Реформа в четыре руки


Текст | Валерий ОГОРОДНИКОВ


Президент Медведев и премьер Путин впервые вместе провели госсовет, посвященный политической реформе.

22 января в Кремле прошел во многих отношениях сенсационный госсовет, посвященный реформированию политической системы. Первая сенсация: за столом президиума публично сидели и выступали оба члена правящего тандема — президент Дмитрий Медведев и премьер Владимир Путин, что до сих пор было редчайшим явлением. Вторая — госсовет впервые прошел с участием парламентских политических партий. «Вопросы внутренней политики на протяжении почти всего срока правления Владимира Путина никогда не были предметом публичного обсуждения с участниками политической жизни. В этом смысле само по себе обсуждение становится новым качеством политической системы», — отмечает политолог Татьяна Становая.

Третья — госсовет транслировался в прямом телеэфире: то есть оппозиционные партии получили всероссийскую трибуну. Четвертая — целый ряд новых идей, которые были озвучены в выступлениях Медведева и Путина.

После прошедшего 11 октября единого дня выборов, отмеченного беспрецедентным количеством скандалов и случаев нарушений, наиболее кричащие из которых случились в Москве и дагестанском Дербенте, три парламентские фракции — ЛДПР, КПРФ и «Справедливая Россия» — покинули зал заседаний Госдумы в знак протеста против массовых фальсификаций. Интересно, что это была действительно спонтанная акция: выход из зала планировала, насколько известно, только ЛДПР, о чем заранее предупредила Кремль. Коммунисты и члены «Справедливой России» вышли из зала в порыве гнева по поводу поведения единороссов.

Эксперты напоминают, что госсовет был обещан думской оппозиции во время встречи с президентом по результатам парламентского кризиса в октябре прошлого года в обмен на ее обязательство вернуться в зал заседаний российского парламента. Встреча с Дмитрием Медведевым состоялась в конце октября 2009 года, и тогда президент сказал, что все нарушения на выборах должны доказываться судом. В итоге, отмечает Становая, противостояние оппозиции и Кремля достаточно быстро стало управляемым. Некоторые нарушения были признаны, однако оппозиция в целом отказалась от попыток делегитимации выборов. Взамен она получила возможность обсудить перспективы политической реформы. Кроме того, КПРФ получила и весомые компенсации при распределении постов в Мосгордуме. Результаты выборов в Дербенте были отменены — там пройдут новые выборы.

Тема «массовых фальсификаций», отмечает Становая, была быстро закрыта, оппозиция не стала осаждать суды, концентрируя внимание только на наиболее одиозных и легко доказуемых примерах. А президент неоднократно говорил, что российская избирательная практика «не стерильна», защищая тем самым ее основополагающие принципы.

Главным риском для Кремля в преддверии заседания была многосторонняя критика существующей политической системы и попытки оппозиции поставить под сомнение справедливость избирательной системы, отмечает Становая. Поэтому изначально было сделано все, чтобы защитить результаты октябрьских выборов и систему в целом.

Госсовет был создан для того, чтобы представлять интересы губернаторов, потерявших посты членов Совета Федерации. Поэтому представление политических партий на госсовете носит характер представления их губернаторскому сообществу.

Медведев в начале заседания Госсовета повторил тезисы, звучавшие и раньше. Политическая система России хороша не во всем, но она справляется со своими задачами, отметил глава государства. Президент заявил, что обвинения в адрес российской избирательной системы носят огульный характер. «В целом итоги региональных выборов отражают реальное соотношение политических сил в стране и общественных настроений», — сказал Дмитрий Медведев. «Заявления о массовых злоупотреблениях оказались неподтвержденными», — отметил он, намекнув на обещания оппозиционных партий после осенних региональных выборов завалить суды исками.

Доклад президента в основном свелся к «истории вопроса» и ревизии инициатив, уже предложенных им ранее. Это десять инициатив, направленных в основном на унификацию региональных и федеральных избирательных систем. Дмитрий Медведев развил некоторые свои осенние тезисы: «Есть у нас такие удивительные законодательные собрания, где только одна зарегистрированная фракция, есть и другие, и таких, кстати, большинство, где работают от двух до пяти фракций. Конечно, здесь невозможна унификация, самому избирателю решать, какие партии должны работать в парламенте, а какие нет. Но руководители субъектов должны проанализировать соответствие партийного представительства запросам избирателей», — обратился к губернаторам Медведев. И тут же привел в пример двухпартийную Мосгордуму. Именно выборы в Мосгордуму, в результате которых, вопреки всем соцопросам и ожиданиям самих партий, в столичный парламент попали лишь аномально удачно выступившая «Единая Россия» и коммунисты, были главным событием в ряду тех, что спровоцировали осенний парламентский кризис.

Выступление президента носило, по мнению Татьяны Становой, умеренно либеральный характер. Он высказался против «тупого администрировании» в политическом управлении, но самое важное — осудил практику, когда в составе региональных парламентов работают одна-две фракции. В этой связи оценка выборов в Москве весьма, с точки зрения эксперта, знаковая.

Ведь московские выборы оказались самыми громкими и резонансными. «Руководители субъектов должны проанализировать соответствие партийного представительства запросам избирателей. Одна фракция — это, на мой вкус, в любом случае для любого региона слишком мало. Может быть, и две недостаточно. Позволю себе поразмышлять вслух: отражают ли две фракции, которые действуют, например, в Московской городской думе, все многообразие пристрастий москвичей? Я, честно говоря, сомневаюсь», — сказал Медведев.

Слово национальному лидеру

На заседании Госсовета выступил и Владимир Путин, который заявил, что политическая система в России должна совершенствоваться, однако нельзя допустить ни «украинизации» политической жизни, ни тоталитаризма. Премьер заявил также, что поддерживает идею привлечения внепарламентских партий к антикоррупционной экспертизе законов.

Он также отметил, что власть не допустит необоснованного преследования за политическую деятельность. «Что касается преследований различных функционеров, политических деятелей, конечно, если что-то происходит необоснованное, — это абсолютно недопустимо», — сказал Путин.

«И Дмитрий Анатольевич (Медведев) ставит перед правоохранительными органами соответствующие задачи, и на уровне правительства мы будем делать все, чтобы исключить подобные вещи», — заявил он. Премьер напомнил, что в советские времена политические преследования были несравнимо серьезнее. «В советские времена применялась пресловутая статья за антисоветскую деятельность». Еще Зощенко писал: «Говорят, слово не воробей, не поймаешь. А у нас догонят, поймают и посадят. Все это в нашей жизни, к сожалению, было», — заметил Путин. Премьеру, выступавшему и в качестве лидера «Единой России», пришлось отвечать на критику, ведя тем самым политическую дискуссию с оппонентами.

О чем говорили партийцы

Представители думской оппозиции в едином порыве осудили фальсификации на выборах 11 октября. Лидеры «Справедливой России» и ЛДПР недовольны результатами выборов в Москве, коммунистам не нравится избирательная кампания в Туле. Нормальной конкуренции на выборах в той или иной форме требовали представители всех партий, кроме «Единой России».

Характерно, отмечает обозреватель Михаил Захаров, что, критикуя «Единую Россию», оппозиционеры ее не именовали, пользуясь эвфемизмами типа «партия власти». Обвиняя местные власти в фальсификациях выборов, не называли имен губернаторов. «Эгоизм некоторых региональных политических элит вредит стране в целом», — негодовал председатель Совета Федерации, лидер «Справедливой России» Сергей Миронов. О состоятельности мэра или губернатора судят по тому, сколько набрала партия власти, и это порочная практика, а административный ресурс надо вернуть в рамки конституционной законности, считает Миронов.

Глава ЛДПР Владимир Жириновский предложил установить верхний порог голосов, набранных партиями, по аналогии с минимальным порогом, 7%, на федеральных выборах. «Все, что больше 40%, надо распределять между другими партиями», — заявил он. «Почему ни в одной стране Европы партия не набирает более 30%, редко 40%, как в Греции? Что мы в Туркмению превращаемся?» — задался вопросом он.

Согласно позиции сопредседателя «Правого дела» Георгия Бовта, избираться должны, по возможности, главы всех городов и поселений, в том числе Москвы и Санкт-Петербурга. Бовт заявил, что нужно также вернуть выборность членов Совета Федерации и подумать над выборами участковых уполномоченных, что повысит, по его словам, их ответственность перед населением.

Интересен, по мнению наблюдателей, порядок выступления представителей партий. В пресс-релизе на сайте Кремля они перечислялись в следующем порядке: «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР, «Справедливая Россия», «Правое дело», «Яблоко» и «Патриоты России». На деле порядок выступления был другой: «Справедливая Россия», КПРФ, ЛДПР, «Единая Россия», «Яблоко», «Патриоты России», «Правое дело». По мнению аналитика Михаила Захарова, первая логика — это своего рода консенсусная партийная иерархия с точки зрения Администрации президента. Вторая кажется плохо объяснимой, разве только было желание ослабить эффект от выступления лидера КПРФ Геннадия Зюганова (оно и без того было бесцветным) и усилить эффект от выступления Бовта из «Правого дела» (оно и без того было сильным). Но протокол мероприятия был необычен.

У экспертов нет сомнений, что выступления партийных политиков были согласованы «до запятой». Потому, например, что губернатор Иркутской области Дмитрий Мезенцев мотивированно отвечал лидеру «Яблока» Сергею Митрохину, то есть был знаком с содержанием его речи. Впрочем, Сергей Митрохин умудрился выйти за рамки регламента.

Точка баланса

В итоге, отмечает Становая, наиболее либеральные идеи оппозиции были сбалансированы относительно консервативными идеями ЛДПР и «Единой России». Так, «Правое дело» предложило вернуть выборы губернаторов, а ЛДПР, в противовес ему, предоставить президенту право назначать губернаторов без утверждения региональным парламентом.

Предложения «Единой России» не были связаны с серьезными корректировками политической системы. Спикер Госдумы Борис Грызлов предложил постепенно объединить дотационные регионы с успешными, запретить двухпалатные парламенты в субъектах РФ. ЛДПР выступила с громкими инициативами — например, подписать «Акт исторического примирения».

Партия также выступает за сокращение числа субъектов РФ, прямое назначение руководителя субъекта РФ президентом без утверждения парламентом, автоматическую регистрацию кандидатов от парламентских партий на выборах любого уровня, отмену досрочного голосования, голосования по открепительным удостоверениям, голосования на дому. Кроме того, ЛДПР предлагает проводить выборы депутатов всех уровней только по партийным спискам, законодательно ограничить верхний предел получения голосов одной партией до 40%. Таким образом, Жириновский стремился сочетать консервативные и либеральные идеи.

За пропорциональную систему в регионах выступила КПРФ. Коммунисты также требуют принять закон о гарантиях оппозиционной деятельности. Довольно резким было выступление Геннадия Зюганова, который призвал «Единую Россию» не повторять ошибок КПСС, заявив, что «без открытого диалога в эфире, без соперничества лидеров партий и программ не может быть нормального политического процесса. Мы предлагаем всем партиям провести дискуссию по проблемам модернизации, которые поставлены президентом и правительством». Зюганов перечислил многочисленные примеры преследований функционеров КПРФ за их политическую деятельность.

Представители «Яблока» и «Правого дела» говорили о необходимости менять политическую систему в целом — особенно категоричен был лидер «яблочников» Сергей Митрохин, заявивший: «Поддерживая требования модернизации, выдвинутые президентом, мы считаем, что нынешняя политическая система России несовместима с модернизацией. Наоборот, так же как и коммунистическая система времен позднего СССР, она запрограммирована на стагнацию, демодернизацию и в конечном счете — на деградацию страны».

«Правых» на заседании представлял сопредседатель партии Георгий Бовт — насколько известно, другой лидер, Леонид Гозман не был приглашен из-за его призыва к Медведеву публично извиниться перед правозащитницей Людмилой Алексеевой, задержанной милицией на оппозиционном митинге 31 декабря. Таким образом, многое во взаимоотношениях между властью и партиями зависит не только от объективных условий, но и от субъективных факторов.

Тандем собрался вместе

«Участие двух лидеров в заседании Госсовета крайне показательно: это попытка продемонстрировать подконтрольность начавшейся дискуссии обоим лидерам, тем более что считается, что Путин выступает против либерализации, а Медведев — за», — утверждает Татьяна Становая.

На самом деле, по ее оценке, Путин не исключает некоторых шагов в сторону модернизации политической системы, но действительно настроен существенно осторожнее президента, концентрируя внимание на возможных рисках. Такое положение втягивает в политическую игру и политические партии: например, Зюганов впервые за много лет решился критиковать «Единую Россию» и политическую систему в присутствии Путина.

Реформа как фигура речи

Интересно, замечает Михаил Захаров, что о реформе собственно политической системы на госсовете почти не говорили — хотя это было его официальной темой. Рассуждали преимущественно об изменении процедуры выборов, представительстве партий на различных уровнях власти и т.д.

Предложения, касающиеся политической реформы, были подготовлены в виде доклада губернатором Калининградской области Георгием Боосом. По данным экспертов, первоначально комиссия Бооса предлагала проводить выборы в региональные парламенты полностью по пропорциональной системе, что выгодно действующим оппозиционным партиям. Однако в окончательный текст эта инициатива не вошла, видимо, из-за своего спорного характера. Она могла вызвать недовольство как «Единой России» и глав регионов (сейчас в одномандатных округах избираются преимущественно лояльные власти депутаты), так и части либералов, заинтересованных в сохранении возможности избрания независимых кандидатов и считающих, что полный отказ от одномандатных округов снижает легитимность выборов.

Проблема политической системы России, отмечает Захаров, в слабости институтов — в том числе и партий. А также в неформальном характере отношений между политическими акторами — в законодательном поле реальная политическая система толком не описана. Партии имеют крайне ограниченный ресурс влияния (при этом чаще персональный).

Публичные политики, согласно всем рейтингам, имеют очень низкие показатели. Так, согласно рейтингу АПЭК по 2009 году, самый «верхний» Борис Грызлов — он на 13-м месте, Геннадий Зюганов, Владимир Жириновский и Сергей Миронов заняли соответственно 34—35-е, 62-е и 47—48-е места. Партийцы, «торгующие» паблисити, уступают людям в публичном поле незаметным и широкой публике неизвестным — вице-премьеру Игорю Сечину, главе президентской администрации Сергею Нарышкину и его первому заместителю Владиславу Суркову.

Каких изменений ждать

Заседание Госсовета — совершенно уникальная для последних лет практика, которая ранее исключала публичный диалог с партиями по вопросам внутренней политики, к тому же на столь высоком уровне, утверждает Татьяна Становая. Ранее подобный диалог распространился на общественность — правозащитные организации и либеральные СМИ, которым Медведев начал уделять внимание, к их позиции он стал прислушиваться.

Новацией также можно назвать и прямую трансляцию заседания, и выступления всех участников по государственному телевидению. С одной стороны, это выглядит пересмотром технологий управления политическим пространством, шагом по пути политической «либерализации».

Однако, подчеркивает она, такой пересмотр, по крайней мере пока, не снижает уровня управляемости политической системы, и диалог вовсе не гарантирует партиям улучшение конкурентных возможностей.

Формат заседания, по мнению Михаила Захарова, говорит о том, что особых изменений в политическом пространстве ждать вряд ли стоит. Борис Грызлов обвинил оппозицию в том, что она сознательно провоцировала снятие своих кандидатов на выборах, а затем спланировала парламентский кризис, что, безусловно, не соответствует действительности. И ему никто не возразил.

Получилась, по мнению Захарова, не живая дискуссия, а своего рода меморандум на тему «у нас еще есть политическая система», где каждый из партийных бюрократов зафиксировал свое «особое мнение» на партийную систему и процесс выборов. О политической системе партии старались не рассуждать, только Владимир Путин рассказал, что «Единая Россия» не является партией крупного капитала.

Знаковой, по мнению Захарова, стоит считать реакцию Юрия Лужкова. Когда почти каждый оратор, включая Дмитрия Медведева, косвенно обвинял столичные власти в фальсификации выборов в Мосгордуму, мэр то скучал (вид был отсутствующий), то переговаривался с соседями, то едва ли не засыпал. Спокойствие — чем не показатель того, что московский градоначальник не боится ни прямых выборов, предложенных Бовтом, ни обвинений в малочисленности депутатов и «странной» малопартийности Мосгордумы, предъявленных Медведевым.

Но показательнее всего, считают аналитики, было венчающее госсовет выступление Владимира Путина. Лидер «Единой России» (так его представил Дмитрий Медведев) предостерег, с одной стороны, от «украинизации российской политики», с другой — от тоталитаризма. Доверять сведениям о фальсификациях в сети (к чему призвал Сергей Митрохин, отметивший, что на экстремистские высказывания в сети прокуратура внимание обращает, а на сообщения о фальсификациях — нет) нельзя: «ведь там 50% порнографии».

Однако частные интересы партийцев наверняка будут учтены. Кремль, отмечает Захаров, показал губернаторам «своих мальчиков». «Но, как на свидании вслепую, мальчики вполне могли губернаторам и не понравиться». Эффект от госсовета мы увидим на мартовских выборах.

Кроме того, после заседания глава государства внес в Думу закон о том, что партии, набравшие более 5%, но менее 7% голосов избирателей на региональных выборах, гарантированно получают одно депутатское место. Эта инициатива похожа на аналогичную, уже реализованную на федеральном уровне, но на региональном она представляется более значимой — в ряде субъектов Федерации преодоление семипроцентного барьера дает возможность получить лишь первое-второе места, а не несколько десятков, как в Госдуме. Поэтому большой разницы в представительствах партий, преодолевших пяти- и семипроцентный барьеры, во многих случаях не будет.

КОММЕНТАРИИ ЭКСПЕРТОВ


Алексей Макаркин, вице-президент Центра политических технологий:

— Я думаю, что главным на госсовете является то, что прошла серьезная дискуссия на очень высоком уровне. Тема политической модернизации была признана значимой. Точка зрения, согласно которой российская модернизация должна носить сугубо технологический характер, а подход к политике может определяться словом «замораживание», то есть на длительное время надо «подморозить» эту систему, не была реализована.

Собственно, это не означает, что будут какие-то революционные изменения, потому что и президент и премьер-министр — эволюционисты. Но то, что тема обсуждается и тренд в сторону изменений очевиден, является главным итогом госсовета. Сам факт, что политические партии, находящиеся в системной оппозиции, воспринимаются как закономерная часть политической системы, а не как пятое колесо в телеге, уже весьма значимо. Партии уже говорят более решительно, более резко, чем это было в прошлом или тем более позапрошлом году. Сами эти партии меняются и более активно отстаивают свою позицию и интересы.

Сергей Марков, депутат Государственной думы:

— Тема госсовета очень актуальна. Российская политическая система прошла несколько этапов.

Первый этап — обретение свободы. Это произошло с 1989 по 1991 год. И символом этого периода стал Михаил Горбачев, политика которого привела к появлению многопартийной системы.

Второй этап — олигархическое реформирование политической системы, которая попала под полный контроль олигархов. То, что Владимир Путин назвал «украинизацией». Это произошло в 90-е годы, и это связано с именем Бориса Ельцина.

Третий этап — преодоление олигархического характера и формирование стабильной политической системы. Это связано с именем Путина.

После того как политическая система стала стабильной, встала задача модернизации России. Для модернизации нужна эффективная политическая система, которая эффективно могла бы воспринять существующее в обществе многообразие точек зрения и интересов, чтобы она была живой и при этом сохраняла стабильность.

Необходимость этого возникла уже, условно говоря, через два года после ликвидации проекта ЮКОСа. И сейчас, слава богу, все это начинается. Хотя на самом деле чуть раньше еще началось, еще Путин проводил идею о том, что должны быть усилены политические партии, повышен барьер и т.д.

Но сегодня говорится о снижении барьера. Однако, как ни парадоксально, снижение барьера совершенно не противоречит повышению барьера. Сначала барьер был повышен для того, чтобы море мелких партий оформилось в несколько крупных, а теперь, после этого, он немного снижен для того, чтобы была возможность быть представленными не только четырем партиям, но и большему количеству.

Тем более что в теории партий и выборов есть чисто математические закономерности: при каком барьере сколько партий будет в парламенте, почти точно будет известно, плюс-минус одна. При семипроцентном барьере — это четыре плюс-минус одна. Но во всяком случае тенденция такова, что одна из партий может не пройти — либо ЛДПР, либо «Справедливая Россия», и будет только трехпартийная система. А мы снижаем барьер до 5%, в результате будет четыре-пять партий.

Я думаю, что это сделано по просьбе нынешних оппозиционных партий, прежде всего «Справедливой России» и ЛДПР. Потому что при семипроцентном барьере возможна концентрация вокруг наиболее крупных партий — «Единой России» и КПРФ, и поэтому есть угроза, что у нас следующая Дума вообще может стать двухпартийной.

Политическая система и партии готовы к преобразованиям. Дело в том, что общество считает, что выборы должны быть более справедливыми и в средствах массовой информации должно быть больше дискуссии. На изменения в политической системе есть общественный запрос, одновременно президент и премьер взяли курс на модернизацию, и существует необходимость того, чтобы решения принимались более взвешенно.

Мы пережили критический момент во время принятия закона о монетизации льгот. Этот закон показал, что политическая система действует не вполне эффективно. Если был принят недостаточно проработанный закон, то это свидетельствует о том, что не все хорошо. Сейчас, вы знаете, много вопросов о военной реформе. Это тоже свидетельствует о том, что сегодняшняя политическая система не вполне эффективна. Рост терроризма на Северном Кавказе тоже свидетельствует о сбоях политической системы. Достаточно вспомнить отмену выборов в Дербенте. Без реформирования политической системы количество сбоев только нарастало бы. Отсюда следует необходимость содержательных дискуссий по поводу реформирования политической системы.

Путин совершенно верно сказал, что нельзя допустить «украинизации» политической системы. Я хотел бы подчеркнуть эти путинские слова. Я хорошо знаю украинскую систему. В России часто принято считать, что на Украине больше демократии, чем в России. Это глубочайшая ошибка. На Украине больше выборов и больше плюрализма — это правда. На Украине больше свободы СМИ — это правда. Но на Украине не демократия, а олигархическая республика, при которой отчуждение граждан даже больше, чем при режиме личной власти. Мы видели, что президент Виктор Ющенко все эти пять лет проводил политику, противоречащую мнению большинства народа. Это яркое свидетельство того, что это не демократия.

Глеб Павловский, президент Фонда эффективной политики, член Общественной палаты:

— Фокусирующая точка прошедшего госсовета — это переход к более публичной политике. Собственно, об этом вначале заявил и президент, сказав в твердой форме: «Все вы, здесь присутствующие, все политические фигуры — публичные, открытые руководители». Это для многих новость, потому что было время, когда у нас выражение «публичная политика» ушло на второй план и даже было предметом насмешек. Но альтернатива проста: уходя от силового администрирования, от силовой экономики с ее коррупцией и неэффективностью, мы можем опираться только на публичную политическую систему, на политические партии и открытую публичную политику.

Поэтому Медведев построил этот госсовет оригинально. Он ушел от той модели, когда выступают подчиненные, а начальник сидит и комментирует их выступления, а просто заставил всех выступать (и оппозицию, и руководство регионов, и премьера) в прямом эфире, при этом сам воздержался от комментариев. Это и был урок публичной политики.

Очень интересно и важно, что региональная тема присутствовала не в виде какой-то отдельной политики второго сорта, как часто бывает, а как федеральная тема. У нас так получилось, что федеральное стало означать что-то более важное, чем региональное, тогда как федерация как раз и означает государственность, собранную в регионы.

Я думаю, что правящая партия «Единая Россия» может быть или мотором модернизации, или проблемой для нее, поэтому она должна научиться взаимодействовать (тот самый диалог с народом, о котором говорил Медведев) и научиться быть центром политической системы, пока избиратели ей доверяют. Пока… Медведев специально несколько раз подчеркнул, что речь идет не о вечной, а о временной ситуации — ситуации, за которую надо бороться.

Кроме того, говорилось о требовании очень четкой прозрачности и независимости избиркомов. Административная неприкосновенность избиркомов является ключом к повышению доверия к политической системе и к выборам. Это очень важный момент.

Александр Кынев, руководитель региональных программ Фонда развития информационной политики:

— Нашумевшее выступление на госсовете Бориса Грызлова, который призвал к модернизации политической системы страны путем сокращения количества субъектов Федерации, унификации названий региональных парламентов и высших должностных лиц регионов, ликвидации в регионах двухпалатных парламентов, является типичным проявлением до боли знакомого чиновничьего рефлекса все максимально зарегулировать, стандартизировать, сделать серым и одинаковым. Этот рефлекс не берут ни время, ни явные провалы уже имевшихся в прошлом таких попыток: никто ничему не учится и, видимо, учиться не собирается. Чиновники упорно пытаются формально упростить пространство до уровня своей компетентности.

Попытка выдать за модернизацию примитивизацию политических институтов и стремление выровнять реально неоднородное пространство квадратно-гнездовым методом сплошных вертикалей уж слишком явно содержит в себе смысловой парадокс.

Сокращение разнообразия и вариативности, уничтожение предпосылок для естественной политической эволюции и развития самобытности территорий по отдельности и страны в целом не очень вяжутся с представлениями о прогрессе и развитии. Хотя управлять по единым шаблонам территориями России с их гигантским разнообразием просто невозможно. Единообразия в истории страны никогда не было, даже в кажущиеся многим торжеством абсолютной власти исторические эпохи. Это примерно то же самое, что декларативным путем переименовать зиму в лето или указом отменить действие законов физики.

Уже предпринимавшаяся попытка «упростить» административно-территориальное деление страны, ставшая одной из важных составляющих политики федерального центра в отношении российских регионов в 2000-е годы, ни к каким выдающимся успехам не привела. Борьба с «чрезмерной» самостоятельностью регионов, вызванная очевидными девиациями в деятельности региональных органов власти в 1990-е (впрочем, политикой федерального центра во многом и порожденными), тогда в глазах многих представителей политической элиты была важнейшим условием укрепления единства страны.

Главным содержанием новой региональной политики федерального центра стало резкое снижение политической и экономической самостоятельности регионов, включения различных сфер региональной жизни в те или иные федеральные вертикали. Но формально численность регионов и наличие в составе страны сложносоставных субъектов отношения к нарушениям в регионах федерального законодательства в 1990-е годы не имели.

Судя по всему, борьба с «излишне сложным» устройством отдельных регионов имела юридические и политико-психологические причины. С юридической точки зрения имело место явное противоречие в тексте Конституции РФ, когда все субъекты РФ являлись равноправными, но при этом одни субъекты могли входить в состав других. С психологической точки зрения «нестандартность», непохожесть регионов воспринималась как порок, нарушающий симметрию и субординацию и самим фактом своего существования словно оправдывающий право регионов на разработку собственных политико-институциональных механизмов, а priori сужая возможности центра проводить по все большему числу вопросов политику унификации. Видимо, этот психологический фактор продолжает работать и сейчас.

«Асимметричность» Федерации для многих представителей политической элиты, особенно представляющих государственно-патриотическое направление, изначально воспринималась как зло, угрожающее единству страны и создающее предпосылки для якобы чрезмерного обособления регионов. Впрочем, никаких обоснованных аргументов в пользу точки зрения, что развитие самобытности и асимметрия — это плохо, никогда не высказывалось, а аргументация в защиту симметричности и всеобщей одинаковости носила исключительно эмоционально-патриотический характер и опиралась на мифы массового сознания, привыкшего получать простые ответы на сложные вопросы.

Для противников «асимметричности» ликвидация сложносоставных субъектов была первым шагом к унификации административно-территориального деления страны в целом и избавления ее от национально-территориального компонента как такового.

После принятия Федерального конституционного закона о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта в 2003—2007 годах прошли пять объединительных референдумов, в итоге общее число субъектов снизилось с 89 до 83.

На пять укрупненных регионов приходится как минимум три (!!!) сценария урегулирования вопроса о статусе бывших автономных округов.

Первый — «красноярский» с превращением бывших округов в муниципальные районы, второй — в Иркутской области, Камчатском и Пермском крае. Его суть: округ как «надмуниципальная» структура, занимающаяся скорее социально-культурными вопросами, при выведении отраслевых подразделений органов исполнительной власти в фактически прямое подчинение администрации объединенного региона. И наконец третий сценарий — «забайкальский», где бывший автономный округ фактически сохранил все права и полномочия, а его администрация — реальную власть на территории. Утрачен лишь формальный статус субъекта.

В результате везде, кроме Красноярского края, после появления «объединенных» регионов появилось некое новое административно-территориальное образование на уровне между муниципальным и региональным, не упомянутое в Конституции страны.

Что и кому дало появление в стране нового типа административно-территориальных единиц и стоило ли ради формального упрощения внешнего юридического вида Федерации тратить деньги на дорогостоящие референдумы — большой вопрос. Если изначальной целью проекта укрупнения регионов было упрощение региональной структуры страны, то эта цель, очевидно, не достигнута.

Фактически укрупнение регионов превратилось в первую очередь в пиар-проект: превратить асимметричную федерацию в симметричную все равно явно не получается, реальное разнообразие территорий все равно обошло планы чиновников, при этом из-за утраты прежних статусов территорий возникли лишь новые проблемы.

В реальности после процессов укрупнения территориальное устройство страны стало еще сложнее: наряду со всеми ранее существовавшими видами субъектов РФ (республики, области, края, автономные округа, автономные области, города федерального значения) теперь еще появились субъекты, имеющие внутри «административно-территориальные единицы с особым статусом».

Высказывалось также мнение, что при объединении можно уменьшить количество дотационных регионов (хотя никаких обоснований, почему при этом жители ликвидированных регионов станут жить лучше, не приводилось — просто при их ликвидации их бедность перестала бы бросаться в глаза на федеральном уровне). Теперь этом миф упомянут вновь. Однако любой географ и историк скажет, что почти в каждой стране (кроме маленьких и поэтому однородных внутри себя стран типа Науру или Барбадоса) всегда есть территории бедные и богатые, просто потому, что у них разная экономическая специализация, разные природные ресурсы, разное географическое положение. Развитие научно-технического прогресса, научные открытия в самых разных сферах порой создают целые новые экономические отрасли, в результате одни, ранее бывшие перспективными производства уходят в небытие, а прорывными и прибыльными становятся совсем иные сферы. Уже не говоря о том, что являющиеся основой благополучия сырьевые ресурсы имеют неприятное свойство истощаться.

Расхожие представления о достижении «симметричности» пространства и через нее якобы лучшей управляемости территориями плохо вяжутся с историческими и политическими фактами: на практике во многом асимметричными являются не только многие федерации (и незнание этого является следствием примитивизации общих представлений о политических институтах), но даже формально унитарные государства. В истории Российской империи никогда не было периода, когда вся территория страны состояла бы из однотипных территориальных единиц с единой системой управления. Были губернии, Область войска Донского, Царство Польское, Великое княжество Финляндское со своими конституциями и парламентами и т.д. В разные периоды в составе отдельных генерал-губернаторств создавались области и т.п. Были даже протектораты (фактически вассальные государства) — Бухарское и Хивинское ханства.

И в этом Россия не уникальна. В Индии есть штаты и союзные территории. Унитарная Республика Индонезия в своем составе помимо провинций имеет особый столичный округ и два особых района, один из которых является наследным султанатом. Асимметричным по территориальной структуре является даже Китай. Великобритания состоит из четырех исторически сложившихся административных частей со своей отличной от других внутренней структурой — Англии, Уэльса, Шотландии, Северной Ирландии, кроме того, напрямую в Великобританию входят «коронные владения» — остров Мэн, Нормандские острова, Гибралтар, уже не говоря о множестве заокеанских колоний. Можно вспомнить и США, где помимо 50 штатов есть федеральный округ Колумбия, ассоциированные с США территории — Пуэрто-Рико, Вирджинские острова, Гуам, Содружество Северных Марианских островов и т.д. При этом названия штатов специально никто не унифицировал и даже такие «старые штаты», как, к примеру, Массачусетс и Род-Айленд, согласно их конституциям именуются «Содружество Массачусетс» и «Государство Род-Айленд и плантация Провиденс». Имеются еще Содружество Кентукки, Содружество Пенсильвания, Государство Юта. Если формальные названия порой бывают похожими, то не потому, что их кто-то навязал сверху, а потому, что это свободный выбор населения территории. То же касается структуры органов управления, формальных названий представительных органов, органов местного самоуправления и т.д.

Таким образом, при детальном анализе политической реальности мы столкнемся с тем, что в значительном числе стран мира в территориальной структуре или совсем нет «симметрии», или она является очень условной.

Непохожесть территорий, их уникальность, в том числе выраженная в системе политических институтов, — это не недостаток управления, на самом деле это конкурентное преимущество, и разнообразие — один из залогов развития прогресса как такового. И право территорий отражать свою уникальность в своих названиях, названиях своих органов власти, органов местного самоуправления является совершенно естественным.

Сохраняя и развивая социальное и культурное разнообразие, человечество создает себе предпосылки для дальнейшего развития. Наивные же попытки управленческой примитивизации постоянно усложняющегося пространства, под какие бы лозунги они ни подгонялись, носят очевидный утопический характер и обречены на неизбежную историческую неудачу.