Фобия бюрократа


Текст | Ирина СКЛЯРОВА, экономический обозреватель

Надзорные службы будут объединять.

Многим чиновникам до лета никак не усидеть на своих местах: структуру правительства после инаугурации нового президента наверняка скорректируют с учетом неудавшейся административной реформы. Не исключено, что трехступенчатая модель либо будет ликвидирована вовсе, либо претерпит кардинальные изменения. Сегодня министерства и федеральные службы спорят между собой за полномочия, а многие «службисты» и «агенты» фактически дублируют функции друг друга. Поэтому часть надзорных органов — федеральных служб — вновь объединят с министерствами, министерства опять будут сливать и разделять, а ряд федеральных агентств поглотят госкорпорации.

Министры, «службисты» и «агенты»

Сегодня в системе исполнительной власти 85 органов управления (16 министерств,
33 агентства, 34 службы и два комитета). Трехуровневая структура правительства была введена в рамках административной реформы в 2004 году в ходе формирования нового кабинета министров Михаила Фрадкова. Исполнительную власть выстроили по блочному принципу. Укрупненным министерствам
(с правоустанавливающими функциями) оказались подчинены федеральные службы (по надзору и контролю) и федеральные агентства (по работе с населением).
Количество федеральных органов власти в результате реформы не только не уменьшилось, но и, напротив, увеличилось — с 58 до восьми десятков. Однако, как считалось, выстроенная вертикаль власти более удобна для обзора ее президентским оком. Кроме того, новая вертикальная субординация ведомств позволила сократить количество функций в Администрации президента — дублирующей тогда правительство «горизонтальной» структуре. Ведь прежняя структура правительства досталась Владимиру Путину в наследство от Бориса Ельцина, при котором для каждого мало-мальски весомого министерства в президентской администрации было создано дублирующее и курирующее его управление.
Если число министров в результате административной реформы сократилось практически вдвое, то количество подчиненных им служб и агентств значительно увеличилось. Федеральные службы занялись контролем и надзором, охраной границ, борьбой с преступностью. Федеральным агентствам было поручено составлять реестры, кадастры, проводить регистрацию, управлять госимуществом. Главное, они должны были разгрузить министерства от такого коррупционно опасного вида деятельности, как оказание платных услуг населению.
Но спустя уже два года после проведения административной реформы стало очевидно, что структура правительства неудобна. Приходилось буквально устраивать ведомствам рабочие «знакомства» с коллегами из параллельных структур. Роснедвижимость принудительно «познакомили» с Росрегистрацией только после неудачного начала «дачной амнистии», когда выяснилось, что в стране нет единого ведомства, которое отвечало бы за легализацию прав на недвижимость.
Иногда взаимодействию ведомств мешает элементарный недостаток информации о полномочиях коллег. В регионах многие агентства вынуждены дублировать функции региональной исполнительной власти, что тоже не прибавляет стройности властной вертикали. Получить содействие в своей работе от другого ведомства удается далеко не каждому чиновнику. Давно и безрезультатно пытаются поделить свои компетенции по экологической экспертизе чиновники Ростехнадзора и Росприроднадзора. Не исключено, что, по большому счету, их руководство и не сильно жаждет разобраться с этим, будучи орудием в руках серьезных политических сил и лоббистов. Которые, в свою очередь, заинтересованы в том, чтобы документы, заблокированные в одном ведомстве, получили одобрение в другом. Среди скандально известных конфликтов между двумя ведомствами — раздвоение экологического надзора при сооружении нефтепровода Восточная Сибирь — Тихий океан, проходящего вдоль береговой линии озера Байкал, и при строительстве жилья на территории парка «Лосиный остров».

Одно окно и десять рук

Аккурат к назначению нового правительства при новом президенте спикер Госдумы Борис Грызлов предложил Владимиру Путину и Дмитрию Медведеву провести реформу системы управления, включив федеральные агентства и службы в структуру министерств. Ни Путин, ни Медведев не отрицали, что реформа необходима, но так и не прокомментировали, какой должна стать новая структура исполнительной власти. Впрочем, кандидаты на слияния и упразднения уже есть. Реальными кандидатами на объединение являются органы, регистрирующие недвижимость и права собственности на нее. Год назад первый шаг в этом направлении уже сделан. Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) передано из ведения МЭРТ в структуру Минюста, где находится и Росрегистрация. Однако Минюст этому, похоже, не обрадовался — начать работу по введению принципа одного окна в сфере регулирования оборота недвижимости он пока не спешит.
Некоторые министерства могут быть укрупнены за счет агентств и закреплены за определенными вице-премьерами. Есть вероятность, что реорганизации подвергнется система оборонного заказа, на поле которой играют несколько игроков. Наиболее интригующе выглядит ситуация с Федеральным агентством по поставкам вооружений, военной и специальной техники и материальных средств, напрямую подчиняющимся премьеру. В свое время это сугубо гражданское агентство было создано для того, чтобы избавить от соблазнов коррупции военное министерство, курирующее ФГУП «Рособоронэкспорт». Но несмотря на появление специального агентства, в структуре Минобороны сохранился орган, осуществляющий надзор за поставками вооружений в виде Федеральной службы по оборонному заказу.
Кроме того, многие эксперты не исключают, что часть агентств, а также ФГУПы могут быть превращены в госкорпорации. В частности, рассматривается вопрос о трансформации «Рособоронэкспорта» в госкорпорацию «Ростехнологии», а также возможность создания корпораций по дорожному строительству и по рыболовству. Федеральная служба по финансовому мониторингу и Федеральная служба по финансовым рынкам, ранее переподчиненные правительству, могут отойти к Минфину, глава которого занимает вице-премьерский пост.
Неясна пока ситуация с Министерством регионального развития. Его судьба будет решаться вместе с вопросом, в чье подчинение перейдут нацпроекты: либо их будет курировать лично Дмитрий Медведев уже в статусе президента, либо они останутся в ведении правительства.

Упражнение для логопеда

Скорее всего, прикажет долго жить ведомство с длинным и неудобным названием «Минздравсоцразвития». Это название за четыре года так и не научились сокращать, но вскоре в обиход может вернуться давно знакомое емкое слово «Минздрав». Федеральная служба по труду и занятости, находящаяся в ведении Минздравсоцразвития, вероятно, будет выделена в отдельную структуру, занимающуюся социальной защитой населения и регулированием трудовых отношений.
Также на перспективу повышения статуса может надеяться подчиняющийся Минздравсоцразвитию Роспотребнадзор (Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека). Стать самостоятельным органом исполнительной власти есть шанс и у тех ведомств, которые, как и Роспотребнадзор, заслужили за последние несколько лет славу мегарегуляторов. Они наделены нормативно-правовыми полномочиями и имеют право предоставлять в Минфин предложения по формированию федерального бюджета в части, касающейся своего ведомства. Из состава МВД может выйти Федеральная миграционная служба, уже объединившая в своем составе миграционное и паспортно-визовое направления и претендующая на роль Министерства миграции. За независимость от Минэкономразвития и переподчинение напрямую правительству довольно успешно борется Российский фонд федерального имущества (РФФИ), который реализует приватизируемое, арестованное и конфискованное имущество. Так что сократится или, наоборот, увеличится в стране число федеральных чиновников, сказать пока сложно.