Регулировщик


Текст | Александр ВЫСОЦКИЙ, политический обозреватель

Проблема регулирования различных отраслей экономики актуальна как никогда.

В конце мая на заседании Госдумы будет
обсуждаться очень интересный и перспективный блок вопросов под общим
названием «О мерах, принимаемых Правительством Российской Федерации, по переходу от государственного контроля и надзора
к механизмам саморегулирования участников рынка в различных отраслях экономики».

В качестве докладчика в здание на Охотном
ряду приглашена министр экономического
развития России Эльвира Набиуллина.


Правила саморегулирования

В последние несколько лет в России все
чаще и чаще говорят о необходимости развития саморегулирования бизнеса как эффективного механизма, дополняющего, а иногда
и заменяющего государственное вмешательство в экономику. В отдельных отраслях и
на межотраслевом уровне существуют организации, называющие себя организациями
саморегулирования («саморегулируемые организации»). Это понятие присутствует в ряде
законодательных актов. В частности, правомочия подобных структур закреплены в федеральных законах «О рекламе», «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)» — кстати, это единственный нормативный акт, в котором дано
определение саморегулируемой организации,
«Об оценочной деятельности в Российской
Федерации», «О рынке ценных бумаг» и др.

Активно ведутся дискуссии о необходимости
принятия специального закона «О саморегулировании», который бы определил его как
правовое понятие, закрепил права и обязанности организаций саморегулирования.

Интерес к саморегулированию хозяйственной
деятельности повысился в связи с попытками
формулирования и реализации государственной
политики по оптимизации функций государства в экономике. Задача снижения административного давления на бизнес впервые была
поставлена в экономической программе Правительства России на долгосрочную перспективу,
принятой в 2001 году, и развита в последующих
программных документах. В идеале необходимо
обеспечить систему, при которой государство
вмешивается в экономику только в тех случаях, когда никакими иными способами решить
существующие проблемы невозможно, и выгоды от государственного вмешательства превышают связанные с ним издержки.

Развитие саморегулирования бизнеса рассматривается как важный составной элемент
реализации этой стратегии. Так, в соответствии с законом «О защите прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля
(надзора)», принятым Государственной думой
ФС РФ 14 июля 2001 года (в «первой волне»
законопроектов по дебюрократизации) для
членов организаций саморегулирования предусмотрен упрощенный порядок осуществления государственного контроля. Кроме того,
серьезным фактором развития саморегулирования стало сокращение количества видов
деятельности, подлежащих лицензированию.

В тех отраслях, которые выводятся из-под
лицензирования, у участников рынка появляются серьезные стимулы к созданию частных
организаций, которые поддерживали бы определенный уровень стандартов профессиональной деятельности.

Мировой опыт показывает, что саморегулирование бизнеса в ряде случаев может быть
эффективной альтернативой государственному вмешательству в экономику, обеспечивая
снижение государственных расходов на регулирование, бо`льшую гибкость и больший учет
интересов участников рынка. С другой стороны, организации саморегулирования могут
существенно ограничивать конкуренцию, создавая барьеры входа на рынок и игнорируя
интересы аутсайдеров. Поэтому использование института саморегулирования как альтернативного государственному регулированию
способа преодоления провалов рынка требует
определения условий, при которых развитие
саморегулирования возможно и оправдано с
точки зрения интересов участников рынка и
общественных потребностей.


Процедуры госуправления

Одним из важных факторов повышения
качества регулирующих решений может служить нормативная регламентация разработки
и принятия мер государственного регулирования — об этом и пойдет речь на заседании в
Госдуме.

На решение данной задачи направлен, в
частности, законопроект «Об особенностях
принятия решений в сфере государственного
регулирования предпринимательской деятельности», подготовленный Минэкономразвития.

В целом данный законопроект в значительной
степени решает задачу упорядочения процесса принятия регулирующих решений. В нем
определены: порядок публичного обсуждения
проектов нормативных актов; обоснование
проектов нормативных актов, независимой
экспертизы регулирующего воздействия;
последствия принятия нормативных актов
с нарушением процедур (включая вопросы
компенсации ущерба от применения такого
нормативного правового акта). Иными словами, в нем учтены все те требования к процессу
принятия регулирующих решений, которые
обозначены в рекомендациях OECD.

Безусловно, принятие подобного закона стало
бы большим шагом вперед на пути оптимизации государственного регулирования. Понятно,
что одновременно с принятием соответствующего закона необходимо внести изменения в
документы, определяющие процедуры принятия решений и порядок разработки проектов
нормативных актов (регламент Государственной думы ФС РФ, регламент Правительства
РФ, иные постановления правительства, регулирующие законотворческий процесс в органах исполнительной власти). Соответствующие
изменения, очевидно, должны предполагать
включение в комплект документов, предоставляемых вместе с проектом нормативного акта,
обязательную оценку последствий регулирующего решения (включая сравнение альтернативных вариантов решения проблемы), лист
консультаций и список высказанных замечаний при консультациях и публичном обсуждении. Требуется также внесение изменений в
порядок регистрации нормативных правовых
актов в Федеральной регистрационной службе (регистрируются только акты, принятые с
соблюдением установленных процедур).

Новые процедуры принятия регулирующих
решений потребуют от государственных служащих и иных лиц, занимающихся разработкой проектов нормативных актов, принципиально новых знаний и умений. Подготовка
качественного анализа регулирующего воздействия — задача весьма непростая.


В регулировании отказать

Отдельной задачей является формирование
порядка отказа от государственного регулирования определенных сфер. С учетом сложившихся
стереотипов, связанных с восприятием государственного вмешательства как единственного
способа преодоления провалов рынка, резкая
отмена норм государственного регулирования
может вызвать как политическое противодействие, так и общественное неприятие. В связи
с этим многим экспертам представляется целесообразной разработка технологий поэтапной
отмены государственного регулирования, основанной на системе ясных индикаторов: например, на повышении конкуренции в определенных сферах, появлении организаций саморегулирования, отвечающих определенным
критериям и т. п. Иными словами, на уровне
нормативных актов или на худой конец программных документов правительства закрепляется намерение государства отменить те или
иные меры в определенный срок при условии
достижения определенных индикаторов.

В настоящее время в России отсутствуют
нормативные или иные положения, препятствующие объединению бизнеса для целей
саморегулирования. Это подтверждается тем
фактом, что в различных отраслях создаются
организации, имеющие все признаки СРО.

Таким образом, с точки зрения устранения
препятствий на пути развития саморегулирования, принятие специального закона
«О саморегулируемых организациях» даже не
является необходимым.

И здесь следует учитывать вот что. Саморегулирование может быть весьма и весьма разнообразным. Введение жесткого законодательного определения того, что есть организация
саморегулирования, автоматически исключит
из состава таких организаций небольшие, прежде всего локальные объединения, обладающие, однако, всеми атрибутивными признаками организаций саморегулирования и имеющие шанс развиться в более широкую систему.

Проект подобного закона вряд ли позволит
учесть отраслевую специфику саморегулирования. Так, далеко не во всех отраслях целесообразным представляется создание компенсационных фондов или страхование профессиональной ответственности. Примером отрасли, где
такие формы ответственности перед третьими
лицами являются нецелесообразными, может
служить рекламная сфера. При этом в мировой практике саморегулирование рекламной
деятельности весьма распространено.

Внутренние процедуры деятельности организаций саморегулирования как некоммерческих организаций уже прописаны в соответствующем законодательстве. Повтор этих
положений в специальном законе создает
ненужное дублирование.

В целом развитие саморегулирования следует признать важной составной частью политики, направленной на оптимизацию государственного вмешательства в экономику России.

Это вполне отвечает и даже является необходимым условием для выполнения поставленных президентом задач по форсированному
развитию малого и среднего бизнеса в стране,
доведению его доли в ВВП до 50%.

В то же время сложившаяся на сегодня
практика, в том числе институционализация
административных барьеров создает риски,
что применение схем саморегулирования
может привести к потерям общественного
благосостояния даже большим, чем в случае
государственного регулирования.

В этой связи крайне желательными были
бы шаги по созданию стимулов для развития
добровольного саморегулирования, являющегося, по мнению многих специалистов, пред-
почтительной формой саморегулирования.