Герман ВЕТРОВ, Людмила ПАДИЛЬЯ-САРОСА: на муниципальном уровне появляются достойные управленческие идеи


Текст | Сергей РЫЖЕНКОВ

1 января 2009 года новый Закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления» начнет работать в полном объеме, и
потому в этом году активно внедряются те механизмы закона, которые пока не задействованы в полной мере. Этот процесс комментируют эксперты Института экономики города: директор направления
«Муниципальное экономическое развитие» Герман Ветров и его
заместитель Людмила Падилья-Сароса.

— Герман Юрьевич, Людмила
Юрьевна, какие задачи приходится сейчас решать муниципалитетам, осваивая новые подходы к управлению? Как они с
этим справляются?
Герман Ветров:
Однозначного ответа на этот вопрос дать невозможно.

Ситуация довольно сложная. Идет
сразу несколько реформ, которые накладываются друг на друга. Одновременно с реформой местного самоуправления осуществляются бюджетная, административная, реформа
ЖКХ. На уровне федеральных министерств задачи по проведению мониторинга ставятся, но еще плохо решаются. Институт экономики города
со своей стороны тоже что-то предпринимает в этом плане. Например,
мы создали Кодекс лучших практик,
в который собираем наиболее эффективные решения и делаем их доступными для «муниципалов» и специалистов (о нем наш журнал писал
в № 2/2008 — Прим. ред.).

Людмила Падилья-Сароса: Если говорить о тех практиках, которые
нам известны, то я бы начала с проблемы инструментов и технологий
управления. В силу недостаточной
подготовленности муниципальные
управленцы зачастую просто не знают о новых инструментах и технологиях и плохо ориентируются в той
массе документации, которая регламентирует эти вопросы. Лучше знают документы, разработанные Министерством финансов, потому что это
напрямую относится к деньгам, межбюджетным отношениям, есть разработанные четкие формы и отчетность. Хуже обстоит дело с определением приоритетов развития территорий, с тем, как эти приоритеты
встроить в систему межбюджетных
отношений. А это необходимо для
того, чтобы иметь возможность сложиться бюджетными средствами и
выстроить последовательность действий. Правильный проектный подход только настраивается.

Далеко не всегда специалисты на
местах умеют обосновывать эффективность бюджетных проектов. Требования к качеству государственного
и муниципального управления сегодня многократно возросли в формате бюджетной реформы. Владение
программно-целевым методом планирования во многом помогает разрешить проблему недостаточности
собственных средств на развитие.

Применение программ как инструмента управления четко определено
в правовом аспекте — в Бюджетном
кодексе РФ, ст. 179, но для практического применения программ и проектов требуется большая нормотворческая работа на местном уровне.

Это и порядок разработки и реализации долгосрочных целевых программ, и требования к качеству проектов программ, к показателям их
эффективности и т. д.

Поручение разработать эти порядки регионам и муниципалитетам
было дано в декабре прошлого года,
но далеко не все это сделали. Это
означает, что они просто следуют
нормам Бюджетного кодекса в регионе и на территории, и не более того.

Однако эти вопросы очень важны,
потому что они и позволяют использовать технологии эффективного
управления, оценки и мониторинга
достижения результатов, повышения
эффективности бюджетных средств.

Пока не будут прописаны правила
применения программно-целевого
метода управления, он просто не будет работать.


— Но, наверное, есть не только
отрицательный, но и положительный опыт?
Л.П.:
Безусловно. Во многих регионах на муниципальном уровне появляются достойные управленческие идеи. Как правило, это те территории, которые уже работали и
работают по программе реформирования финансов. Но и просто новые
требования к эффективности и качеству управления заставляют их это
делать. Программа, будь то долгосрочная целевая или ведомственная,
должна содержать в себе показатели оценки ее результата и эффективности потраченных на ее реализацию средств, поэтому она используется как ключевой элемент бюджетной системы, ориентированной
на результат.

В Северной столице, например,
есть полный набор документов, которые позволяют ее муниципалитетам
работать в сегодняшних условиях.

Но и в ряде регионов не ограничиваются лишь выполнением требования
ст. 179 БК РФ, а вносят свою нормотворческую изюминку. В Бурятии,
например, издан указ президента
республики о внедрении индикативного метода управления и регламентации применения программноцелевого метода. В Красноярском
крае принят отдельный документ об
информировании населения о деятельности органов исполнительной
власти и проведении разъяснительной работы. Административный регламент о разработке целевых программ принят в Ярославской области. В Ставропольском крае действует порядок рейтингования ведомственных программ. В бюджете
Ульяновской области предусмотрены
субсидии муниципальным образованиям на разработку документов территориального планирования.

Фактически положительных примеров немало, что указывает на значительный рост управленческого
профессионализма в сфере государственного и муниципального управления. Тем не менее многим муниципальным образованиям, да и некоторым субъектам РФ тоже, следует учиться мыслить в терминах эффективности и качества, учиться
управлять.

Практика показывает, что хорошо
справляются те территории, которые
действуют последовательно: не просто выполняют требования бюджетного законодательства, а идут от
стратегических приоритетов. Впоследствии таким территориям будет
проще вести переговоры на предмет
финансирования своих проектов,
кроме того, знание федеральных
или региональных приоритетов облегчит встраивание в общий контекст
процессов развития в Российской
Федерации.


— А управленческие решения
из разряда «ноу-хау» где-то появляются?
Л.П.:
Да. Это, безусловно, комплексная система индикативного
планирования, которую разработали
в Татарстане и которую уже десять лет там используют. Она применяется и в других регионах: в СанктПетербурге, Самарской области, частично — в Кировской и Ульяновской областях. Это жесткая система
индикаторов по достижению результатов для муниципального и государственного секторов, а также для некоторых ключевых предприятий в
структуре экономики города. Она работает на условиях соглашения между сторонами, которое заключается
в числе прочего и о софинансировании совместных проектов.

Правда, система индикативного
планирования в силу различий в существующих условиях не везде может быть внедрена. Но это не означает, что нет ничего, чем можно было бы руководствоваться, если ее
нельзя ввести.

Вообще, редкая территория сейчас не применяет целевые программы (плохо или хорошо — другой вопрос), а данный инструмент уже содержит индикаторы оценки — целевой метод это диктует. Нужно не
просто поставить цель, обосновать
ресурсы, но и представить, как будет
решаться оцененная в показателях
проблема или какой результат в развитии будет достигнут. Поэтому в систему показателей могут быть внесены индикаторы из разных программ,
включая федеральные национальные приоритетные проекты или особые приоритетные проекты развития
той или иной территории — такие
как развитие Дальнего Востока,
Олимпиада в Сочи, наукограды…

И сложение, допустим, нацпроектов
и целевых программ, плюс какие-то
отдельные приоритетные для муниципалитета проекты, дает некую
обобщенную схему плановых показателей для краткосрочного или среднесрочного периода.


— Какие сейчас существуют
методы привлечения средств
сверх муниципального бюджета?
Л.П.:
Здесь имеется целый набор
инструментов. Те изменения, которые были внесены в Бюджетный кодекс, очень четко определяют, какие
средства подо что выделяются. Долгосрочные целевые программы будут разрабатываться — и в какойто мере разрабатываются уже сейчас — только на том уровне, который их принимает. По идее Минфина они должны и финансироваться
за счет бюджета того уровня, который их принял. Но это не исключает
создание между бюджетами цепочек связей.


Г.В.:
Даже если программы разрабатываются и принимаются каждая
своим органом, реализуются-то они
все равно на конкретных территориях. И в значительной степени попадание в программу другого уровня
зависит от инициативы с мест. Федеральные программы не висят в воздухе, они «приземляются» на вполне конкретные объекты. И тут дело
за инициативой. Работает система
конкурсов, защит проектов, но все
равно это реальный канал привлечения средств.

Л.П.: Сегодня, когда начинаешь
говорить на муниципальном уровне
о том, что надо бы владеть инструментарием программно-целевого метода, умением стратегически планировать, можно услышать в ответ:
«Ну что вы! У нас столько забот,
столько текущей работы, что заниматься такими вещами некогда».

Это, конечно, не передовые говорят.

Но даже не по финансированию
по целевым программам, а по системе ассигнований, межбюджетных
трансфертов, субсидий, субвенций
очень многое зависит от того, насколько ты умеешь обосновывать и
рассчитывать, исходя при этом не
только из подушевого принципа. Например, есть методика обоснования
инвестиционных программ развития
инженерной инфраструктуры, разработанная Министерством регионального развития. Есть методика
Министерства экономического развития по обоснованию капитальных
вложений за счет бюджетных
средств. Существуют различные методики оценки эффективности бюджетных средств и социальной эффективности. Если управленец не
владеет этими инструментами, то,
естественно, он будет пользоваться
ограниченным ресурсом привлечения бюджетных средств, а тем более — внебюджетных.

Кстати, для привлечения внебюджетных средств тоже существует
определенный инструментарий. Если
в регионе, где расположено муниципальное образование, есть закон об
инвестиционной деятельности, если
в нем прописаны государственные
гарантии, то это может работать на
развитие крупных инфраструктурных
проектов.

Слабо используется, на мой
взгляд, межмуниципальное сотрудничество, хотя оно предусматривается 131-м законом. Существуют
проблемы и задачи общего характера, которые могут быть решены
только при сложении средств из
разных бюджетов. Для этого, конечно, нужно по закону создавать обособленное юридическое лицо, некий
фонд или ассоциацию, потому что
финансирование таких проектов напрямую из бюджетов невозможно.

Но, помимо того что таким образом
можно решить общие проблемы, появляется еще и ресурс для проведения переговоров со сторонними инвесторами.


— Что делается для того, чтобы преодолеть дефицит кадров,
повысить квалификацию муниципальных управленцев, финансовых специалистов?
Г.В.:
Учитывая, что количество
муниципалитетов после принятия
131-го закона возросло почти вдвое,
что введен поселенческий уровень,
где все вообще с нуля начинается,
проблема подготовки кадров требует повышенного внимания. Это одна
из основных тем в деятельности муниципальных ассоциаций, а также
региональных советов, образованных Конгрессом муниципальных
образований.

Не так давно наш институт готовил предложения по включению специалистов в рабочие группы вновь
образованного Совета по местному
самоуправлению при председателе
Государственной думы. Так вот, одна
из этих групп напрямую будет работать по проблеме подготовки муниципальных кадров.

Полагаю, что одним из направлений решения этой проблемы может
стать развитие системы целевого заказа для образовательных учреждений с финансированием и заключением договоров с выпускниками.

Л.П.: В нацпроекте «Образование» есть ключевой посыл о повышении профессионального уровня
управленцев государственного и муниципального уровня. Сейчас больший акцент делается на школьном и
вузовском образовании, но есть и
приоритет в части подготовки персонала для государственной и муниципальной службы. На региональном
уровне организуются курсы подготовки руководящего звена муниципалитетов — для глав поселений,
замов по экономике, по финансам,
для специалистов в сфере управления имущественным и социальными
комплексами.

Кроме того, зачастую губернаторы включают элементы стимулирования тех муниципальных служащих,
которые повышают свою квалификацию, получают второе высшее образование по специальности «Муниципальное управление». Это связано с тем, что, когда в формате президентского указа по 77 показателям оценивается эффективность
управления в субъектах Федерации,
глава региона видит себя в этом
зеркале ниже общероссийского
уровня по какому-то показателю, а
это значит, что уровень менеджмента в отстающей отрасли не соответствует тому, который должен быть.

Естественно, губернатор начинает
предъявлять больше требований к
своему аппарату управления. И так
далее по цепочке — до муниципального уровня.

Некоторые муниципальные бюджеты предусматривают строчку «повышение квалификации муниципальных служащих». Существуют
программы, курсы, которые проводятся в местных вузах именно для
муниципальных служащих.


Г.В.:
Проблема еще в том, что качество образования по специальности «Государственное и муниципальное управление» не всегда соответствует современным требованиям.

Сейчас по этой специальности не
учит только ленивый, любой институт, включая сельхозакадемии и технические вузы, имеют соответствующие факультеты.

Л.П.: И очень важно, чтобы действительно была связь между программами, уровнем профессуры и
практическими аспектами муниципальной деятельности… Но главный
механизм — это система оценки эффективности муниципального управления. Если к управленцу предъявляются требования, связанные с качеством управления, то он сам мотивирован искать какие-то новые механизмы, читать специальную литературу. И при этом еще система премирования и депремирования держит
его в тонусе. То есть административные регламенты и системы оплаты
труда по новым требованиям — это
сильный мотивирующий элемент.