Ближе к народу, дальше к рублю


Текст | Николай ЛАШКЕВИЧ

Сельские муниципалитеты сталкиваются с серьезными управленческими проблемами.

Минуло почти два года с тех пор, как впервые в России сельские жители — а это 27% населения страны — получили право управлять территорией, на которой они живут. Это право — избирать собственные органы власти, использовать часть находящихся на этой территории ресурсов так, как они считают целесообразным, иметь собственные источники доходов, устраивать социальную и общественную жизнь по своему разумению — у них появилось после вступления в силу закона об общих принципах местного самоуправления.
Там, где проживало 1 тыс. человек и более, начали создаваться сельские муниципалитеты, в состав которых, как правило, входило несколько деревень, сел, поселков и других населенных пунктов. Правда, назвать иностранным словом «муниципалитет» эти новые объединения законодатели почему-то не решились. Записали — сельские поселения.
Практически всюду прошли выборы глав этих сельских поселений, определены их границы, идет процесс раздела имущества с другими структурами власти. Количество подобных самоуправляемых территорий в стране увеличилось почти вдвое — с 14 тыс. до 24 тыс.
А в некоторых областях оно и
вовсе утроилось-учетверилось.
Участница проекта Всемирного банка «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России», который реализуется в нашей стране вот уже более двух лет, глава Андреевского сельского поселения Oханского района Пермского края Вера Болотова привела такие цифры: если до реформы в крае было всего 46 сельских муниципалитетов, то после — 362, чуть ли не в семь раз больше! А это значит, что людей надо обучить, приучить к мысли, что они тоже полноправно участвуют в управлении своей территорией, имущество разделить так, чтобы не было обиженных, найти деньги, создать бюджет поселения и т. д. и т. п. Раньше за все отвечал колхоз или совхоз: и за надои, и за дороги, и за детские садики. Теперь — иначе.

Полномочий густо, а денег пусто

Подсчитано, что в местные бюджеты в нашей стране поступает всего 2% всей массы налоговых доходов государства. А должно быть, как свидетельствует мировая практика, в десять, а то и в 20 раз больше. По мнению экспертов, чтобы сельский муниципалитет мог не только выжить, но и уверенно нести тяжелый груз каждодневных сельских проблем, следует довести этот показатель до 35%. Сейчас, как известно, большинство доходов от основных налогов идет в федеральный и
региональные бюджеты.
У сельского поселения два основных собственных источника: земельный налог и налог на имущество физических лиц. А каким имуществом владеет на селе это самое физическое лицо, хорошо известно.
На общероссийском сельском сходе, проходившем в минувшем феврале, министр сельского хозяйства Алексей Гордеев с горечью признался: средний доход селян сегодня составляет всего-навсего 6 тыс. руб., в два раза меньше среднего показателя по стране. Уровень жизни в российской деревне такой, что ставит под угрозу само существование сельских поселений. По словам Веры Болотовой, дети, получив высшее образование, домой чаще всего не возвращаются, поскольку уровень жизни в селе и в городе резко отличается. Так, сельские жители Пермского края в два с лишним раза уступают по доходам пермичам. Иначе и быть не может, так как при заработной плате в 3,8 тыс руб. о достойной жизни может говорить разве что сельский мечтатель или тот, кто помимо основной работы успешно занимается личным хозяйством.
К тому же от уплаты налога на имущество физических лиц освобождены инвалиды и пенсионеры. Для справки: в Андреевском поселении из 332 домовладельцев треть пенсионеры. И этим все сказано.
От земельного налога тоже толку мало. Вот, например, по новой редакции Земельного кодекса земля, выделяемая под строительство, продается на конкурсной основе или через аукционы. Памятуя о том, какие «крупные» заработки у нынешнего крестьянина, можно смело утверждать, что он не конкурент даже самому скромному скупщику земли. Последний, кстати, будьте уверены, приложит все усилия, дабы избежать налоговой повинности. А сельский житель, таким образом, останется без земли. И ему просто негде будет выращивать урожай, строить дом, заводить собственную небольшую животноводческую ферму. В итоге наносится сильный социальный удар по всей реформе местного самоуправления.
К тому же сам по себе земельный налог невелик. Он может подрасти лишь при правильной, соответствующей реалиям кадастровой оценке земли, что в целом позволит увеличить доходы. А сейчас собирать его не слишком выгодно, с участка в шесть соток во многих поселениях получают смешную сумму — 30 руб. В общем, пока нет реального собственника земли, сельские муниципалитеты так и будут получать в свой бюджет копейки.
Кроме того, до сего времени актуальной остается проблема оформления земельного участка, люди никак не могут в полном объеме законодательно закрепить их за собой: не хватает денег, мешает бюрократия. В Иркутской области прошла даже акция «Мы — собственники земли», в ходе которой представители Законодательного собрания, Роснедвижимости и Роскадастра посещали поселения, проводили обход домов, консультировали жителей, решивших оформить землю в собственность, чтобы хоть как-то помочь людям. Но таких доброхотов, к сожалению, единицы.
Между тем согласно 131-му закону в компетенцию местных властей стал входить гораздо более широкий список первоочередных дел. К ним относятся застройка территории сельских поселений, организация электро- и водоснабжения, содержание автодорог общего пользования в границах сельского поселения, оказание ритуальных услуг, освещение улиц, охрана общественного порядка, предоставление транспортных услуг, вывоз мусора и благоустройство территорий. Все это находится в зоне ответственности сельского муниципалитета. И разумеется, в силу неурегулированности бюджетных отношений, низкой бюджетной обеспеченности, несовершенства налоговой системы решить все перечисленные дела, особенно если они были в запущенном состоянии, практически невозможно. Отсюда и бездорожье, и перегоревшие лампочки на фонарях, и разваленный клуб, и недействующий водопровод.
«Мы сами ставим муниципалитеты в такую ситуацию, в которой они просто не могут реализовать переданные им полномочия, — говорит депутат Госдумы, профессор РАН Владимир Федоткин. — Говорят, власть должна быть ближе к народу. Мне кажется, деньги должны быть ближе к народу. У нас за последние три года расходы на содержание всех чиновников — от высших органов власти до муниципальных поселений — возросли в 5,3 раза. А на выполнение полномочий ничего нет. Вот мы передали нашим муниципальным поселениям в Рязанской области в 2006 году 12 полномочий, в прошлом году — 18, в этом году — 19, а финансируем только одно — благоустройство».
Как будто в подтверждение слов депутата, выступившего на недавнем заседании Комитета ГД по местному самоуправлению, на сайте одного сельского поселения в Ленинградской области я наткнулся на страничку со штатным расписанием, в котором значилось 26 человек! И бухгалтер, и экономист, и водитель, и даже какой-то ассистент — и все, надо полагать, исправно получают зарплату. Конечно, территория довольно большая, и число жителей перевалило за 5 тыс., и населенных пунктов более десяти, но все же налицо явный перебор, можно было бы и сэкономить.
А в Адыгее, как показали результаты исследования в рамках проекта Всемирного банка, так вообще 90% доходов тратится на аппарат, и лишь 10% на нужды сельского населения.
Очевидно, что нынешние налоговые поступления не покрывают всех потребностей сельского муниципалитета. Спроси любого его руководителя, и он скажет, что без подпитки из регионального и федерального бюджетов среднестатистическому поселению не прожить и полгода. По подсчетам специалистов, в целом по стране только 50% реальных расходов муниципальных образований обеспечены доходами. При этом до сих пор нет обстоятельных методов расчета затрат на решение вопросов местного значения и нормативов бюджетной обеспеченности. Сколько потратили, целесообразно или нет, что получили на выходе, сколько денежных средств требовалось на самом деле — поди посчитай… Правда, по закону сельский муниципалитет получил, например, право владеть имуществом для развития малого и среднего предпринимательства. Может, допустим, открыть в поселке парикмахерскую при помощи частного инвестора. Но рассчитывать на прибыль от такого социального проекта он точно не сможет. Через год-другой инвестор наверняка откажется от подобной «благотворительности»: все или дома стригутся, или в районе.
«Почему бы не ввести налог на недвижимость? — жаловался мне один из руководителей сельского поселения в Московской области, прося не называть фамилию, мол, в районе и области “не так поймут” и денег не дадут. — У нас коттеджные поселки, в 35 км от столицы, как грибы растут, а собственники по разным причинам налогов не платят».

Под бюджетным одеялом

Не секрет, что латаное-перелатанное бюджетное одеяло, как правило, изо всех сил тянет на себя район. И это результат общегосударственной политики бюджетных отношений, ориентированной именно на район, ибо так удобнее и проще решать проблемы бюджетирования, как, впрочем, и другие вопросы. Тем самым нивелируется значение местного самоуправления на низшем уровне. Люди начинают рассуждать: а что она, эта местная власть, может? Характерный пример. Когда в 2007 году во Владимирской области провели опрос населения на тему распределения зон ответственности между центром, областью и местным самоуправлением, то выяснилось, что в перечень сфер ответственности администрации области и федеральных органов власти продолжают входить такие сугубо местные вопросы, как благоустройство, освещение и уборка территории; работа транспорта — почти 54%, торговля алкоголем — свыше 69%. Люди, следовательно, не верят, что местные власти в состоянии решить их повседневные проблемы. В этом, разумеется, отчасти виновата и сама беззубая местная власть, не способная внятно и аргументированно отстаивать свои интересы, но не менее, а даже более следует винить районные и региональные власти, продолжающие
пребывать в твердой уверенности,
что они «лучше и умнее» людей из сельской глубинки.
Как отмечалось на упомянутом заседании Комитета Госдумы по местному самоуправлению, до сих пор нет четкого разграничения предметов ведения и полномочий поселений, районов, городов и субъектов РФ в транспортном обслуживании людей, поддержке сельскохозяйственного производства, народных промыслов, ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечении безопасности и т. д. Предложений, как перешагнуть эту чересполосицу ответственности, а вернее, безответственности, существует много. Правительство Челябинской области, к примеру, задумало повысить эффективность местного самоуправления за счет укрупнения сельских муниципальных образований. Оно вынашивает планы преобразования тех территорий, которые не могут жить на собственные доходы. Чиновники подсчитали, что более 60 южноуральских поселений являются бесперспективными, их ежегодный доход не составляет и 200 тыс. руб. Стало быть, нет поселения — нет проблемы. Логика проста: чем больше поселение, тем больше денег, тем якобы лучше решаются насущные вопросы социально-экономической, общественной и культурной жизни территории. Спастись от поголовного безденежья, полагают они, можно лишь путем слияния и укрупнения. Сейчас идут дискуссии, что брать за критерии такой реформы, какой должна быть общая сумма доходов, с кого начинать и пр.
Но есть и другая точка зрения, согласно которой все это в конечном счете приведет к исчезновению села, уничтожению всей системы местного самоуправления, отлучению народа от властного управления. Большинство российских и зарубежных экспертов придерживаются именно ее, они уверены: децентрализация в условиях российского села скорее благо, чем зло. По мнению сотрудника Всемирного банка, старшего специалиста по социальному развитию отдела Европы и Центральной Азии, руководителя проекта «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России» Марии Амелиной, это объективная тенденция развития современного села.
Неотлаженность бюджетных отношений приводит к тому, что, как ни норовят сегодня сельские муниципалитеты нырнуть под бюджетное одеяло, выцарапать побольше дотаций из госказны, ничего у него пока не получается. И упрекать их в этом желании сложно, так как они изначально финансово несостоятельны. Бывает, конечно, что на какой-либо территории сконцентрированы экономически развитые зоны, но большая масса сельских поселений не имеет такой устойчивой доходной базы. Вот и уповают на бюджет. Так, в относительно благополучном Вологодском районе одноименной области, где широко развито сельскохозяйственное производство и где благодаря различным отчислениям эффективно действуют местные социальные программы, все поселения тем не менее нуждаются в помощи из областного бюджета. Доля этой поддержки в доходах поселений колеблется от 19,3 до 86,4%, а в среднем по району составляет 52,5%. На других территориях дело обстоит еще хуже. В восточных районах области многие поселения могут самостоятельно сформировать лишь 5—10% своего бюджета. И эта ситуация не уникальна. В докладе Счетной палаты РФ, сделанном в марте 2006 года, приведены такие данные: в целом по России доля самодостаточных муниципалитетов составляет лишь 2%,
а размер дефицита местных бюджетов (без учета дотаций) — в среднем около 50%.
Хорошо, если местные власти гибко и без амбиций подходят к разграничению полномочий муниципалитетов различных уровней. Например, содержание дорог между населенными пунктами районные власти в одном из районов той же Вологодской области передали в ведение поселений, взамен же взяли на себя содержание ряда жилищно-коммунальных служб, а также полномочия по формированию и исполнению бюджетов четырех из восьми поселений — тех, где пока еще не хватает специалистов. В Междуреченском районе несколько сельских администраций учредили совместные коммунальные службы в форме общества с ограниченной ответственностью. При поддержке областной администрации была создана и действует Ассоциация муниципальных образований региона.

А кадры кто?

Итак, по 131-му закону села, на территории которых проживает свыше 1 тыс. человек, получили статус сельских муниципалитетов. Иными словами, у 38 млн сельских жителей страны впервые появилась возможность действительно управлять своей территорией. Казалось бы, перемены к лучшему очевидны. Управляемость отлажена, демократия за счет широкой выборности торжествует, налогооблагаемая база расширена, власть приближена к народу. Однако становится все более понятно, что реформа пока так и не решила, помимо финансовой обеспеченности, еще одну проблему сельских муниципалитетов — кадровую. О неэффективности работы местного начальства красноречиво свидетельствуют результаты выборов. Депутат Госдумы Владимир Федоткин на заседании Комитета ГД по местному самоуправлению привел такие данные: из 20 районов Рязанской области, где проходили выборы местной власти, 15 глав этих районов с треском их проиграли. Что интересно, сельские избиратели в большинстве своем прокатили, как утверждает депутат, людей далеко не безынициативных, образованных. Но, по его прогнозам, через год в области на выборах глав 287 муниципальных поселений будут фигурировать те же 75% «неудачников». Денег в сельской казне, как уже отмечалось, негусто. Не на что, как говорится, исполнять и влиять. Все так. Но сколько примеров мы знаем, когда и деньги есть, и спонсоры, готовые вложить немалые средства в сельскую инфраструктуру, имеются, а толку мало. Дороги разбиты, улицы не
освещены, мусор не вывозят…
Ни для кого не тайна, что многие главы муниципалитетов даже среднего образования не имеют. Впрочем, и те, у кого за плечами высшая школа, зачастую слабо разбираются в хитросплетениях законов, затрагивающих вопросы местного самоуправления. От этого на обе ноги хромает законоприменительная практика: на верхах принимают законы, а как их реализовать в жизни тем, для кого они предназначены, неясно. Недавно, в ноябре прошлого года, был принят ряд изменений в 131-й закон. Нужно внести соответствующие изменения в уставы муниципальных районов и сельских поселений. Но во многих поселениях — достаточно посмотреть их отчеты — этого не произошло до сих пор.
И дело не в лени и нашем обычном российском разгильдяйстве — люди просто не знают, как это практически сделать. Сам закон сложный, а тут еще изменения, не менее трудные для понимания. Мешает низкая юридическая грамотность глав местных органов власти, представляющих собой пестрый социальный спектр — от учителя русского языка до пенсионера с восьмилетним образованием. Консультантов по всей законодательной палитре местного самоуправления в штатах районов и областей, как правило, нет. К кому обратиться за помощью?
Не случайно, столь популярна в среде региональных чиновников идея укрупнения сельских муниципалитетов, что наряду с другими задачами якобы позволит решить кадровый дефицит. Ее сторонники готовы даже пожертвовать «шаговой доступностью», благодаря которой каждый житель села получил возможность решать свои проблемы на месте, а не ехать для этого в далекий район, порой за сотню километров.
Пессимистично настроен и депутат Госдумы Владимир Федоткин. «Через три-четыре года в ряде муниципальных поселений, — говорит он, — практически никого не останется, некому будет самоуправляться, и мы будем объединять, объединять, объединять…»
Разумеется, проще было бы обучить людей, регулярно проводить курсы повышения квалификации глав сельских поселений, на практике применить закон «О муниципальной службе», который вступил в силу с
1 января этого года. В нем, в частности, сказано о введении реестра должностей муниципальных служб,
о действии типового положения об аттестации, то есть обучение людей, повышение квалификации становится нормой закона, входит в систему образовательных координат. Пока же на практике этого нет: один глава ездит на такие курсы каждый год, а другой за время своей каденции дальше своего села и района не бывает.
И все же, какие бы проблемы ни возникали на пути развития нашего села в ходе реформы местного самоуправления, она, по общему признанию ученых, законодателей, сельских специалистов, дала огромный толчок социально-общественной перестройке российской деревни. Реформа позволила развиваться территориям более самостоятельно, более продуманно и гибко использовать ресурсы, быть ближе к запросам людей, более четко определять пути дальнейшего развития, исходя не из кабинетных установок высокого областного или республиканского начальства, а из конкретных нужд деревенского жителя. В сельских муниципалитетах власть на самом деле становится ближе к людям. И пока это главный итог реформы.