Стабфонд без будущего
Текст | Юрий ФАДЕЕВ, генеральный директор аудиторско-консалтинговой группы «BKR Интерком-Аудит»
Сейчас, в начале 2008 года, когда Стабилизационный фонд по сути закончил свое существование, можно подвести некоторые итоги и попытаться понять, был ли в нем смысл, достигнуты ли поставленные цели, есть ли перспективы у пришедших ему на смену Резервного фонда и Фонда национального
благосостояния.
Стабилизационный фонд РФ создавался для обеспечения сбалансированности федерального бюджета и представлял собой часть бюджета, образующуюся за счет превышения цены на нефть над базовой (изначально под базовой понималась цена в $20 за баррель нефти марки «Юралс», а с начала 2006 года — $27 за баррель) и подлежащую обособленному учету, управлению и использованию.
«Фонд способствует стабильности экономического развития страны, является одним из основных инструментов связывания излишней ликвидности, уменьшает инфляционное давление, снижает зависимость национальной экономики от неблагоприятных колебаний поступлений от экспорта сырьевых товаров» — так обосновывалась Минфином России необходимость его существования. Функционирование Стабфонда и всего, что с ним связано, регламентировалось в основном главой 13.1 Бюджетного кодекса, согласно которой средства из него могли использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета (при снижении цены на нефть ниже базовой), а также на иные цели, в случае если накопленный объем средств Стабфонда превышает 500 млрд руб. Помимо дополнительных нефтяных доходов источниками его формирования были остатки средств федерального бюджета, включая доходы от размещения средств самого фонда.
Стабфонд богатеет
Наполнение Стабфонда началось с самых первых дней 2004 года с остатков средств ФБ 2003 года, и далее на счет Стабфонда ежемесячно зачислялись постоянно увеличивающиеся дополнительные доходы от НДПИ и вывозной таможенной пошлины. За 2004 год было накоплено 522,3 млрд руб., и таким образом запланированная сумма в 500 млрд руб. оказалась превышена уже по итогам первого года существования фонда. Дополнительные доходы росли более чем стремительно, и уже с июля 2005 года ежемесячные зачисления превысили 100 млрд руб. С начала 2005 года средства Стабфонда стали не только накапливать, но и тратить. Так, в 2005 году был погашен долг перед МВФ (93,5 млрд руб.), произведено досрочное погашение части долга перед странами — членами Парижского клуба (430,1 млрд руб.) и задолженности перед Внешэкономбанком (123,8 млрд руб.), а также перечислены средства на покрытие дефицита Пенсионного фонда (30 млрд руб.). Итого
673,1 млрд руб., а накоплено по результатам года — 1237 млрд руб.
В середине 2006 года было принято постановление Правительства РФ «О порядке управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации», согласно которому такое управление разрешалось осуществлять путем приобретения иностранной валюты (в долларах США, евро и английских фунтах стерлингов) и долговых обязательств ряда иностранных государств. Уже к концу 2006 года все средства Стабфонда были переведены в иностранную валюту, а что касается долговых обязательств, то, по имеющейся на сайте Минфина официальной информации, никаких ценных бумаг на средства Стабфонда не покупалось.
В 2006 году произведено досрочное погашение части внешнего долга перед странами — членами Парижского клуба в размере 616,8 млрд руб., а в 2007-м — ряд платежей на общую сумму 33,7 млрд руб., в том числе: досрочное погашение остатков задолженности перед банком Kzeditanstalt fu"r Wiederaufbau, Португальской Республикой и США, погашение дополнительно подтвержденной задолженности бывшего СССР перед Французской Республикой, платеж по соглашению между правительствами РФ и ОАЭ об урегулировании задолженности бывшего СССР.
В конце 2006 года в закон о федеральном бюджете на 2007 год были внесены поправки, продемонстрировавшие на практике изменение сути Стабфонда, его целей и назначения. В соответствии с ними 300 млрд руб. направлено на внесение имущественных взносов РФ в уставные капиталы госкорпораций «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (180 млрд руб.) и «Российская корпорация нанотехнологий»
(30 млрд руб.), а также для формирования Инвестиционного фонда Российской Федерации (90 млрд руб.). Если до этого момента правительство могло расходовать средства Стабфонда только на выплаты, сокращающие долговые обязательства РФ, то теперь он перестал быть неприкосновенным.
Итак, на 1 января 2008 года совокупный объем средств Стабилизационного фонда составил 3849,1 млрд руб. или $156,8 млрд, и согласно постановлению Правительства РФ от 17 декабря 2007 года № 892 Минфин должен до 1 февраля 2008 года зачислить эти средства в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.
Куда направить деньги?
На протяжении всех лет функционирования Стабфонда дискуссия о его назначении, способах использования и размещения не затихала ни на минуту. Появлялось бесконечное количество предложений потратить накопленные средства на те или иные цели, например на образование, науку, медицину, строительство жилья, инвестиции в промышленность вообще или только в наукоемкие производства, развитие инфраструктуры, повышение зарплат или пенсий… Но Минфин, всецело поддерживаемый президентом, упорно считал, что Стабфонд — это страховка от возможных макроэкономических проблем, способная компенсировать резкие колебания мировой рыночной конъюнктуры, и что средства фонда можно использовать только на погашение
внешнего долга, поскольку все другие варианты приведут к разрушению макроэкономической ситуации в стране, в частности к высокой инфляции.
Любопытно, что в 2005 году при рассмотрении проекта федерального бюджета на
2006 год министр финансов А. Кудрин говорил, что Стабфонд позволяет сдерживать инфляцию и в среднесрочной перспективе снизить ее до приемлемых 4,5% в 2008 году. В интервью «Российской газете» от 8 ноября 2005 года он утверждал, что «инвестиционные проекты не дадут сразу необходимый для сдерживания инфляции оборот в промышленности и торговле, сначала все равно мы получим инфляцию». В том же интервью глава Минфина отмечал, что если бы Центробанк не выкупал нефтедоллары, то курс рубля мог бы быть 25 или даже 20 руб. за доллар, что означало бы неконкурентоспособность российской промышленности по отношению к быстро дешевеющему импорту. Любопытны эти высказывания в первую очередь тем, что в 2005 году инфляция за год составила 10,9%, а в 2007-м — 11,9%, и никаких шансов на ее резкое снижение в ближайшей перспективе не видно. Курс же рубля на сегодняшний день уже ниже чем 25 руб. за доллар, и темпы роста импорта на самом деле значительно превышают темпы роста внутреннего производства. В общем, во всем прав оказался министр финансов, только средства Стабфонда тут не при чем — их начинают тратить почему-то именно сейчас, когда все худшие прогнозы уже сбылись.
А что касается внешнего долга, то за время существования Стабфонда задолженность федеральных органов государственного управления действительно сократилась почти на $60 млрд, но за тот же период совокупный внешний долг России не только не уменьшился, а даже увеличился, причем значительно. В начале 2000 года, когда считалось, что огромный внешний долг является большой проблемой для российской экономики, он составлял $177,7 млрд, в
2004 году — $186 млрд, сейчас же (на 1 октября 2007 года) он достигает $430,9 млрд, но при
этом не воспринимается как проблема. Безусловно, изменение структуры долга (в начале 2000 года доля федеральных органов в общей сумме задолженности равнялась 73,6%, тогда как сегодня она меньше 9%, а основная доля принадлежит негосударственному сектору экономики, в том числе таким организациям, как ВТБ, «Газпром», «Роснефть» и т. д.) сильно влияет на отношение к нему. С точки зрения макроэкономической устойчивости задолженность частного сектора менее опасна, чем долги государства, обслуживаемые непосредственно из федерального бюджета и в случае неприятностей (например, невозможности погасить долг) влияющие на имидж всей страны. Тем не менее значительная задолженность частного сектора тоже не такой уж хороший показатель.
Деньги, накопленные в Стабфонде в 2004 году, составили больше 19% от расходов федерального бюджета, в 2005 году — около 20%, в 2006-м — почти 26%, а в 2007-м — почти 28% от запланированных расходов. Таким образом, ежегодно отложенные на не понятно какие цели средства составляли около четверти всей расходной части бюджета России. Сможет ли кто-нибудь когда-нибудь объяснить, зачем это было надо? Ведь сейчас, по итогам 2007 года, понятно, что ни одной из озвученных задач Стабфонд не выполнил, разве что стал огромной «заначкой», как его очень многие называли с самого начала. А для борьбы с инфляцией нужно все-таки не выкачивать деньги из экономики, а дать ей, экономике, возможность работать, снижая налоги, снимая барьеры и соблюдая законы.
Фонды про запас
Официальное начало нового этапа в истории Стабилизационного фонда было положено 9 марта 2007 года в бюджетном послании Федеральному собранию «О бюджетной политике в 2008—2010 годах». Подведя итоги успешного развития и, в частности, отметив, что механизмы и принципы, заложенные при создании Стабфонда, оправдали себя с точки зрения решения задачи финансовой стабилизации (были снижены риски избыточного повышения реального эффективного курса рубля, дополнительной инфляции и роста публичных обязательств), президент обозначил основные принципы бюджетной стратегии на 2008—2010 годы и дальнейшую перспективу. Всего этих принципов десять, но в контексте данной статьи интересны следующие три: превращение федерального бюджета в эффективный инструмент макроэкономического регулирования (снижение инфляции до 3—4% в год); обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджета (устойчивость бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых цен); решение проблемы несбалансированности Пенсионного фонда. В качестве мер по достижению поставленных целей предлагалось: проведение взвешенной политики в сфере использования экспортных сверхдоходов, устранение инфраструктурных ограничений, преобразование Стабилизационного фонда в Резервный фонд и Фонд будущих поколений. Изложенные в бюджетном послании идеи были подтверждены, уточнены и закреплены в послании президента к Федеральному собранию в конце апреля 2007 года, а Фонд будущих поколений было предложено именовать Фондом национального благосостояния, поскольку его средства должны «работать на улучшение благосостояния как будущих, так и нынешних поколений», в частности за счет формирования пенсионного капитала граждан путем софинансирования добровольных пенсионных накоплений.
Надо заметить, что вопросам макроэкономической стабильности и сбалансированности, в том числе снижению инфляции, уделялось большое внимание в каждом ежегодном бюджетном послании президента В. Путина.
В частности, в послании 2006 года отмечалось, что последовательное снижение темпов инфляции должно оставаться в центре внимания правительства и акцент в антиинфляционных мерах нужно перенести с подавления инфляционных всплесков на устранение причин. Там же говорилось, что средства Стабфонда необходимо направлять исключительно на досрочное погашение внешнего долга. Таким образом, идея финансирования Пенсионного фонда, государственных корпораций, строительства дорог и прочих расходов появилась значительно позже, зато идея с разделением Стабфонда родилась, вероятно, уже тогда, поcкольку именно в этом бюджетном послании было предложено провести четкое разделение между средствами, которые резервируются в Стабилизационном фонде с целью минимизации отрицательных последствий падения цен на нефть (резервная часть), и ресурсами, формируемыми сверх этого объема (Фонд будущих поколений).
Уже в конце апреля 2007 года в Бюджетный кодекс были внесены поправки, юридически закрепившие все озвученное президентом.
В частности, признана утратившей силу (с 1 января 2008 года) глава 13.1 «Стабилизационный фонд Российской Федерации», замененная на главу 13.2 «Использование нефтегазовых доходов федерального бюджета», согласно которой все нефтегазовые доходы бюджета — а это доходы от уплаты налога на добычу полезных ископаемых (нефть, природный газ, газовый конденсат) и вывозных таможенных пошлин на сырую нефть, товары, выработанные из нефти, и природный газ — будут подсчитываться и использоваться более или менее автономно от всех прочих доходов. В этой главе вводятся новые, ранее не использовавшиеся понятия: «ненефтегазовый дефицит федерального бюджета» (разница между доходами бюджета без учета нефтегазовых доходов и расходами) и «нефтегазовый трансферт» (часть нефтегазовых доходов, используемая для финансирования ненефтегазового дефицита). Для справки: с 2011 года ненефтегазовый дефицит не должен превышать 4,7% прогнозируемого на соответствующий год ВВП; нефтегазовый трансферт будет утверждаться в рамках федерального бюджета в абсолютном размере, исчисленном как 3,7% прогнозируемого ВВП, а оставшийся дефицит будет покрываться за счет традиционных источников финансирования бюджетного дефицита. Там же закреплены и основные положения, регулирующие функционирование вновь созданных фондов. Резервный фонд — это часть средств, используемая для осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов, а Фонд национального благосостояния — часть средств, используемая для софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан и обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда.
Формирование новых фондов будет происходить следующим образом: нефтегазовые доходы сначала направляются на погашение ненефтегазового дефицита, потом то, что останется, —
в Резервный фонд до достижения им объема, равного 10% запланированного ВВП, а если что-нибудь еще останется, то эти средства поступят в Фонд национального благосостояния (нормативный размер фонда не определен, и формироваться он будет, по-видимому, по остаточному принципу). Средства Резервного фонда могут размещаться в иностранную валюту, в долговые обязательства иностранных государств, международных финансовых организаций, иностранных государственных агентств1 и центральных банков, в депозиты и остатки на банковских счетах в зарубежных банках и кредитных организациях, в Центральном банке Российской Федерации. Средства Фонда национального благосостояния помимо перечисленного могут размещаться в депозиты и остатки на банковских счетах в российских банках и кредитных организациях, в долговые обязательства и акции юридических лиц, в паи (доли участия) инвестиционных фондов. Целями управления средствами фондов являются обеспечение сохранности средств и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе, при этом допускается возможность получения отрицательных финансовых результатов в краткосрочном периоде.
Вопросы остаются
Откровенно говоря, законодательные акты, касающиеся Резервного фонда, Фонда национального благосостояния и нефтегазовых доходов бюджета, в целом написаны таким образом, что понять что-либо крайне проблематично. Все сформулировано настолько запутанно, что невольно создается впечатление, что сделано это специально. Скорее всего виновата, конечно, спешка, недостаток времени на подготовку документов, их согласование и принятие, но трудно представить себе, как будет работать закон, который сложно понять даже при неоднократном прочтении. В том числе пока не ясно, с какой именно целью формируется Фонд национального благосостояния. Как уже было сказано, Бюджетным кодексом предусмотрено только стимулирование пенсионных накоплений и покрытие дефицита Пенсионного фонда, в то время как президент в своих посланиях говорил, что часть средств этого фонда будет направляться на капитализацию институтов развития, прежде всего Банка развития, Инвестиционного фонда, Российской венчурной компании, с тем чтобы они решали такие сложные и важные задачи, как устранение инфраструктурных ограничений роста, повышение эффективности использования природных ресурсов, модернизация и развитие высокотехнологичных промышленных производств. Причем бюджетные средства должны стать не источником финансирования, а «катализатором для частных инвестиций», основная же роль государства при этом — «содействие бизнесу в создании новых, по-настоящему современных производств и в появлении как можно большего количества национальных публичных компаний». По-видимому, именно для стимулирования частного капитала и частной инициативы будут созданы (за счет федерального бюджета) Объединенная авиастроительная корпорация, Объединенная судостроительная корпорация, Российская корпорация нанотехнологий, специализированное федеральное агентство, которому все силовые структуры делегируют часть своих функций, связанных с размещением заказов и оплатой контрактов на серийные закупки нового вооружения и военной техники, и, наверное, еще множество всяческих корпораций, агентств, фондов и других организаций. Им будут предоставлены средства на формирование уставного фонда, здания, оргтехника, фонд заработной платы, транспорт, средства связи и все прочее. Это необходимо для того, чтобы частный капитал знал, куда именно ему стоит направиться, чтобы принести наконец пользу обществу, не только заплатив налоги и раздав все взятки и откаты, но еще и инвестировав в «будущие поколения» или «национальное благосостояние» — в зависимости от того, какая целевая аудитория интереснее на текущий момент.
Еще хочется отметить, что изначально, когда велись дискуссии о том, как грамотно и правильно распорядиться накопленными в Стабфонде средствами, когда говорили, что на смену ему придет новый фонд, который должен не просто накапливать средства, изъятые из экономики, а еще и инвестировать в будущее, работать на завтрашний день, речь шла о Фонде будущих поколений. Но, как это часто бывает, когда дело дошло до реализации, получился не Фонд будущих поколений, а Фонд национального благосостояния, и работать он станет не на тех, кто сейчас маленький или вообще еще не родился, а на тех, кто уже сейчас немолод и думает о пенсии. В чем здесь логика — непонятно. Причем в апрельской редакции главы 13.2 Бюджетного кодекса фигурировал именно Фонд будущих поколений, название и суть Фонда поменяли позднее, в ноябре.
В уже неоднократно упомянутом здесь послании к Федеральному собранию президент, помимо всего прочего, говорил о важности и нужности развития малого предпринимательства и попросил «уже в ближайшее время принять закон о поддержке и развитии малого бизнеса». Любопытен этот факт тем, что все остальные наказы президента уже выполнены, а о законе, защищающем малый бизнес, об освобождении предприятий малого бизнеса от налогов или о защите их от чиновничьего произвола пока почему-то не слышно. Впрочем, как уже много лет подряд.