Михаил Виноградов: решение кадрового вопроса лежит в развитии политической конкуренции


Текст | Кирилл БЛОХИН

Оценка эффективности работы губернаторов заявлена одним
из главных пунктов повестки дня российского руководства.
Тем не менее за время, прошедшее после отмены губернаторских выборов, так и не появилось публичных и понятных
критериев оценки деятельности глав регионов. Ситуацию
комментирует генеральный директор Центра политической
конъюнктуры России Михаил Виноградов.

Чужие здесь не ходят

— Михаил, в последнее время
в верхних эшелонах много говорится о выработке критериев
эффективности работы губернаторов.

— Задача какой-то определенной
формальной оценки была выдвинута
прошлым летом, когда появился
указ президента, где речь шла о
43 критериях оценки работы глав регионов. Надо сказать, что, в принципе, серьезного продолжения этот
указ не получил. То есть предполагались ежегодные отчеты о деятельности губернаторов, но открытой информации так и не появилось. Возможно, что-то еще появится в ближайшее время, может быть к первому сентября, но, по крайней мере
сейчас, мы ничего про это не знаем.

Те же критерии, которые были перечислены в составе этих 43, носили
по большей части статистический характер, а статистика всегда оставляет довольно широкое поле для интерпретации и манипуляций. Поэтому, хотя формально идея критериев
эффективности не только одобрена,
но и развита, говорить, что эта схема
всерьез заработала, не приходится.

Более того, стоит признать, что нет
четкой системы выбора адекватных
кандидатов на пост главы региона.


— В этой связи как раз вчера
президент Дмитрий Медведев
сказал, что в государственном управлении наблюдается кадровый голод.

— Я думаю, что достаточно,
к примеру, людей из бизнеса, которые хотели бы занять посты глав регионов, да и просто амбициозных
чиновников. Очевидно, что решение
этого вопроса заключается, вопервых, в размыкании элитных допущений тех, кто туда хочет попасть,
а во-вторых, в развитии политической конкуренции. Иначе в чем
смысл критериев кадрового отбора,
если не будет политической конкуренции при замещении этих должностей?

— Какие же в таком случае
критерии отбора должны иметь
место?

— Сейчас у нас заявлены два
основных критерия: это некоррумпированность и эффективность. Понятно, что эти два критерия дают определенную вилку, потому что в принципе на их основании можно выделить четыре категории управленцев:
эффективные и некоррумпированные, эффективные и коррумпированные и так далее. Собственно, два
критерия — это уже много. Можно
строить кадровую политику с таким
расчетом, чтобы делать ставку на
эффективных управленцев, людей с
опытом в бизнесе, с опытом управления коллективами, территориями.

Можно делать ставку на людей некоррумпированных, которые имеют хорошие анкетные данные по меркам спецслужб, не имеют связи с
бизнесом и каких-то коммерческих
интересов. В зависимости от того,
какой сигнал по итогам этих кадровых преобразований будет заявлен,
станет ясен и дальнейший сценарий.

В то же время я думаю, что необходимость увеличения политической
конкуренции при замещении вакантных должностей, конечно же, существует в любом случае. Без конкуренции прежняя советская элита себя изжила и довела страну в 80-е годы до экономической катастрофы.

Как выжить губернатору

— Есть ли какие-то определенные критерии, по которым
губернаторов можно считать
эффективными?

— Сегодня управленческая эффективность губернатора не является единственным критерием оценки
его деятельности. Можно смотреть
на правильность голосования, на
экономические показатели, на уровень жизни населения, на количество мест в библиотеках и на спортивные достижения региона. Однако
реальным критерием эффективности является выполнение конкретных задач, поставленных перед губернатором.


— Можно ли сегодня выделить какие-то факторы, от которых зависит назначение или отставка губернаторов?

— Тестировать такую систему
можно тогда, когда она заработает.

С момента формирования новой
конфигурации власти была отставка
одного главы региона — Романа
Абрамовича. Пока Дмитрий Медведев еще не проявил себя в кадровых
вопросах, но в конце этого года у ряда глав регионов истекают полномочия, поэтому он так или иначе себя
проявит.


— Что можно в целом сказать
о губернаторах нового поколения, то есть о назначенных главах регионов?

— Большинство губернатороввыдвиженцев относится к числу не
самых активных губернаторов, не самых активных политических фигур,
и в этом есть большие риски, поскольку борьба за региональный ресурс все равно ведется, не важно,
через органы власти, через бизнесстуктуры или политические структуры региона. Вопрос в том, насколько
этот процесс прозрачен или непрозрачен для власти. Ведь самоустранение от политики ведет к тому, что
однажды ты просто обнаруживаешь,
что решение принимает кто-то другой. С точки зрения права это не
вполне логично, поскольку с позиции правового государства органами
власти должны быть государственные институты.


— А чем объясняется практика
назначения «варягов» и насколько она эффективна?

— Здесь существует несколько
объяснений. Первое объяснение —
нехватка кадров в самих регионах.

Второе — искреннее стремление
федеральной власти найти человека,
который не погряз бы в местных
коррупционных схемах, не был бы
завязан в местной элите и при этом
привносил бы какое-то инновационное видение. И, наконец, третье, уже
выдвигавшееся рядом экспертов
объяснение — это коррупционный
фактор. Я думаю, что практика назначения «варягов» пока себя не
оправдывает. Можно вспомнить относительно позитивный пример Валерия Шанцева, хотя сегодня конкурентное поле в Нижегородской области почти отсутствует и поэтому нет
возможности объективно оценить
ситуацию. Тем не менее с точки зрения репутации Шанцев выглядит как
эффективный губернатор. Можно
вспомнить «варягов», которые уже
назначались и потеряли свои посты,
таких как иркутский губернатор Тишанин. Главная проблема здесь в
том, что, как правило, из числа «варягов» не выдвигаются такие полноценные фигуры, которые могли бы
полностью нести ответственность за
регион без постоянной оглядки на
Москву. Оглядка же на Москву часто
не дает результатов, поскольку бывает так, что оттуда вообще никаких
команд не поступает.


— То есть вы считаете, что
схема назначения губернаторов,
введенная четыре года назад,
не оправдывает себя?

— Я думаю, что нынешняя схема
хуже губернаторских выборов. Появится ли в дальнейшем что-то более
подходящее, что будет лучше, чем
выборы, сказать сложно. К сожалению, сегодня не существует четкого
анализа работы тех глав регионов,
которые были назначены. Поэтому пространство для манипуляций и интерпретаций остается довольно большим. В принципе же, не появилось
понятной всем оценки эффективности, как нет и ощущения, что федеральная власть всерьез заинтересована в прозрачной системе оценок.

Незаметно, чтобы темой регионов на
федеральном уровне всерьез заинтересовались. Сегодня у федеральной элиты есть более интересные темы для дискуссий, а политическая
ситуация в регионах, в частности
оценка эффективности работы губернаторов, вызывает лишь ограниченный интерес.

Ограждение для губернаторов

— То есть в целом можно говорить, что ожидать каких-то
больших перемен на поле региональной политики пока не
приходится?

— Динамика политической жизни
в России сильно возросла, и ситуация меняется в зависимости от повестки дня и от приоритетов. В пользу того, что тема регионов может
остаться на периферии, говорит и
неусиление позиций Минрегионразвития, то есть то, что Дмитрий Козак
не стал вице-премьером. При этом
сегодня создан ряд институтов, которые параллельно занимаются этой
проблемой: это и аппарат правительства, и по-прежнему администрация
президента, это Минрегионразвития,
это и межведомственные комиссии,
которые сейчас создаются. Стоит отметить, что не появилось и единого
центра принятия решений по региональной политике. А значит, скорость решений, скорее всего, будет
замедляться, если только со стороны Владимира Путина или Дмитрия
Медведева не появится желание чтонибудь изменить. Судьба региональной политики сегодня зависит от того, будет ли эта тема на федеральной повестке дня, покажется ли она
кому-то из ключевых игроков интересной для самоутверждения, для
разыгрывания какой-то карты или
нет. Пока что все прошлые попытки
привлечь внимание к регионам завершились фиаско.


— Одним из ключевых вопросов региональной политики является запуск реформы муниципальных органов с 1 января
2009 года. Насколько вероятно,
что этот закон заработает и какие принципиальные изменения
он может привнести?

— Во многих регионах он номинально уже работает. Однако существует целый ряд проблем с его реализацией, отчасти связанных с противоречиями внутри закона, отчасти с
урегулированием межбюджетных отношений, поскольку муниципальные
бюджеты фактически обескровлены и
необходимо внесение поправок, которые бы обеспечили увеличение их доходной части. При реализации реформы необходимо остановить сегодняшний процесс размывания глав муниципальных образований. Мы видим,
что ситуация постоянных отстранений,
арестов, вынужденных отставок глав
муниципальных образований стала
нормой. Очевидно, что активность
здесь проявляют и главы регионов и
силовые структуры. Мы также видим,
что во многих регионах становится
нормой делегирование полномочий
на верхний муниципальный уровень
или на уровень субъекта Федерации,
и если федеральный центр попрежнему заинтересован в запуске
муниципальной реформы, он должен
дать сигнал, что так или иначе муниципалы находятся под его прикрытием. Надо дать понять главам регионов, что муниципальная реформа вне
сферы их компетенции, но поскольку
среди федеральной элиты по муниципальной реформе единого мнения нет,
то пока таких сигналов мы не увидели.


— Можно ли спрогнозировать
дальнейшее поведение региональных администраций и общий вектор региональной политики?

— Картина всегда была довольно динамичной. Например, мы видели, как субъекты Федерации в
прошлом году выдерживали испытание с ценами, когда регионы были
фактически предоставлены сами себе. Происходящий сегодня процесс
имеет свои минусы и плюсы, достаточно заметные в региональной политике. И если федеральный центр
показывает, что ему это неинтересно, то поднимают головы главы регионов, поднимают головы региональные элиты, поскольку пустоты
не бывает. Хорошо это или плохо —
тема для отдельного разговора. Это
зависит от того, как мы видим будущее страны, насколько для нас важны ценности унитаризма или федерализма, то есть это вопрос политической позиции. Но запуск муниципальной реформы, безусловно, является одним из импульсов, который мог бы побудить федеральный
центр заняться ситуацией, реагируя
на какие-то вспышки, очаги напряженности. Возможно, мы это еще
увидим.