Контрреформа правительства


Текст | Дмитрий АЛЕКСАНДРОВ

Проведенные в федеральной исполнительной власти изменения
практически полностью перечеркивают
реформу правительства 2004 года.

В мае 2008 года совместными усилиями
Владимира Путина и Дмитрия Медведева был в очередной раз реформирован федеральный госаппарат. Ключевые черты
преобразований:
— восстановление старых, действовавших
до 2004 года, механизмов управления правительства: вице-премьерского звена и мощного
аппарата правительства;
— «вливание» целого ряда федеральных
агентств (ФА) и федеральных служб (ФС) в
министерства, ликвидация автономии для
оставшихся.

Назад, к Касьянову
В 2004 году реформа правительства проводилась под знаменем появления укрупненных министерств и сильных, политически
влиятельных министров, равных по значению прежним вице-премьерам. Был создан
целый ряд суперминистерств: Минздравсоцразвития, «закрывшее» собой всю сферу ведения бывшего вице-премьера по социальным
вопросам, кроме образования: социальнодемографическую политику, регулирование
трудовых отношений, семейную и гендерную
политику, социальную защиту и социальное
обеспечение, развитие здравоохранения, спорта и туризма; Минпромэнерго, включившее
сферы ведения сразу двух, если не трех вицепремьеров прошлого правительства: ТЭК,

оборонно-промышленный комплекс, гражданскую промышленность, а также (на первом
этапе) строительство и ЖКХ. И еще вдобавок
вопросы технического регулирования и технического надзора.

Другие министерства социально-экономического (премьерского) блока правительства были существенно укрупнены. Возникло
Министерство культуры и массовых коммуникаций, регулирующее как сферу культуры, так и область медиаполитики; Министерство образования и науки, отвечающее
за образовательную, молодежную и научноинновационную политику, защиту интеллектуальной собственности. А также Министерство
транспорта и связи, отвечавшее за транспортный комплекс и развитие информационнокоммуникационных технологий, — оно просуществовало, правда, всего несколько дней и
было разделено на Министерство транспорта
и Министерство связи и информационных
технологий — специально для не соглашавшегося на пост замминистра в объединенном
министерстве тогдашнего соратника Владимира Путина Леонида Реймана.

МЭРТ, вобравшее еще при Касьянове
массу направлений помимо вопросов единой
экономической политики и ставшее суперминистерством в начале 2000-х годов, в 2004
году еще усилилось: подчинило себе таможню, статистическое ведомство (правда, на короткое время) и вобрало Минимущество.

Министерство финансов «захватило», помимо
планирования и исполнения бюджета, налоговую политику, «съев» Минналогов. Минсельхоз
подмял под себя не только традиционные
вопросы АПК, но и такую ранее автономную область, как развитие рыбных промыслов.

Министерство природных ресурсов сохранило
гигантскую сферу ведения, которую оно приобрело при Виталии Артюхове: развитие
геологоразведки, регулирование недропользования, мониторинг окружающей среды, политику в области сохранения и развития лесных,
водных ресурсов и экологическую политику.

Чуть позднее, в 2005 году, после перевода
Владимира Яковлева в Москву в связи с
оставлением им поста полпреда президента в
ЮФО, специально под бывшего губернатора
Санкт-Петербурга было создано Министерство регионального развития с передачей ему
политики в области строительства и ЖКХ из
Минпромэнерго.

Министерств премьерского блока сразу
после реформы было образовано всего девять,
после образования Минсвязьинформа и Минрегионразвития их стало 11. Напомним, в
предыдущих правительствах примерно столько же было вице-премьеров. Учитывая, что
большинство вопросов по блокам госуправления было «спущено» в федеральные агентства,
министерства, по идее, должны были заменить
вице-премьерские аппараты и департаменты
аппарата правительства.

Как мы помним, премьер Фрадков разрешил «своим» (то есть премьерского блока)
министрам иметь всего двух заместителей.

Все министерства наделили обширной надведомственной компетенцией, что привело
к необходимости радикального сокращения
аппарата правительства, «кормившегося» за
счет координации большого количества министерств и ведомств. А министерства должны
были стать маленькими, компактными.

Но не тут-то было. Почти сразу ситуация
стала откатываться назад. Первая причина —
непонятный статус федеральных агентств. Как
часто бывает с нашими реформами, два их
принципа вступили в противоречие: создание крупных министерств с влиятельными
министрами наложилось на разделение задач
министерств, ФА и ФС, получивших высокую
степень независимости друг от друга: регулирующих (правоустанавливающих), хозяйственных (правоприменительных) — связанных с
управлением госсобственностью и практической реализацией госпрограмм и связанных
с осуществлением государственных функций
нехозяйственного характера (фискальноконтрольных). В результате между министерствами, федеральными агентствами и федеральными службами произошло разделение
ответственности: за одни и те же сферы управления отвечало три фактически независимых
друг от друга чиновника.

Основные сложности возникли между
министерствами и федеральными агентствами.

Большей части трудностей помогло бы избежать предоставление федеральным агентствам
правоустанавливающих функций в своих сферах, но этого в большинстве случаев сделано не
было. И суперминистерства буквально захлебнулись в документопотоках — особенно учитывая, что документ от имени министерства
может подписать как минимум заместитель
министра, а их в министерствах с гигантскими
подведомственными сферами было всего два.

Через некоторое время их, впрочем, стало три
(под предлогом необходимости введения поста
замминистра — статс-секретаря: на практике
новых замов обременили широким спектром
задач), а потом и четыре, но этого все равно
оказывалось недостаточно.

Для того чтобы хоть как-то компенсировать
катастрофическое снижение скорости и качества принятия управленческих решений, происходило разрастание аппаратов министерств.

Управленческие трудности, впрочем, лишь
одна из причин расцвета министерских департаментов и управлений, другая — бюрократическая конкуренция с агентствами и службами за управление «лакомыми» сферами.

Вторая причина — конкуренция министров
и премьера Фрадкова за влияние на социальноэкономическую политику привела к подчинению или переподчинению ряда структур
напрямую главе правительства. Сначала в его
ведении оказались ФАС и ФСФР, чуть позднее под его длань перешел Росстат. Свидетельством ухудшения аппаратных позиций
Германа Грефа стало «изъятие» в 2006 году
из системы МЭРТ Федеральной таможенной
службы, которая обрела статус «премьерской».

Позднее, также «под премьером», было создано Федеральное агентство по обустройству
государственной границы, что, разумеется,
привело к необходимости структур координации внешнеторговых и пограничных вопросов
на уровне правительства. «Изъял» Фрадков
у Грефа и Федеральную службу по тарифам.

Затем была создана «премьерская» Федеральная аэронавигационная служба, действующая
во многом в параллель Федеральному агентству
воздушного транспорта (система Минтранса).

Появление в кабинете министров влиятельных вице-премьеров — потенциальных
«наследников» президентского поста потребовало создания ряда органов «под ними»: Совета по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике,
Департамента приоритетных национальных
проектов аппарата Правительства РФ, Военнопромышленной комиссии (заместитель председателя которой получил ранг министра РФ),
Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств (Рособоронпоставка)…
Изначально в кабинете министров Фрадкова был только один вице-премьер — отвечающий за взаимодействие с парламентом
Александр Жуков. Назначение в 2005 году
первым вице-премьером Дмитрия Медведева и вице-премьером, а затем первым вицепремьером Сергея Иванова первоначально
не меняло этот принцип, поскольку имело политическую подоплеку. Но позднее возрожденный вице-премьерский институт стал
оттягивать на себя управленческие полномочия. А по инициативе премьера Фрадкова к
вице-премьерам был сначала приравнен, а
затем стал им и де-юре руководитель аппарата правительства РФ Сергей Нарышкин.

Позднее, уже в правительстве Виктора Зубкова, зампредом правительства — куратором финансово-экономической политики
стал также Алексей Кудрин, который уже
занимал аналогичный пост в правительстве
Касьянова.

В мае 2008 года количество вице-премьеров,
как известно, увеличилось еще на три позиции:
как когда-то в правительствах Черномырдина, Примакова, Касьянова, введен пост заместителя председателя правительства по ТЭК,
природопользованию и гражданской промышленности (его занял Игорь Сечин). Появилась должность первого вице-премьера по
координации всей социально-экономической
политики — необходимая в силу того, что
премьер у нас теперь политический, — аналогичная существовала в кабинете Евгения
Примакова. Сейчас должность, как известно,
занял Игорь Шувалов. Введен также пост
еще одного первого зампреда правительства —
«по АПК»: на самом деле синекура для недавнего премьера Зубкова.

Наверняка количество вице-премьеров будет
увеличиваться, а министерства — дробиться,
потому что сегодня получается, что руководящие группы слишком крупных министерств
дублируют работу вице-премьеров и их аппаратов. Растет и будет продолжать увеличиваться аппарат правительства — уже через пару лет,
скорее всего, мы вернемся к прежней практике управления: масса министерств и ведомств
разной величины, руководимых влиятельными вице-премьерами и аппаратом кабинета
министров.

Ответственная беспринципность
Фактор отсутствия главного ответственного
за те или иные сферы государственного управления стал главным аргументом министров
для получения индульгенции со стороны руководства страны на постепенное подчинение и
«поедание» федеральных агентств и федеральных служб — вместе с ликвидацией «разделения исполнительных властей».

Министру сельского хозяйства Алексею
Гордееву первому еще в 2005 году удалось
присоединить к министерству «главное» ФА
своей системы — Федеральное агентство по
сельскому хозяйству. Позднее аппаратный
успех коллеги повторил министр промышленности и энергетики Виктор Христенко — он
«влил» в министерство Федеральное агентство
по промышленности.

А в мае 2008 года пало еще несколько
агентств. В первую очередь были ликвидированы федеральные агентства по основной
«теме» деятельности министерств: Федеральное агентство по культуре и кинематографии
влилось в Министерство культуры, Федеральное агентство по здравоохранению и Федеральное агентство по высокотехнологичной
медицинской помощи — в Минздравсоцразвития, Федеральное агентство по энергетике не будет дублировать деятельность нового
Министерства энергетики.

В отдельных случаях в министерства влились
и структуры со вспомогательной «темой». Так,
Росстрой стал частью Минрегиона, а Федеральная регистрационная служба разделена
на две составляющие: одна, связанная с регистрацией общественных организаций, актов
гражданского состояния и вопросами нотариата, растворена в Минюсте с созданием
новой регистрационной вертикали без статуса федеральной службы; другая, сохранившая
название прежней, объединенной, службы,
отвечающая за регистрацию экономических
сделок, подчинена теперь Министерству экономического развития — но, по словам президента Дмитрия Медведева, в октябре этого
года будет ликвидирована как самостоятельное ведомство так же, видимо, с созданием
новой всероссийской вертикали без статуса
федеральной службы. Таким образом, государство возвращается к прежним инструментам
управления, делается опора на министерские
управления и департаменты, и наверняка
наступление на агентства и службы будет
продолжено.

Упомянутая ФРС — одна из жертв другого
процесса: усиления границ между министерствами (вопросы недвижимости и экономических сделок переданы из Минюста в
Минэкономразвития). Другая — Россвязьохранкультура, суперслужба, образованная в
2006 году в результате объединения Федеральной службы по надзору в области связи и
информационных технологий и Федеральной
службы по надзору в области культуры, массовых коммуникаций и охраны культурного
наследия, а значит соединившая надзор в
области культуры, массовых коммуникаций,
телекоммуникаций и информационных технологий.

В мае этого года Россвязьохранкультура
разделена на две новые ФС: Федеральную
службу по надзору в сфере связи и массовых
коммуникаций, подчиненную новому Министерству связи и массовых коммуникаций, и
Федеральную службу по надзору за соблюдением законодательства в сфере охраны культурного наследия, подчиненную Министерству культуры.

Подчиненная — теперь не фигура речи. Федеральные агентства и службы с мая сего года
находятся в прямом подчинении министерств:
они получили право отменять решения глав
ФА и ФС и назначаться руководители служб и
агентств будут по представлению министров.

Реформа — 2004, таким образом, полностью
отменена.

И мы опять воссоздаем византийски сложный аппарат федеральной исполнительной
власти, способность которого решать задачи
страны, работая как единое целое, вызывает
очень большие сомнения.