Нестроевая реформа
Текст | Вадим КИСЕЛЕВ
Анатолия Сердюкова называют армейским Гайдаром. Справедливость этого сравнения в том, что, как когда-то преобразования Гайдара привели к формированию рыночной экономики, его преобразования приведут в конце концов к модернизированным Вооруженным силам.
Приход Анатолия Сердюкова на пост министра обороны РФ в августе 2007 года осуществлялся под флагом наведения порядка в Вооруженных силах в рамках прежде всего экономической, бизнес-логики — ликвидации затратных «черных дыр». Тогда, напомним, возглавлявший Министерство обороны вице-премьер Сергей Иванов был назначен первым вице-премьером. И руководство военной политикой было фактически раздвоено: Иванов занимался (и занимается по сей день) международно-политическим направлением и военно-промышленной политикой, а Сердюков — текущим руководством и экономической оптимизацией.
«Угрюмый торговец мебелью, поставленный руководить армией, в одночасье стал героем: одно из изданий напророчило ему славу Гайдара Вооруженных сил»1, — пишет эксперт Газеты.ру Евгений Трифонов.
Плохо систематизированные преобразования вызывают массу скандалов — с одной стороны, потому что противоречат традиционным представлениям, советской военной концепции (не самой, к слову, худшей, хотя и, несомненно, нуждающейся в обновлении). С другой — потому что многие преобразования проводятся в рамках просто бизнес-логики: отсечь все, что представляется лишним, оптимизировать затраты. Выработка новой военной концепции происходит фактически «по ходу пьесы», что чревато немалыми проблемами, так как Вооруженные силы и так 20 лет бросали из огня в полымя. То ликвидировали главкомат Сухопутных войск, то опять его воссоздавали, сливали и разливали военные округа. А создание из ВВС и ПВО единого рода войск с опорой все же на ПВО привело к утрате значительной части квалифицированных кадров во фронтовой авиации, что сказалось и на чеченских кампаниях, и на югоосетинской…
К числу прежних спорных шагов можно было бы отнести и перевод авиации Сухопутных войск в состав ВВС, что привело к отсутствию скоординированной огневой поддержки с воздуха во время тех же боевых действий в Южной Осетии. А также политику финансирования производства новой техники с акцентом на стратегическую составляющую Вооруженных сил и во многом в ущерб силам общего назначения, в частности таким силам флота, которые до пятидневной войны с Грузией не воспринимались как значимая составляющая в локальных конфликтах.
Период правления Сердюкова добавил новых спорных вопросов, тем более что с самого начала было ясно, что принцип «не навреди» — не тот принцип, который исповедуют министр и его окружение.
Отставные генералы, объединившиеся в Клуб военачальников РФ, резко протестуют против преобразований Сердюкова. Можно ли считать критерием неадекватности реформы недовольство генералов? Безусловно, нет — уверен исполнительный директор Международного форума «Технологии безопасности» Игорь Филоненко.
Оптимальный вариант — чтобы идеология преобразований вообще разрабатывалась и контролировалась внешней структурой и воплощалась в жизнь министром как исполнителем. Но для этого в военно-политическом руководстве и экспертном сообществе должно быть хотя бы концептуальное единство, а его нет даже по ключевым вопросам: например, призывную армию мы строим или контрактную. Так что ответственность фактически оказывается возложенной на министра Сердюкова, а он вынужден «играть по слуху».
Какое-то время ушло у министра на подбор генералов и адмиралов, на которых он мог бы опереться. И только вторая половина 2008 года, после пятидневной войны с Грузией, и 2009 год стали, по сути, первым периодом собственно реформирования.
Преобразования…
Осенью прошлого года были сформулированы составляющие комплекса преобразований. Остановимся на ключевых из них. К 2012 году, как отмечает Вадим Соловьев из «Независимого военного обозрения»2, то есть на четыре года раньше объявленного срока окончания военного реформирования (2016 год), Вооруженные силы должны стать высокомобильными, высокопрофессиональными, оснащенными современным вооружением и военной техникой. Формула, отмечает «НВО», не нова, навязла в зубах со времен Павла Грачева.
В рамках перехода к новому облику российских Вооруженных сил в период с 2009 по 2011 год планируется сократить численность военнослужащих с нынешних 1 млн 130 тыс. до 1 млн человек, в армии вместо дивизий и полков ввести бригадную структуру. Штатная же численность ВС военного времени, как отмечает Соловьев, составит 1,7 млн человек.
Предполагается иметь только части постоянной боевой готовности. В настоящий момент их лишь 17%, остальные же — так называемые кадрированные, то есть укомплектованные боевой техникой (в основном устаревшей), но почти без личного состава, рассчитанные на укомплектование личным составом в период боевых действий. Больше таких частей в Вооруженных силах не будет.
Предусмотрено следующее соотношение: один офицер на 15 солдат, матросов, сержантов и старшин, а также гражданских служащих; один генерал на 1100 служащих. Вместо нынешних 355 тыс. командирских должностей останутся 150 тыс. Ранее принятые решения о продлении сроков службы офицеров до 55 лет отменяются. Поэтому в 2009 году законно уволят по достижении предельных сроков выслуги 26,7 тыс. человек (из них, кстати, около 17 тыс. пока не имеют жилья). В последующие годы будут отправлять на пенсию примерно по 10 тыс. человек. Помимо этого, Минобороны откажется от 40 тыс. вакантных должностей. Прапорщики и мичманы исключены из новой структуры Вооруженных сил.
В 2009 году начнется расформирование 30 из 46 действующих школ прапорщиков (мичманов). По ходатайству главкомата ВМФ, 16 школ мичманов, в большинстве из которых готовят специалистов для ВМФ, в том числе для атомных подводных лодок, будут функционировать до особого распоряжения.
Часть расформированных школ прапорщиков в 2009 году будет переориентирована на подготовку сержантов-контрактников, в соответствии с Федеральной целевой программой по подготовке профессиональных младших командиров для Вооруженных сил и старшин для плавсостава ВМФ в период с 2009 по 2013 год.
По этой программе планируется подготовить более 85 тыс. младших командиров-контрактников: 65 тыс. сержантов — для Сухопутных войск и ВДВ, 21 тыс. старшин — для плавсостава ВМФ.
«В итоге в Вооруженных силах останется 886 генералов вместо 1107. Количество полковников с 25 тыс. 665 уменьшится до 9114, майоров — с 99 тыс. 550 до 25 тыс. Капитанов — с 90 тыс. до 40 тыс. Зато число лейтенантов возрастет с 50 тыс. до 60 тыс.», — указывает Вадим Соловьев. 
В связи с этим обещано, что в следующем году зарплата младших офицеров в частях постоянной боевой готовности и на боевом дежурстве достигнет 50–70 тыс. руб. Это станет возможно не только за счет сокращения офицерского корпуса, но и дополнительных 25 млрд руб., которые запланированы в федеральном бюджете. Зарплата полковников и генералов достигнет 120–150 тыс. руб.
Корпус двухгодичников ликвидируется. Их осталось от 7,5 до 15 тыс. человек. Они уже не призываются на службу весь 2008 год, с 1 января, хотя благодаря им прикрывались первичные должности офицерского состава, где некомплект составлял до 80%.
Но им на смену идут трехгодичники: это выпускники так называемых учебных центров, созданных при высших гражданских учебных заведениях. Всего таких центров 37. Студент заключает контракт с Минобороны, получает стипендию втрое больше, чем его товарищи, но обязан после окончания вуза пойти на службу в качестве офицера на три года. С тех, кто откажется от выполнения контракта, Минобороны взыщет затраченные на обучение средства.
Кроме того, мобилизационный резерв офицерского состава будут готовить еще около трех десятков вузов с военными кафедрами. (Раньше таких кафедр было около 250.) Обучение на них обязательное, а вот служба в войсках — нет: только по желанию, никого насильно призывать не будут.
В работе с резервом планируются принципиальные изменения, которые должны произойти в 2010-х годах. Все резервисты делятся на три разряда в зависимости от военно-учебных специальностей. Конкретная воинская часть заключает контракт с конкретным резервистом, в соответствии с которым обязуется выплачивать до 6 тыс. руб. в месяц.
Перестройка работы в военкоматах вошла в новую стадии. До конца 2009 года из них будут уволены около 10 тыс. военнослужащих разных званий. На освободившиеся должности пригласят гражданских специалистов, которые, как считают реформаторы, смогут лучше справляться с юридическими и финансовыми вопросами. Военнослужащим, которых не коснутся увольнения, будет значительно повышена заработная плата.
Около 70% должностей офицеров-воспитателей будет сокращено. Из 17,5 тыс. к концу 2009 года останется около 5 тыс. Главное управление воспитательной работы (ГУВР) ВС РФ преобразуется в подразделение при Главном управлении кадров (впрочем, в последнее время появилась информация, что это преобразование либо будет отменено, либо пройдет в другой форме).
К 2012 году численность центрального аппарата Минобороны РФ сократится в 2,5 раза. Сегодня в нем насчитывается 10 тыс. 523 человека, в органах военного управления — 11 тыс. 290 человек. Итого — почти 22 тыс. А к 2012 году останется 8500.
В ближайшие три года гражданский персонал Вооруженных сил РФ уменьшится примерно на 150 тыс. человек и будет насчитывать 600 тыс. должностей. Остается непонятным, сколько добавится новых — вследствие перевода офицерских категорий в гражданские.
Глобальные преобразования произойдут в Сухопутных войсках. Сегодня в них насчитывается 1890 воинских частей. После того как армия обретет «новый облик», останется 172 части и соединения (то есть сокращение произойдет фактически в 11 раз). Останутся шесть военных округов, в состав которых войдет семь оперативных командований.
Ликвидируются 23 общевойсковые дивизии и переформируются 12 мотострелковых бригад. Создается 39 общевойсковых бригад, 21 бригада ракетных войск и артиллерии, семь бригад армейской ПВО, 12 бригад связи, две бригады радиоэлектронной борьбы. Останется одна дивизия на Дальнем Востоке (пулеметно-артиллерийская) и 17 отдельных полков. Численность Сухопутных войск уменьшится до 270 тыс. военнослужащих.
На базе элитных дивизий — Кантемировской танковой и Таманской мотострелковой — уже формируются четыре бригады с сохранением почетных наименований. Сегодня в Кантемировской и Таманской дивизиях имеется по два полка постоянной готовности, все остальные части — сокращенного состава.
Таким образом, структура этого вида Вооруженных сил подвергнется значительным изменениям. Сегодня это: военный округ — армия — дивизия — полк. К 2012 году останутся военные округа, но взамен армий и дивизий появятся оперативные командования и бригады.
Принято решение провести соответствующие оргмероприятия не за три года, а за один — в течение текущего года, с учетом даже частей, которые будут менять место дислокации.
В связи с переходом с дивизионной структуры на бригадную, непосредственно в войсках в два раза планируется сократить количество арсеналов, баз и складов.
Армия избавится примерно от 140 тыс. единиц старых вооружений и военной техники, включая танки, артиллерийские и реактивные системы, а также от боеприпасов и специальных средств, находящихся на длительном хранении. Часть будет утилизирована, часть передана на центральные базы и склады хранения.
Будут ликвидированы девять автодорожных бригад сокращенного состава. На их базе сформируют 20 автомобильных батальонов постоянной боевой готовности для подвоза материальных средств в войска.
В ВДВ из дивизий планировалось оставить пять (собирались сокращать Тульскую ВДД, но после назначения командующим ВДВ генерал-лейтенанта Владимира Шаманова от этого намерения вроде бы отказались). Признано нецелесообразным создавать самостоятельные силы быстрого реагирования. Тем не менее в каждом военном округе появится бригада ВДВ для решения срочных задач, действий в непредсказуемой обстановке.
Военно-морской флот сократится почти вдвое — с 240 до 123 частей. До 2020 года он должен получить восемь стратегических подлодок и 12 обычных, а также 41 надводный корабль.
В первую очередь решено реформировать Балтфлот. Уже в следующем году на БФ останутся только части постоянной боевой готовности, кадрированные части ликвидируются. Офицерский состав флота будет сокращен в 2–2,5 раза.
ВВС будут состоять из оперативно-стратегического командования воздушно-космической обороны, командования дальней (стратегической) авиации, командования военно-транспортной авиации и четырех командований армий ВВС и ПВО. Виктор Юзбашев из «Независимого военного обозрения»3 указывает, что сегодня — пять армий ВВС и ПВО, одна из них будет ликвидирована, какая именно — вопрос.
Военная авиация к 2012 году будет состоять из бригад войск космической обороны, авиационных баз, зенитно-ракетных и радиотехнических полков и зенитных бригад. Сокращается свыше 50 тыс. офицерских должностей.
Из 340 частей останется 180. Ликвидируются все авиационные дивизии и авиационные полки, на базе которых формируется 55 авиабаз.
Кроме того, корпуса и дивизии противовоздушной обороны будут преобразованы в бригады воздушно-космической обороны, а зенитные ракетные бригады — в зенитные ракетные полки.
Планируется поставка более 700 самолетов всех типов, свыше 100 современных вертолетов, примерно 200 зенитно-ракетных комплексов.
Космические войска сократятся с семи воинских соединений до шести.
Ракетные войска стратегического назначения «похудеют» с двенадцати до девяти дивизий. Оптимизируемая структура РВСН, претерпевающая изменения в рамках выполнения Россией Договора о сокращении стратегических наступательных потенциалов, к 2016 году будет включать четыре ракетных соединения со стационарными ракетными комплексами и пять — с мобильными.
Тыл Вооруженных сил подвергнется крупным сокращениям: управленческие структуры будут уменьшены на 70%. В центральном аппарате тыла сохранится немногим более 300 должностей, из которых 60% займут военнослужащие и 40% — гражданские. Параллельно с расформированием ряда тыловых баз и складов будет сокращено 12,5 тыс. человек, в том числе 5,6 тыс. офицеров и прапорщиков.
Тыл Вооруженных сил переводится с экстерриториального на территориальный принцип обеспечения войск с существенным снижением объемов хранения материально-технического имущества и продовольствия. Будут расформированы 277 действующих баз и складов, на их основе создадут 34 комплексные базы материально-технического обеспечения.
В сентябре прошлого года учреждено открытое акционерное общество «Оборонсервис» с широкими функциями тылового обеспечения войск и сил флота на коммерческой основе. В его структуре создан «Военторг» — для организации торгово-бытового обслуживания и общественного питания в интересах Вооруженных сил РФ, государственных и иных заказчиков.
Численность структур военной медицины уменьшится примерно на 30%. В первую очередь сокращение коснется специалистов, которые не востребованы в полевых условиях, то есть узкого профиля. Немало должностей переводится в категорию гражданских.
Военное образование. Минобороны планирует создать на базе 65 военных вузов десять научных центров. Сейчас в системе военного образования функционируют 15 академий, 46 институтов и училищ, четыре университета. Профессорско-преподавательский состав сокращаться не будет, но управленческий аппарат вузов МО уменьшится.
…и оценки
«Идея сокращений по принципу “столько-то процентов к такому-то числу” вредна и порочна, как типичный волюнтаризм и самодурство», — указывает военный эксперт и журналист Владислав Шурыгин в своем блоге4. — Любое сокращение должно быть оправдано, продумано и служить одной цели — укреплению обороноспособности армии, но не голой “оптимизации” с целью сокращения расходов». Для этого, по его мнению, необходимо создать в рамках имеющихся структур Министерства обороны и Генерального штаба постоянную комиссию по оптимизации и затем, через непосредственный анализ различных структур родов войск, выносить предложения по их оптимизации с обязательным обсуждением на коллегиях (совещаниях) и утверждением. «В этом случае сокращения станут из тотальных постепенными и не будут носить столь разрушительный характер, накапливая при этом кумулятивный эффект», — утверждает Шурыгин.
Краткость срока службы — это огромная проблема, считает руководитель Центра военного прогнозирования член-корреспондент Академии военных наук Анатолий Цыганок. «Токаря учат работать на станке три года. А мы доверяем танк или стоящий не один миллион самолет солдату, который служит всего один год». Тем не менее он возражает против отказа от призыва, особенно учитывая спектр угроз безопасности России. Пехотные части, с его точки зрения, могли бы формироваться именно из срочнослужащих.
«Нужно говорить не об уменьшении срока службы, а о переходе на полностью профессиональную армию, — считает Игорь Филоненко. — Современная война — удел профессионалов. Почему мы называем контрактную армию наемниками, но не называем так, например, милицию или пожарных со спасателями? Мне кажется, опасения, что профессиональная армия не будет в достаточной степени чувствовать связи со страной, беспочвенны».
Очень важное направление реформы, считает Цыганок, возрождение сержантского состава. «Мы чуть ли не единственная армия, которая фактически обходится без сержанта. У нас функцию сержантов выполняют младшие офицеры и прапорщики. Но прапорщики стремятся держаться ближе к хозяйству, а задача младшего офицера — управление огнем, тактика, он не должен заниматься единичной подготовкой бойца». После Великой Отечественной войны, рассказывает он, было очень много воевавших солдат — асов, которые были наставниками новичков. Но потом они уволились в запас, и их место никто не занял, а в 1967 году в армию стали призывать имевших судимость, что и привело к возникновению в нашей армии такого явления, как дедовщина.
Много вопросов экспертов вызвал переход на бригадный принцип управления вместо дивизионного, да и вообще новая организационная модель с округами и оперативными командованиями. Начальник Генштаба генерал армии Николай Макаров объясняет, чем вызвана реорганизация: «Если мы решили, что полк должен действовать, то мы полк усиливаем за счет дивизии. И получается, что мы из полка могли сделать только один самодостаточный батальон, а из дивизии — только один полк»5. Обычный батальон для решения боевых задач требуется усилить средствами противовоздушной обороны и материально-техническими средствами. Такая же ситуация, по словам начальника Генерального штаба, складывается и с обычными полками. «Необходимо сделать так, чтобы эти подразделения были самодостаточными и могли бы автономно и изолированно выполнять любого рода задачи, — считает Николай Макаров. — Поэтому было принято решение создать бригады, численность которых будет в 2–2,5 раза больше численности полка».
«Нужно отказаться от комплектования батальонами, — замечает Анатолий Цыганок. — Первичной единицей должен быть не батальон, как сейчас, а полк или бригада — либо целиком танковые, либо целиком на БМП».
«Переход к бригадам как основе Сухопутных войск — это, по сути, узаконивание нынешних недоукомплектованных (укомплектованных по штатам мирного времени) дивизий Сухопутных войск, а оперативными командованиями будут именоваться штабы армий», — отмечает Трифонов.
Предложенная система перехода на бригадную систему с некими оперативными командованиями во главе своими корнями уходит в чеченские кампании, отмечает Шурыгин. «Собственно, это “сухой остаток” опыта чеченской войны. За неимением полноценных частей и соединений там воевали “сводными” отрядами и батальонами. Полк “выжимал” из себя на войну усиленный танками и артиллерией батальон, плюс разведка, плюс тылы, плюс боевое управление — 700—900 человек. В итоге дивизия в Чечне воевала тремя “сводными” полками: двумя пехотными и танковым, плюс артиллерия, плюс разведка, плюс тылы, плюс боевое управление. В итоге набегало около 5 тыс. человек». «Бригады, — отмечает он, — выставляли примерно так же, но чуть пожиже: до 3000—3500 человек», — резюмирует Шурыгин.
«И нынешнее “оперативное командование” — это, скорее всего, будет калька с группировок “Восток”, “Запад” Трошева и Шаманова», — продолжает он. Тогда в группировку входили, по его словам, сводный полк от ВДВ или морской пехоты, по одной-две дивизионных или бригадных группы Сухопутных войск и по одному-два отряда от бригад ГРУ, по полку внутренних войск, а также приданные вертолеты. «Это что-то типа “легкого корпуса” получится. Итого, примерно 16—20 тыс. штыков».
«Вообще бригады, скорее, свойство малых стран с малочисленными вооруженными силами, — пишет Трифонов. — У нас, как объяснил Сердюков по итогам войны в Южной Осетии, ими трудно управлять. Да, в отсталых странах предпочитают более компактную бригадную структуру: там офицеры плохо подготовлены, солдаты мало обучены, а средства связи никуда не годятся. Да, но колумбийская или аргентинская армия ориентированы прежде всего на партизанскую войну».
Однако, указывает он, структуры армий ориентированы на антипартизанскую войну, а в горах (в том числе и у нас на Кавказе) действительно эффективны компактные соединения. Но, кроме исламистских боевиков, нужно учитывать и более серьезных противников, против которых дивизионная структура подходит несравненно больше.
«Разве на китайском направлении России будет достаточно нескольких бригад?» — удивляется Трифонов. «Сегодня у нас трения со странами НАТО, но все же мы не должны упускать из виду, что главная угроза для нас — Китай, — отмечает Цыганок. — Во всех китайских учебниках истории написано, что договоры, определяющие границу на севере, несправедливые».
В бригады разумно переформировать «мертвые» дивизии, которых в армии большинство, пишет Трифонов. А делить начали Таманскую и Кантемировскую дивизии — последние боеспособные соединения.
«Разумна ли эта предложенная организация? — задается вопросом Шурыгин. — На южном направлении: Кавказ, Средняя Азия, где наш противник — небольшие вооруженные силы стран Закавказья, бандформирования фундаменталистов — вполне. А вот на том же западном направлении и уж тем более на Дальнем Востоке — это решение очень спорно. Китай и НАТО имеют мощные сухопутные группировки, которые, кстати, основываются на дивизионной системе, и война против них “легкими” корпусами вызывает очень много вопросов».
Необходимость тотального перехода к бригадной структуре представляется сомнительной, отмечает Евгений Трифонов. «Американской, китайской и прочим армиям развитых стран дивизии не мешают», — пишет он.
«Военные округа — это устаревшая, архаичная структура, она была создана еще в XIX веке, — отмечает Анатолий Цыганок. — Современная система управления — это оперативные командования, командования всеми видами войск на операционных направлениях взамен округов, а не параллельно с округами. Им должны быть подчинены и части Сухопутных войск, и ВДВ, и ВВС, и части флота на данном операционном направлении. Таких командований, я считаю, должно быть четыре — запад, север, юг, восток. И операции должны управляться не из Москвы, из Генштаба с уполномоченным на месте, а командующим оперативным направлением под контролем Москвы».
Для Сердюкова, замечает Евгений Трифонов, военная реформа — это бизнес-проект, в котором на первом месте стоит минимизация финансовых затрат и ликвидация «черных дыр» военного бюджета, в которых бесследно исчезают огромные суммы. «Это очень правильно и нужно, но в реформировании армии финансовые вопросы второстепенны по сравнению с военными», — считает он.
Чтобы реформа была удачной, необходимо, отмечает Евгений Трифонов, начать с концепции национальной безопасности: каковы угрозы России и, соответственно, какая армия и с какой структурой нужна для их отражения. Реформа Сердюкова не из ряда предыдущих, считают эксперты, в конце концов мы придем к такой армии, но, как и в процессе реформирования экономики в 1991 году, мы пошли во многом вслепую, двигаемся самым сложным и болезненным путем.