считается оптимальной.
«Возможно, в перспективе нам следует еще больше приблизить к людям систему выдвижения кандидатур губернаторов партией большинства. И одновременно придать дополнительный смысл и большее значение консолидации власти. Для этого было бы разумно, чтобы сроки полномочий региональных законодательных собраний и губернаторов были синхронизированы. Тогда избиратели, приходя на региональные выборы в заксобрания и голосуя за ту или иную партию, не только оказывали бы поддержку ее политической программе, но и понимали, что именно эта партия (или же коалиция партий) буквально на следующий день (а не через год или через два) внесет на рассмотрение президента кандидатуры главы региона», — полагает Вячеслав Володин.
Это повысит доверие и интерес людей к выборам в региональные законодательные собрания, приведет к тому, что избиратели фактически будут одобрять в ходе избирательной кампании не только кандидатов в депутаты, но и кандидатов в губернаторы. Ответственность политической партии перед гражданами на следующих выборах и за свою работу, и за работу исполнительной власти также стала бы более очевидной.
Необходимы и иные меры повышения подотчетности и ответственности исполнительной власти перед людьми. Так, представительные органы местного самоуправления получили возможность более действенно контролировать, а при необходимости и отстранять от должности руководителей муниципалитетов.
Обратная связь
Уже с этого года активно заработает система регулярных отчетов глав регионов перед региональными законодательными собраниями, отмечает Володин. Возможность выставить свои оценки работе региональной исполнительной власти получат не только депутаты той партии, которая выдвигает кандидатуру губернатора, но и представители оппозиции.
Эта норма, как отмечает Володин, — естественное продолжение инициированной Дмитрием Медведевым в 2008 году принципиальной конституционной поправки, усиливающей ответственность Правительства перед Федеральным собранием и вводящей норму обязательного ежегодного отчета Правительства России перед Государственной думой.
Чтобы каналы обратной связи между властью и обществом работали лучше, можно использовать и иные дополнительные возможности. В январе этого года по инициативе Д.А. Медведева заседание Госсовета прошло в формате большого и серьезного разговора с участием представителей всех политических партий. Этот опыт разумно использовать и в регионах.
Помимо отчета губернатора перед региональными законодателями, может быть, стоит предусмотреть возможность проведения ежегодных региональных общественно-политических совещаний с участием всех, а не только парламентских партий, а также представителей гражданского общества.
Кадры под двойным контролем
Пожалуй, самой важной особенностью сложившегося тандема Медведев — Путин является кадровая политика, замечает Татьяна Становая. Она строится на фундаментальном принципе: кандидат на должность должен устраивать обоих лидеров (то есть правило двух ключей в действии).
А это означает, что и Путину, и Медведеву сложно продвигать лояльных только себе фигур. Все чаще на посты приходят те, кто устраивает обоих лидеров, но не является ангажированным одним из участников тандема.
Отсюда следует, что выбор чаще стал падать на технические персоны, равноудаленные от ближайшего окружения и Путина, и Медведева. Неудивительно, что на посты губернаторов стали продвигать автономных местных игроков, а на пост полпреда в Северо-Кавказском федеральном округе пришел «эффективный менеджер» Александр Хлопонин. Актуальность правила личной лояльности в нынешней системе снижается, и это один из главных результатов двух лет правления Медведева.
Путин не вернется?
Стабильность и устойчивость «тандемократии» дает все основания полагать, что сохранение такой модели остается наиболее вероятным сценарием развития событий в ближайшие годы. Ощутимой потребности в возвращении Путина в кресло президента нет, в смене преемника — тем более.
А значит, отмечает политолог Становая, при отсутствии форс-мажорных обстоятельств в 2012 году можно будет обсуждать четыре года правления Медведева и его предвыборную программу на ближайшие шесть лет.
КОММЕНТАРИИ ЭКСПЕРТОВ
Иосиф Дискин, научный руководитель Всероссийского центра изучения общественного мнения, председатель комиссии Общественной палаты по вопросам развития гражданского общества:
— Тандем Медведева и Путина, поддержанный «Единой Россией», — это каркас политической системы России. И эта система будет эффективно работать на дальнейшее развитие страны. Медведев в большой мере изменил повестку дня — от стабильности к модернизации. Многое изменилось в политической атмосфере. Последние выборы тому пример. Он готов разговаривать с яркими оппозиционерами. Более того, он пригласил их в свой Совет по проблемам гражданского общества. Активнее пошел процесс смены губернаторов. Это, между прочим, видит и активная оппозиция, желающая что-либо видеть. Изменилась внешнеполитическая атмосфера.
Руслан Гаттаров, лидер «Молодой Гвардии Единой России»:
— Связка Медведева и Путина продолжает доказывать свою эффективность. Проверкой на прочность являются кризисные ситуации, и тандем прошел их, как мне кажется, с честью. Нападение Саакашвили на Южную Осетию, мировой финансовый кризис и последовавший за ним закономерный экономический спад в России — это серьезные проблемы для любой страны, которые вызвали много «пророчеств» о якобы скором распаде связки Медведев — Путин. Но скептики оказались посрамлены. Мы выходим из кризиса с большими показателями экономического роста, чем другие страны. Идет модернизация страны. Мы строим Сколково. А систему ПРО около наших границ уже не строят. Наш флот стоит и будет стоять в Севастополе.
Дмитрий Орлов, политолог:
— Мы опубликовали доклад «Экватор или Рубикон?», в котором подводятся итоги двухлетия президентства Медведева и рассматривается «вызов-2012». В докладе мы излагаем три сценария развития политической ситуации в России после выборов 2012 года. Первый сценарий — инерционный, согласно которому Дмитрий Медведев переизбирается президентом, Владимир Путин остается премьер-министром. При этом Медведева кандидатом в президенты выдвигает «Единая Россия» — иначе и быть не может. Именно единороссы остаются партией власти и опорой правящего тандема Медведев — Путин. Второй сценарий — возвращение Путина: Путин вновь избирается президентом России. В этом сценарии мы не обсуждали роль Медведева, предполагается, что она будет определена в результате консультаций в тандеме. Третий сценарий — наименее вероятный. Мы назвали его «Who is mister X?» Согласно этому сценарию президентом страны становится третье лицо, при этом влияние Медведева и Путина сохраняется. Главный же месседж нашего доклада заключается в том, что при любом из трех сценариев значительную роль продолжает играть связка Медведев — Путин. Вне зависимости от результатов выборов 2012 года Путин сохраняет свою исключительную роль национального лидера и контрольный пакет акций в принятии решений.