Повестка дня — повышение качества работы государства


Текст | Алексей ПОПОВ, заместитель руководителя Федерального казначейства

Публикуем статью одного из руководителей Федерального казначейства о перспективах информатизации государственного аппарата.

Будет не совсем правильным считать, что граждане должны автоматически уважать свое государство просто по факту того, что это именно «их» (граждан) государство. Прошедшие непростые годы удостоверили нас в том, что в глазах граждан у их государства нет прирожденных и неотменяемых сакральных достоинств. Там, где государство не дорабатывает, открываются возможности для его более успешных (точнее, быстрее успевающих) конкурентов — других государств или вполне частных (часто криминальных) структур. Эмоционально окрашенное отношение граждан к государству — соответственно, уважительное, позитивное и доверительное или, наоборот, настороженное, пренебрежительное или ироничное — является важнейшим национальным ресурсом, работающим на нацию со знаком плюс или со знаком минус.

Это особенно важно сегодня, когда взаимоотношения государства и свободных граждан перестали быть бесформенно тотальными (когда государство всем все дает и у всех же все отбирает), но введены в четко очерченные рамки. Сегодня государство — участник глобальной конкуренции. Его службы должны быть не менее (а, желательно, более) оперативными, доступными, компетентными, прозрачными и ответственными, чем любые другие службы, с которыми приходится иметь дело гражданам — от консульских служб иностранных государств до служб экспресс-доставки.

Безусловно, патриотизм — не пустой звук, своему государству люди многое прощают, но во всем нужно знать меру, недопустимо испытывать патриотизм граждан на прочность в очередях и бесконечной переписке с государственными чиновниками.

Электронный документооборот — ключевая технология повышения качества работы государственных служб

Взглянем теперь на проблему с точки зрения руководителей государственных служб. Улучшить перечисленные выше параметры качества их работы — оперативность, доступность, компетентность, прозрачность, ответственность — благими намерениями не удастся. Объемы обрабатываемой госслужащими информации и так уже очень и очень велики. Возможности количественного расширения и сколько-нибудь заметного омоложения штата ограничены бюджетами и демографическими факторами. Таким образом, чтобы в качестве работы государственных служб что-то значимо изменилось, их менеджменту предстоит решить весьма непростые организационные и технологические задачи. Только организовав по-новому работу людей с информацией и саму информацию, циркулирующую в государственных ведомствах, можно надеяться на прогресс в качестве работы государственных служб. Естественно, в центре внимания тут оказываются предлагаемые современной IT?индустрией инструменты управления информацией — системы электронного документооборота.

Так получилось, что термин «электронный документооборот» оказался достаточно универсален. В том числе под электронным документооборотом понимается движение сугубо формализованных данных, образующихся в рамках какого-то вида деятельности (например, финансовый документооборот — там передаются данные о платежах). Но есть и иначе понимаемый «документооборот» — тут имеется в виду контроль над многочисленными операциями с неструктурированной информацией, содержащейся в обычных бумажных документах — это всякого рода создание, согласование, утверждение, копирование, тиражирование, пересылка/рассылка, списание в архив и т.п. Все эти операции ныне почти всегда выполняются с участием компьютера (скажем, создание документа без компьютера и представить себе невозможно). В некоторых случаях бумажные документы вообще не используются — весь документооборот происходит в электронной форме, но наиболее часто встречаются смешанные случаи: часть операций осуществляется с электронным документом, часть — с бумажным.

Наша служба (Федеральное казначейство) хорошо знакома и с тем, и с другим документооборотом. Система формализованного документооборота у нас развернута на более чем 70 тыс. рабочих мест, система электронного документооборота неструктурированных документов — на более чем 7 тыс. Первая из этих систем обеспечивает функциональный обмен электронными данными по единым стандартам на уровнях центрального аппарата казначейства, управлений и отделений Федерального казначейства, главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств, получателей бюджетных средств и финансовых органов других бюджетов. Вторая поддерживает процессы обработки входящих и исходящих документов (в том числе ответов на жалобы и обращения граждан), процессы обработки внутриведомственной корреспонденции, в том числе между территориальными органами и центральным аппаратом. Из этой второй системы организована выгрузка информации о ходе рассмотрения жалоб и обращений граждан для размещения на интернет-сайте казначейства.

Таким образом, сегодня мы имеем и единый инструмент для осуществления основной деятельности и систему управления офисными процессами, допускающую полное отслеживание всех выполненных служащими действий. Без функционального документооборота (территориальные управления казначейства располагаются во всех субъектах РФ, а его отделения развернуты более чем в 2,2 тыс. населенных пунктов страны) казначейство просто не могло бы выполнять свои прямые обязанности. Вторая система документооборота управляет колоссальным объемом переписки внутри и между центральным аппаратом и нашими территориальными органами, значительно сокращая потребность в расходных материалах, трудозатраты на согласование и визирование и обеспечивая аудиторский след всех процедур.

Развертывание систем документооборота, подобных нашим, имеют очевидный смысл для всех или большинства государственных ведомств. При этом документооборот неструктурированных документов можно выполнить на единой программно-технологической платформе (или на основе нескольких совместимых по форматам обмена платформ, каких именно, не так важно), так как он сравнительно мало зависит от содержания переписки и отличается между собой у различных ведомств не столь уж принципиально. Вполне естественно поставить и задачу интеграции таких систем, чтобы обеспечить максимум оперативности и прозрачности межведомственных взаимодействий. Такая задача представляется уже сегодня и организационно и технически решаемой.

Что мешает?

Даже в рамках внутриведомственного проекта внедрения большой информационной системы менеджмент сталкивается с осложнениями и рисками, порожденными масштабом. Риск номер один — это неготовность большого числа людей принять абсолютно одинаковые для всех правила работы, пришедшие к ним с новым информационно-технологическим инструментом. Если возражать против требований к результатам работы как-то не принято — так сказать, руководству виднее, то вторжение в рабочие процессы может проходить более болезненно. Применительно к офисной деятельности локальные бизнес-процессы долгое время считались областью известной автономии работников или небольших рабочих групп.

Потребовалось время, чтобы пришло понимание, что именно в самих процессах скрываются опасности потерь информации, потерь времени на устранение недоразумений, размывание ответственности, короче, опасности критической потери качества работы госучреждения. Тем не менее наш опыт практического проектирования больших систем в масштабе Российской Федерации показывает, что сегодня угроза отторжения «гражданским обществом» какого-либо конкретного IT-решения невелика. Если сам внедряемый программный продукт достаточно зрел (с ним работает уже достаточно большое число близких по роду деятельности пользователей), есть понятная и единообразная нормативно-правовая основа его применения и, главное, решимость руководства на его внедрение — он сможет завоевать лояльное к себе отношение и в больших масштабах.

Значительно большие риски несет в себе ведомственная раздробленность, отсутствие общей для ведомств культуры и методологии централизованного управления процессами развертывания информационных систем, недостаточная готовность принимать разумные организационные и технические решения, пришедшие извне (имеется в виду не из отрасли IT, а, скажем, из других федеральных служб). В частности, обязательно возникнут вопросы согласования форматов документов и метаданных (данных, описывающих документы). Понятны споры о форматах между коммерческими компаниями — разработчиками форматов: это борьба за раздел рынка, хотя и в этом вопросе наблюдается очевидный прогресс (открытые форматы). Но если уже давно согласовали форматы участники разного рода самоорганизующихся сообществ из разных стран (финансовые организации, патентные службы, наконец силовые службы — участники Интерпола), то почему не принять, например, стандарт XML-документов для межведомственной переписки служб одного и того же государства? Отголоски этой проблематики времен СССР (кодировки кириллицы Минрадиопрома, Минэлектронпрома и т.п.) до сих пор отнимают у нас время и вычислительные ресурсы.

Можем, если захотим

Бытует мнение, что российские программисты — мастера своего дела, а вот масштабирование систем — это не самое сильное наше место. Хотелось бы поспорить (не с первым утверждением, а со вторым). Окидывая взглядом работу, согласованно выполненную менеджментом Федерального казначейства и внедряющими компаниями-интеграторами при реализации проекта систем электронного документооборота, видишь реальные достижения нашей практики управления большими проектами. Проект федерального масштаба (в общей сложности 85 площадок внедрения плюс центральный аппарат) был выполнен без какого-либо превышения ресурсных планов приблизительно за 17 месяцев.

Центральный аппарат казначейства (проект внедрения системы стартовал там в середине 2006 года и длился около десяти месяцев) сыграл роль технологического и, что более важно, методического полигона всего мегапроекта. К собственно техническим задачам, которые должны были быть (и были) решены на этой стадии проекта, можно отнести адаптацию базового программного обеспечения, миграцию данных и интеграцию. Базовый программный продукт (программная платформа IT?решения) — это тот программный продукт, который существовал до всяких наших намерений им воспользоваться. Он должен достаточно полно покрывать предметную область предстоящего внедрения и одновременно обладать запасом гибкости, достаточным для быстрого приспособления к конкретике наших задач. Кроме того, очень важны проектная история и актуальная установленная база выбранного базового программного обеспечения (масса учреждений/предприятий, рабочих мест и серверных площадок, где оно в настоящее время серьезно эксплуатируется).

Несбалансированность базового программного обеспечения по совокупности перечисленных показателей (функциональность, готовность к работе, распространенность и способность к адаптации) чревата неприятными осложнениями — достижение результата может оказаться чрезвычайно затратным либо просто невозможным. Так, если наши требования будут включать много такого, чего в изначальном программном продукте нет, то программисты, конечно, напишут, на то они и программисты, но на это уйдет проектное время, и мы получим массу необстрелянного программного кода, который будем испытывать на себе. С другой стороны, если мы пощадим программный продукт, сэкономим ресурсы и исключим из проекта большую часть содержательной специфики, мы потеряем свою часть запаса эффективности, заработанную нашим профессиональным опытом. Технологии должны помогать частному опыту, поднимать его на новый уровень, а не просто отодвигать или заменять его во имя универсальности.

Вообще говоря, существовала угроза, что такого сбалансированного софта на рынке просто нет (да не обидятся на меня IT-компании). Предстояло на деле выяснить состояние этого вопроса. Миграция данных из унаследованных систем и интеграция казались вопросами больше технического плана, но и тут важно было оценить способность продукта и его разработчиков к встраиванию (соответственно в программно-техническую инфраструктуру ведомства и в его проектную практику) и возможные затраты ресурсов, которых потребует такое встраивание.

Особое внимание было уделено наработке методического капитала. В рамках проекта был запланирован совместный анализ наших документопотоков консультантами исполнителя и менеджментом казначейства. На выходе должен был получиться полноценный корпоративный руководящий материал «Технологический регламент работы с документами», единообразно и последовательно описывающий логику работы всех категорий сотрудников со всеми видами документов. Такой регламент действительно появился и сыграл в дальнейшем важную роль в нормативном цементировании всего «большого» проекта, законодательно закрепив требования к сотрудникам центрального аппарата и территориальных органов не просто использовать конкретный программный продукт, но и строить свою работу по четко структурированным, прозрачным и единообразным бизнес-процессам.

Для внедрения любого решения в большой распределенной системе мало устойчиво работающего кода и единообразных нормативно закрепленных бизнес-процессов, критически важно наличие единой методологии внедрения и сопровождения такого решения. Такая методология позволяет на всех этапах работы больших проектных команд со стороны заказчика и исполнителя четко определить ответственность и полномочия каждого, не уменьшая роли организатора внедрения, но в то же время ни с кого, кто работает на местах, не снимая ответственности и не лишая его инициативы.

Отвечающая задачам проекта методология была разработана, на ее основе был налажен четкий процесс управления внедрением программного продукта. Большое внимание было уделено планированию, в частности планированию переходов от «внедрений в малом» (пилотных подпроектов) к «внедрению в целом». Территориальные управления казначейства были типизированы с точки зрения задач проекта: были выделены крупные, средние и малые управления. В пилотную зону были отобраны все три типа управлений. Сами пилотные подпроекты представляли собой полноценные внедрения локальных систем документооборота с полным охватом всех запланированных функций и рабочих мест. Параллельно с внедрением локальных систем в территориальных управлениях в Москве была развернута и прошла опытную эксплуатацию инфраструктура обмена данными в XML-формате. На ней отрабатывалась связь территориальных управлений с головной организацией. Модельными участниками межофисного документооборота выступили поначалу специально сформированные группы сотрудников центрального аппарата, позднее, по мере ввода в эксплуатацию локальных систем, к ним присоединились опытные пилотные зоны. По результатам пилотных подпроектов был выполнен ряд доработок/настроек программного продукта. Затем приступили собственно к тиражированию в субъектах РФ. Сдавалась/принималась система целиком в полном своем масштабе, никаких приемок ее отдельных частей не было.

Выдержанный в описанном проекте унитарный стиль управления мы считаем важнейшим фактором успеха. Несмотря на то что речь идет о вводе в действие системы распределенной обработки неструктурированной информации, более «демократические» подходы (постепенный охват функций различных категорий персонала, сборка системы из отдельных региональных составляющих) представляются нам непродуктивными.

И все же самый важный этап внедрения был впереди. Это запрет приказом Федерального казначейства с 1 апреля 2008 года обрабатывать все законодательно допустимые типы документов на бумажных носителях минуя программное обеспечение. В этом проявилась самая важная часть любого серьезного проекта: политическая воля руководства не только запустить проект, но четко и даже жестко довести его до полного, а не промежуточного и компромиссного завершения. Только в этом случае пользователи увидят реальную пользу от реализации проекта.

Можно сказать, что задачу реализации внутриведомственного электронного документооборота мы выполнили в полном соответствии с заявленными целями. Дальнейшее существенное расширение применимости электронного документооборота было бы достигнуто при встраивании Федерального казначейства в цепочки межведомственного электронного документооборота.

«Электронный документооборот должен стать реальностью в 2010 году»

Это требование, сформулированное недавно президентом страны Д.А. Медведевым, не оставляет особого времени на поиски и раздумья, скорее обязывает мобилизовать наличествующий опыт. Опыт этот, как мы пытались показать, вполне позитивен. Начинать придется не с нуля, по всей стране в госучреждениях внедрено уже множество систем разного масштаба. Но это опыт отдельных ведомств. Необходимо научиться использовать его для получения нового качества работы государственных служб в национальном масштабе. Электронный документооборот в силу его универсальности и устоявшейся практики является наиболее понятным и перспективным полем для решений государственного масштаба. IT-индустрия предлагает богатый выбор подходов к технической стороне вопроса. Споры об архитектуре, платформах, форматах и т.п. ведутся уже давно. Но IT-индустрия не может и не должна самостоятельно, минуя государство, конструировать его будущее. Видение будущего государства и проектная деятельность по его воплощению — дело самого государства.