Неуправляемое управление


Текст | Ирина СКЛЯРОВА, экономический обозреватель

Двухлетняя реализация 131-го закона не столько сняла проблемы, сколько поставила новые.

Менее чем через год, 1 января 2009 года, в России должна завершиться реформа местного самоуправления — закон об общих принципах организации местного самоуправления окончательно вступит в силу. Реформа идет уже шестой год, но качественного рывка в развитии системы МСУ не произойдет до тех пор, пока эта система будет оставаться «перевернутой»: вышестоящим уровнем сегодня оказывается муниципальный район, нижестоящим — муниципальные поселения, хотя люди живут в конкретном населенном пункте и абстрактная территориальная единица в виде района должна выступать скорее сервисным центром для обслуживания поселений. Сейчас же фактически создается еще одна административно-бюрократическая машина, но и она никак не хочет работать.

Сверху захотели, снизу не смогли

Федеральный центр растянул полное введение закона о местном самоуправлении на шесть лет. Поэтапно вступающий в силу федеральный закон № 131, положивший в
2003 году начало обновлению всей муниципальной системы, первое время не вызывал серьезного беспокойства. Во всех регионах появились новые муниципальные образования, в них избраны органы местного самоуправления, проведено межевание границ. Формально управленческая структура страны на самом низовом уровне почти окончательно унифицирована, органы местного самоуправления почти везде выбраны. Однако дележу полномочий между районами и поселениями, городскими округами и районами, муниципальной и региональной властью все еще не видно конца.
И бороться здесь есть за что: бывает ведь, что органы местного самоуправления отвечают за территории, превышающие по размеру некоторые европейские государства, а в рамках законодательства о разделении полномочий между уровнями власти МСУ передаются доходные источники для управления этими территориями. К дележу доходов готовы многие, но с поиском источников доходов возникает первая и основная проблема.
Когда принимался закон о местном самоуправлении, подразумевалось, что регионы будут передавать на местный уровень часть собранных налогов. Обычно речь идет о транспортном налоге (сборы по нему зачастую полностью уходят в местные бюджеты), о налоге на имущество физлиц и подоходном налоге (тут уже регионы готовы отдавать процентов 15). Иногда, если региону повезло с нефтью или газом, с местным уровнем могут поделиться и налогом на доходы полезных ископаемых. Но с этим везет не всем, и потому городские поселения в большинстве своем, не говоря уже о сельских, по-прежнему остаются дотационными, имея собственных доходов лишь 5—10%. Сейчас федеральные законодатели уже почти готовы включить муниципальные образования в процесс администрирования и сбора налогов, внеся поправки в 131-й закон. Но даже если муниципалитеты будут сами администрировать налог, их налоговая база от этого не вырастет: налог на имущество физлиц — мизерный, он исчисляется с инвентарной стоимости строения и почти не собирается, о сборах же транспортного налога в сельской местности говорить вообще смешно.
Налоги, впрочем, не единственный источник дохода муниципалитетов. Есть еще недвижимость, которая потенциально является для поселений более существенным источником поступлений, чем налоги. Правда, району невыгодно делиться собственностью и передавать часть своих объектов поселениям, ведь их можно сдавать в аренду, получая с того доход. Такая же схема срабатывает и тогда, когда речь идет о передаче недвижимости с регионального уровня на местный.
Городские и поселковые думы практически сразу после своего избрания на радостях предписывают инвентаризовать объекты имущества. Начинают обычно с административных зданий, библиотек, домов культуры и стадионов. Затем руки доходят до более сложного имущества: автодорог в черте населенного пункта, гидротехнических сооружений, сетей уличного освещения. Однако после этого городские и поселковые думы могут сколько угодно утверждать перечень имущества, которое должно находиться в собственности поселения, — на деле от их активности ничего не изменится. Чтобы оформить собственность, надо произвести межевание земельных участков под зданиями и сооружениями, составить кадастровые планы и привести документацию в полный порядок. Но на это нужны дополнительные финансовые средства. Федеральный центр пока не готов вмешаться в ситуацию.

Назвался груздем…

За поиском источников дохода немудрено забыть о том, для чего, собственно, они местному самоуправлению передаются. Ведь собрать налоги и получить доход от собственности — это не цель, а средство реализации своих полномочий. Вопрос «В чьей компетенции находится обеспечение теплом граждан —
района или поселений?» может поставить в тупик любого новоизбранного главу муниципального образования. Если котельные новые, в рабочем состоянии и нет долгов перед энергетиками, то главы муниципалитетов готовы спорить до хрипоты, утверждая, что тепло для граждан — это именно их первейшая задача. Не озвучивая, естественно, мысль о том, что должное обеспечение теплом поможет переизбранию на очередных выборах. От старого же имущества отказываются и на районном, и на поселковом уровнях, сразу же забывая и о полномочиях.
Особо продвинутые муниципалы, отбившие себе перспективное, как им кажется поначалу, право снабжать теплом сограждан, решаются на эксперимент с коммунальным хозяйством, приглашая к управлению ЖКХ частные компании. Но в целом четыре из пяти подобных рисковых муниципалитетов заканчивают отопительный сезон с долгами. Что отнюдь не прибавляет популярности идее местного самоуправления среди населения.
Проблема водоснабжения также бич многих муниципалитетов. Принадлежавшие ранее городским или сельскохозяйственным предприятиям водопроводы практически все пришли в негодность — они не нужны прежним владельцам. Приходится строить колодцы, потому что водопроводы просто не осилить.
По логике «расшивать» узкие места в местном самоуправлении должны региональные власти. Они ближе к муниципалам, чем федеральный центр, и лучше осведомлены о местной специфике. К тому же за тепло- и водоснабжение приезжающие в регион правительственные чиновники в первую очередь спрашивают с глав регионов. Но последние не всегда вправе вмешиваться в дела местного самоуправления, а потому и не заинтересованы в нем. Москва же, в свою очередь, эту заинтересованность никак не поощряет. Негибкое федеральное законодательство о местном самоуправлении, под которое до наступления 2009 года должны подстроиться все регионы, стимулировав на своей территории становление структуры МСУ, порой даже портит уже сложившиеся между региональными и местными властями взаимоотношения. Во многих регионах к моменту введения федерального закона о МСУ уже были свои собственные областные и краевые законы о местном самоуправлении. С 1 января 2006 года их предписывалось отменить, так как именно с этой даты вступала в силу значительная часть положений 131-го закона.
Ряд из ныне отмененных региональных законодательств регулировал МСУ не в пример лучше федерального. Так, многие региональные законы устанавливали порядок обращения депутатов местного самоуправления с запросами к должностным лицам и сроки ответа на них. На любой запрос депутата МСУ, будь то сроки прокладки автодороги или график газификации, исполнительная власть региона обязана была ответить в течение недели-двух. Региональные законы работали — чиновники давали ответы. Но 131-й закон систему сломал, предписав, что регионы своими нормативными актами не могут регулировать полномочия МСУ. Региональные законы пришлось отменить. А чиновники перестали отвечать на вопросы, потому как в федеральном законе такие «мелочи» просто не упоминаются. В этом действующий закон о местном самоуправлении абсолютно не федералистский, а унитарный. Регионы полностью лишены сегодня механизмов для тонкой настройки местного самоуправления.