Раздвоение природного внимания
Ирина СКЛЯРОВА, экономический обозреватель
Нужен ли нам Росприроднадзор и если нужен, то какой?
Росприроднадзор благодаря известности заместителя его главы Олега Митволя сегодня
одно из самых узнаваемых россиянами ведомств. Однако повышенное внимание к личности
г-на Митволя затмило реальные проблемы, с которыми сталкивается Федеральная
служба по надзору в сфере природопользования. Постоянное дублирование полномочий
с другими ведомствами зачастую приводит к не менее громким скандалам, чем снос
дач. И чревато дискредитацией самой идеи выделения из министерств отдельных
органов власти, отвечающих за контроль и надзор в соответствующей сфере.
Свободные ассоциации
Ассоциативный ряд, возникающий у любого, кто хотя бы иногда смотрит выпуски
новостей, при слове «Росприроднадзор» весьма однозначен: разгром дачного кооператива
в поселке Пятница, разбирательство по поводу дачи Касьянова в Троице-Лыкове,
проверка подмосковных яхт-клубов, попытка приостановить строительство комплекса
«Москва-Сити». Ежедневная же работа службы более банальна и намного более серьезна
по своим финансовым последствиям: от выдачи разрешений этим ведомством зависит
порой судьба многомиллионных сделок.
На контроле у ведомства сейчас почти 2 млн объектов. Это недра, лесничества,
водопользователи и землепользователи, объекты животного и растительного мира,
особо охраняемые природные территории, гидротехнические сооружения, ресурсы
морские и континентального шельфа. Но значительные отличия в сущности самих
объектов контроля далеко не всегда отражаются на организационной структуре региональных
управлений ведомства, так как самой главной их проблемой давно стала нехватка
кадров. Отчасти из-за этого Росприроднадзор нередко упрекают в «действии без
последствий»: найти нарушителей природоохранного законодательства инспекторы
могут, но наказание следует за этим не всегда. На низком уровне пока что ведется
работа по возмещению в судебном порядке ущерба, причиненного окружающей среде.
Часто получается, что судебное дело есть, а истца в лице чиновника Росприроднадзора,
который бы отстаивал в суде интересы государства, нет. Территориальные подразделения
службы еще очень слабо контролируют исполнение выданных нарушителям предписаний,
не всегда даже привлекая виновных к административной ответственности.
В Красноярском крае, к примеру, контролем за состоянием, использованием, охраной
и защитой лесного фонда занимаются десять должностных лиц краевого управления.
В 90-х же годах эти функции исполняли более 2 тыс. работников лесного хозяйства.
Но еще не из-вестно, что хуже: когда нужно месяцами дожидаться получения разрешения
на использование участка леса от одного-единственного чиновника, уполномоченного
подписать документ, или когда этих чиновников чересчур много.
Дело в том, что в России, как уже было сказано, экологическим надзором занимается
не только Росприроднадзор, но и Министерство природных ресурсов, и Ростехнадзор
(Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору).
Дублирование этими структурами функций друг друга, а также пересечение полномочий
между их федеральными и региональными структурами создает бизнесу во всех регионах
немало трудностей. Ведь от проведения экологической экспертизы зависит судьба
любого строительства.
Разделить функции не получается
Оптимально разделить между ведомствами надзорные экологические функции у правительства
не получается уже пятый год. Решить эту проблему должна была еще административная
реформа, начатая весной 2004 года, когда в числе других федеральных служб был
создан Росприроднадзор как юридически самостоятельный орган. В теории предполагалось,
что за Министерством природных ресурсов, как, впрочем, за любым другим министерством,
останется роль координатора политики в своей сфере, а надзором и контролем займутся
федеральные службы. Но на практике уже четыре года начальники республикан-ских
управлений Росприроднадзора тщетно пытаются ходатайствовать в Москве о разделении
функций между их структурами и республиканскими министерствами природных ресурсов.
Исключение, пожалуй, составляет совместная работа столичного Департамента природопользования
и Росприроднадзора: им, похоже, пока удается уживаться вместе.
Обычно же эти взаимоотношения складываются совсем по-другому. Республиканские
министерства резонно заявляют, что контроль за процессом природопользования
и охраны окружающей среды по Конституции происходит на территориальном уровне.
Росприроднадзор возражает, что как федеральная служ-ба имеет приоритетное право
контроля. Нередко со своим словом выступает и Ростехнадзор, в составе которого
также есть экологическое подразделение. По большому счету, лишней работы ни
одному чиновнику не нужно, спор за право «первого прохода» на объект возникает
в ситуациях, когда в обход одной из надзорных инстанций экологическое разрешение
на строительство берется в параллельной структуре. Примеров подобных манипуляций
довольно много. Сложность заключается в том, что каждое из ведомств в таких
спорах по-своему право.
Самый известный случай скандального раздвоения экологического надзора — строительство
нефтепровода Восточная Сибирь — Тихий океан, проходящего вдоль береговой линии
озера Байкал. Чиновники двух ведомств — Ростехнадзора и Росприроднадзора — не
смогли поделить вопросы компетенции по экологической экспертизе. Документы,
заблокированные в одном ведомстве, проходили успешное одобрение в другом. Судебные
решения все возвращали к исходному варианту, но бумаги вновь отправлялись по
тому же кругу из одного ведомства в другое. Чисто технологическая неразбериха
в структуре исполнительной власти в результате перевела вопрос о строительстве
в политическую плоскость. В конфликт включился президент Владимир Путин, свою
обеспокоенность публично высказала госсекретарь США Кондолиза Райс.
Аналогичная ситуация возникла и при проверке законности возведения жилья на
территории московского парка «Лосиный остров». Росприроднадзор счел, что экологическое
заключение, выданное Ростехнадзором и разрешающее здесь строительство, противоречит
закону об особо охраняемых природных территориях. Общественное мнение поддержало
позицию подчиненных Митволя: строительство в заповеднике вызывает естественное
возмущение, да и к заявлениям популярного чиновника люди склонны прислушиваться
больше, чем к словам малоизвестного руководителя управления «какого-то» Ростехнадзора.
Однако на поверку строящийся жилой комплекс оказался вовсе не в лесу, а в примыкающей
к заповеднику деревне Медвежьи Озера Щелковского района, вокруг которой деревья
вырублены уже давно. А столкновение двух экологических органов было инициировано,
как уверяют эксперты, лоббистами строительного бизнеса при переделе рынка в
конкурентной борьбе.
Именно поэтому, проводя громкие пиар-акции по оповещению общественности о своей
деятельности, Росприроднадзор рискует наступить на грабли собственной популярности.
Обладая немалыми «силовыми» полномочиями по привлечению к административной ответственности
и отзыву лицензий, экологический надзор может стать инструментом решения политических
и бизнес-задач. Достаточно вовремя создать нужный информационный повод о незаконном
строительстве, как примчится Росприроднадзор и своими руками решит чужую проблему.
Примером тому является опять же ситуация с озером Байкал, когда Олег Митволь
переключил внимание с нефтяной трубы на железную дорогу, заявив о необходимости
перенести ее подальше от берега. Как сказал тогда чиновник, «новая труба намного
безопаснее старой железной дороги, которая проходит всего в нескольких метрах
от берега», немало удивив тех, кто незадолго до этого восторгался стойкостью
экологических чиновников, отбивающих атаки «Транснефти».