Александр БАЛОБАНОВ: стратегия — залог развития
Текст | Сергей РЫЖЕНКОВ
Разработка
стратегии муниципального развития — процесс, который не сводится к написанию
документа и не заканчивается на этом, полагает директор института «Малые города»
Александр Балобанов.
— Александр, если в начале 2000-х годов стратегии муниципального развития
разрабатывались чуть ли не штучным методом, то сегодня, когда стратегии делаются
в массовом порядке, наверное, уже можно говорить о сложившемся стандарте?
—
Да, стандарт действительно сложился. В соответствии с ним стратегия муниципального
развития, особенно на уровне малых городов, должна включать определенные элементы:
вовлечение местного сообщества, анализ ситуации и ресурсов, формирование миссии,
создание на этой основе долгосрочных программ и конкретных проектов, привлечение
инвестиций и дополнительных средств. Сегодня это уже преподается даже на уровне
вузовских курсов.
Но проблема в том, что стандартный подход может сработать только
в том случае, если муниципалы воспринимают задачи, которые ставятся в ходе разработки и реализации
стратегии как свои собственные.
Опасность здесь связана с тем, что
стратегии для многих территорий делаются внешними консультантами
конвейерным методом. Для консалтинговых групп это бизнес, часто им
в первую очередь важно быстрее написать, получить свои деньги и пойти в следующее место. Главная проблема тут больше в коммерциализации, а не в стандартности как таковой. Я знаю примеры, когда, используя единые подходы, эксперты умело привязывали их к местным условиям, и это давало хорошие результаты. А были ребята, которые, наоборот, совсем нешаблонно все делали,
но такая ерунда получалась!
С этой проблемой связаны еще
два важных момента. Многие понимают стратегию как документ, в котором все расписано на много лет
вперед. А на самом деле стратегия — это решение о выборе приоритетов, которое может быть очень
локальным. Оно принимается и определяет — а не предопределяет —
последующие действия. Сам документ может быть и не очень объемным, а в процессе реализации стратегия продолжает достраиваться.
Неверно и довольно распространенное мнение, что за разработку
стратегии следует браться тогда, когда все прочие жизненные потребности удовлетворены и можно потратить время на что-то сверх того. Как
раз наоборот: стратегия — это способ концентрации ресурсов, которых мало. А именно так обстоит дело в
подавляющем большинстве муниципалитетов.
Еще одна проблема заключается
в том, что если разработка стратегии — вещь достаточно проработанная, то этого нельзя сказать о ее реализации. Понятно, что это очень
значимая часть стратегической работы, но наработок здесь гораздо
меньше .
— Как вашему институту удается решать эти проблемы на
практике — в процессе разработки стратегий развития малых городов?
— Все началось с работы в рамках программы фонда Сороса «Малые города России», которая стартовала в 2000 году. В рамках этой программы мы занимались организацией процесса разработки стратегий,
включая стадию конкретных управленческих решений, обеспечивающих
ее реализацию, в 73 муниципальных
образованиях. Позже, в 2004—
2005 годах, на этой базе мы учредили институт «Малые города», который делал аналогичную работу во
Владимирской области, где все муниципальные образования — в тот
период их было там порядка сорока — тоже разрабатывали и реализовывали стратегии своего развития.
Изначально предполагалось построить программу так, чтобы эксперты выбрали пять — семь муниципалитетов, которым будут выделены средства фонда с целью их вложения в разработку стратегий. Но
когда на объявленный конкурс поступило около 160 заявок, стало понятно, что масштаб нужен иной.
Финансирование получили 35 муниципальных образований, победивших в конкурсе. Их представляли
люди, которые хотели не просто поучаствовать в международной программе, а получить поддержку в уже
ведущихся ими поисках решений
для своих муниципалитетов. И этот
момент многое определил. Характерно, что когда они съехались вместе,
то сразу же образовали ассоциацию,
которая до сих пор существует.
Принципа заинтересованности
удалось придерживаться на всем
протяжении проекта и позже во Владимирской области. Мы приходили
не как эксперты, которые говорят:
«надо делать то-то и то-то», а все
время опирались на энергию и заинтересованность самих «муниципалов», стараясь в первую очередь помогать им искать и оформлять оптимальные решения.
Приведу пример Суздаля, который
с самого начала подал заявку в программу «Малые города». Общеизвестно, что в советское время это
был хорошо раскрученный город: в
нем был построен огромный туристический центр. Понятно, что в перестроечные годы начался кризис, поток туристов сократился с миллионов
до десятков тысяч. Мэр города Александр Илларионов уже тогда что-то
пытался придумывать: устраивал обмены — организовывались поездки
суздальских мастеров в Сибирь, где
они строили церкви, люди ездили на
заработки в Германию и т. п.
Когда появилась программа, мэр
активно включился в обсуждение
стратегии и нашел ключевую точку,
вокруг которой все и завертелось.
Еще в конце 1990-х годов он уговорил
одного из предпринимателей вложить
деньги в строительство маленькой
частной гостиницы и дал гарантии от
имени администрации под кредит.
Идея организации туризма не через большой комплекс, а через запуск небольших локальных бизнеспроектов стала определяющей в
стратегии развития города. Сегодня
в Суздале очень много маленьких
гостиниц. Поток туристов резко пошел вверх. За этим последовало
производство сувениров, медовухи и
др. Стал подтягиваться и большой
туристический центр. И когда все это
набрало обороты, город начал подниматься.
Произошел принципиальный стратегический сдвиг на уровне организации и жизнедеятельности, так что
даже смена власти в городе на эти
процессы практически никак не повлияла. Показательно, что Илларионов продолжил работу на муниципальном поприще уже в масштабе
всей области, организовав агентство
муниципального развития. Сейчас он
является исполнительным директором совета муниципальных образований области .
— Суздаль — это счастливый случай: появилась мода на туризм, притом
что есть относительно хорошая база. А были примеры успеха там, где опорной точкой
является промышленность?
— Город Пучеж в Ивановской области. Там в ходе работы над стратегией администрация изменила отношение к бизнесу, начала воспринимать его как ресурс, стала помогать ему, задавать свои установки.
И они совместно начали строить
кластер, реорганизовали имевшееся
там производство по переработке
льна. Сразу исчезла безработица.
Более того, стали приглашать людей из других мест, потому что своих уже не хватало .
— А откуда средства на реорганизацию взялись?
— Нашелся коммерческий инвестор. В 2000 году такое было в новинку. Стратегический выбор на тот период времени заключался в том,
чтобы понять, какое место в городском развитии занимает льнопереработка, и создать условия для привлечения инвестора.
Еще в одном городе, который участвовал в программе, — Урюпинске — все началось тоже с переоценки внутренних ресурсов. Ставка
была сделана на вовлечение и консолидацию сообщества и традиционный для города промысел — козий
пух. Были внятно систематизированы представления городской власти
о проблемах и возможных путях их
решения, вложены серьезные усилия в реорганизацию городской среды. Когда установили стенды на тему чувств к малой родине: «Не был
в Урюпинске — не видел России» —
это не воспринималось жителями
как официоз и пропаганда .
— Пропагандисткие мероприятия предусматривались в стратегии, которую для них разработали эксперты фонда?
— Нет, мы провели для представителей городов, выигравших конкурс, ряд учебно-консультационных
мероприятий и фонд выдал относительно небольшие строго целевые
деньги — на покупку базового комплекта оргтехники (для небольших
городов это было важно) и на то,
чтобы администрация оплатила работу консультантов, выбор которых
происходил на специально организованной ярмарке.
После этого мы проводили мониторинг. Было очень много ситуаций
в разных городах, когда даже только проделанный консультантами
анализ приводил к новому пониманию положения дел в городе. Люди
удивлялись: «Надо же, сколько у
нас всего есть!»
Разумеется, можно задаться вопросом: насколько то, что было сделано в городах, пошло от стратегии?
Мне кажется, что там, где есть
какое-то движение и люди находятся в поиске, работа над стратегией
помогает им увидеть общую картину
под иным углом зрения, разобраться
с приоритетами и выйти на реализацию целей развития. Притом что
увидеть, на что опереться, можно
только изнутри .
— Когда вы говорите о реализации стратегии, что имеется
в виду: подбор исполнителей,
контроль за исполнением, мотивации?
— Самым важным является сохранение так называемой стратегической
доминанты. Обычная картина: после
того как стратегия разработана, начинается рутина, текучка. Проходит время, и для муниципального управленца работа над стратегией остается в
лучшем случае приятным воспоминанием. Необходимо как минимум с позиций, которые определены в стратегии, поверять то, что делается.
Чиновничий аппарат для решения
этой задачи часто не очень подходит.
Но власть совместно с бизнесом и
сообществами могут создавать для
этих целей специальные институты
развития.
Очень существенно все то, что связано с вовлечением сообществ и публичностью. Если это поднимается
на уровне общей стратегии, то забросить все может оказаться себе дороже. Один продвинутый глава города
на мой вопрос о том, как власть работает с сообществами после того
как стратегия уже разработана, ответил, что теперь, дескать, собираться
надобности нет, так как цели определены, задачи поставлены, и надо работать. С одной стороны, эта
manageral-логика понятна, но с другой стороны, очевидно, что она ведет
к потере стратегического видения.
Выработка стратегии — это подъем на новый уровень, на котором потом надо удержаться. Классика корпоративного стратегического управления: работа на стратегическом,
тактическом и оперативном уровнях
идет все время и происходит параллельно. Этот же принцип работает и
в муниципальном стратегическом
управлении.
Интересным в этом отношении является опыт Екатеринбурга, в рамках
которого целенаправленно и последовательно на хорошем уровне менеджмента были проработаны механизмы реализации стратегии —
вплоть до механизмов финансирования в соответствии со стратегическими приоритетами. Но это пока чуть
ли не единичный случай.
Есть и еще одна критически важная точка. Разработка стратегий и
проектный подход сегодня вошли в
инструментарий власти на федеральном и субфедеральном уровнях. Но
регионам, работающим над стратегиями своего развития, муниципальные
разработки практически не видны.
Региональные стратегии чаще всего
пишутся так, как будто на территории
субъекта Федерации никаких муниципалитетов нет. Это совершенно неправильно. И региональные, и муниципальные стратегии должны составляться с учетом друг друга .
— Насколько я знаю, сейчас
институт «Малые города» участвует в проекте, в рамках которого наводятся, так сказать, мосты между местной властью и
бизнесом. Кто выступает заказчиком? В чем цель?
— Одна большая компания, которая ведет добычу полезных ископаемых на многих территориях, сталкивается, естественно, с вопросами организации жизни на местах —
в первую очередь работающих на
нее людей и ставит вопрос о разработке социальных программ.
С одной стороны, в совете директоров есть иностранные участники,
которые привносят свои подходы, в
частности, связанные с социальным
участием. С другой, есть очень конкретный и значимый для всех компаний вопрос, — кадровый. Люди
уезжают из малых городов в столицы регионов, а компании надо, чтобы они там оставались и работали.
Что для этого нужно делать? Возникает задача развития инфраструктуры, в том числе социальной, городской, чтобы люди чувствовали
себя комфортно и не стремились уехать, а лучше — чтобы приезжали
из других мест. На многих территориях отношения между местной властью и компаниями строятся так, что
компании на что-то просто выделяют
деньги. В некоторых городах участки
территории просто закрепляются за
компаниями — почти как в советские времена.
Компания, с которой мы начали
работу, сделала попытку уйти от
этой практики, и для решения задачи изменения городской инфраструктуры совместно с властью разработать и осуществить специальную программу, а не просто деньги
дать, чтобы власть ими сама по собственному усмотрению потом распорядилась.
По понятным причинам местные
власти к этому предложению отнеслись, мягко говоря, настороженно.
Возникла довольно напряженная ситуация. Но это первые шаги, и хочется надеяться, что взаимопонимание все же будет найдено. Важен
уже сам по себе факт подобного начинания .
— Компания предлагает для
проекта собственный менеджмент?
— Нет. В данном случае привлекаются внешние эксперты из организаций, которые занимаются социальным проектированием. Компания пока еще много чего не понимает в том,
как строится социальное проектирование, — это ее первые шаги, первые попытки .
— А как работаете с местными
властями? Приходится объяснять, что им выгодно?
— Если у власти есть стратегическая позиция, то она будет искать,
смотреть, что и как выгоднее сделать. А если такой позиции нет, а
есть только езда по накатанной колее, то возникают проблемы .
— Я знаю, что ваш институт
работал в Таджикистане и Киргизии. То, что вы говорите о
стратегиях муниципального развития, находит подтверждение в
этих странах?
— С точки зрения конкретной реализации там все иначе, потому что
экономика слабее, уровень жизни
ниже, возможностей меньше, плюс
специфически восточные особенности в политике и культуре. Но с точки зрения формирования самостоятельного видения и заинтересованного стратегического взгляда сравнивать можно. Там тоже люди в муниципалитетах стали думать, находить новые ресурсы, образно говоря,
встали на ноги и расправили плечи.
Так что это общее для постсоветского пространства явление.