Что нам стоит всех построить?


Александр ВЫСОЦКИЙ,
политический обозреватель,
Александр ПОЛЯНСКИЙ

Отношения центра и регионов остаются одной из главных проблем госстроительства, особенно обострившейся в предвыборный период.

Идущий
сегодня в России предвыборный цикл характеризуется тем, что впервые за пореформенный
период центр почти не торгуется с регионами за голоса на федеральных выборах.
Центральная власть не испытывает в этом острой нужды. Во-первых, ситуация в регионах
сегодня контролируется целым спектром вертикально-интегрированных госструктур.
А во-вторых, главы регионов находятся в полной зависимости от Кремля: могут быть
в любой момент отставлены по любому поводу, что руководство страны сладострастно
демонстрировало в течение нескольких месяцев, предшествовавших думской выборной
кампании.

Стадия централизации

«Пространство — это и богатство, и проблема России, — считает эксперт Центра
политических технологий Ростислав Туровский (его большая статья по этому поводу
публиковалась в № 47 журнала “Логос”). — На протяжении нескольких веков Россия
непрестанно увеличивала размеры своей территории. С политической точки зрения
это стимулировало поиск моделей региональной политики, позволяющих удержать
данную территорию, которая постоянно менялась в размерах и своем наполнении.
Этим обусловлена имманентная неустойчивость российской региональной политики».
В советской и постсоветской истории происходила смена периодов централизации
и децентрализации, доминирования то территориального управления, то отраслевого.
Государственное управление с самого начала эры Путина тяготело к централизации,
а во второй его президентский срок отраслевые интересы приобрели очевидную приоритетность
над региональными.
Кто в доме хозяин?
Сегодня существенно возросла роль федеральных органов власти и других структур
если не общенационального, то надрегионального масштаба, прежде всего отраслевых
корпораций и естественных монополий.
Эксперт Центра Карнеги Николай Петров в статье в № 4—5/2007 журнала Pro et Contra
пишет: «Одно из радикальных отличий по сравнению с советским временем заключается
в отсутствии как Госплана, так и любых других действенных механизмов, позволяющих
согласовывать интересы корпораций между собой и с интересами государства в целом.
Сегодня единственным таким “механизмом” фактически является сам президент, который
выступает в качестве арбитра при столкновении интересов корпораций. Подобный
неформальный способ согласования представляется неэффективным и к тому же в
случае разлада может привести к дестабилизации».
«Крупные государственные корпорации, — замечает Петров, — все в большей степени
играют роль квазипартий, обеспечивающих коммуникацию между разными этажами власти
и общества, а также представляющих интересы политических кланов. При этом госкорпорации
подменяют партии и в электоральном, и в более широком функциональном смысле.
То, что в нынешнем пространстве публичной и теневой политики госкорпорациям
принадлежит основная роль, а официальным политиче-ским партиям лишь вспомогательная,
отчетливо видно в свете так называемой проблемы преемника. В экспертном сообществе
при обсуждении расстановки сил и возможных сценариев передачи власти речь идет
вовсе не о политических партиях, а о кремлевских политических кланах и связанных
с ними бизнес-структурах и в первую очередь о госкорпорациях. Именно корпорации
в широком смысле, включая и армию, и МВД, и ФСБ, и Генпрокуратуру, а не политические
партии могут стать независимой властной базой для потенциальных претендентов
на президентский пост. Характерно, кстати, что именно госкорпорации, а не политические
партии активно выступают со своими программами, концепциями и стратегиями будущего
развития страны».

Фиаско федерализма?

По мнению большинства экспертов, российский федерализм переживает все последние
20 лет нелегкие времена.
Николай Петров считает, что «элементы федерализма, появившиеся в президентство
Ельцина, оказались слишком сложны для новой упрощенной управленческой схемы
и были постепенно заменены так называемыми властными вертикалями, устанавливающими
субординационные отношения, практически во всех сферах — вплоть до избирательных
комиссий».
«Модель демократической федерации оказалась неустойчивой», — указывает Ростислав
Туровский. Однако, с его точки зрения, децентрализация явно выгоднее, чем централизация:
«Создание жестко централизованного государ-ства не имеет серьезной перспективы
и таит больше рисков, чем позитивных последствий. Неизбежная в этой связи социальная
мобилизация, в отличие от прошлых исторических периодов, не получит общественно
значимой мотивации, связанной с прорывом мирового масштаба».
При этом Туровский отмечает, что «регио-нальные интересы в России артикулированы
по-прежнему слабо и сама региональная структура выглядит по-прежнему неустойчивой.
Поэтому центр имеет возможность проводить реформы в этой сфере и подбирать оптимальные
схемы, не страдающие радикализмом и неоправданными уступками».

Основные проблемы регионального развития (по мнению Николая Петрова)

«• Нарастающая неравномерность регионального развития в сочетании с повышенным
“трением” расстояния и затрудненностью маневра — как капиталом, так и в еще
большей степени трудовыми ресурсами. И шире — проблема диспропорций и узких
мест, нехватки важнейших ресурсов и необходимости наиболее эффективного их использования;
взаимного несоответствия политической и экономической систем.
• Чрезмерная механистичность и моноцентричность всей властной конструкции. Ее
элементы жестко привязаны к одному центру и, не обладая никакой автономностью/люфтом,
не в состоянии купировать негативные процессы и явления и служить амортизатором
в ответ на импульсы извне. Вместо этого они передают их на самый верх. Так,
с переходом к назначениям глав регионов Кремль получает всю полноту власти и
автоматически берет на себя всю ответ-ственность за действия своих назначенцев.
Соответственно любой локальный кризис, вызванный объективными причинами или
неправильными действиями управленцев, может быстро распространиться до самого
верха.
• Недостаточная гибкость механизма принятия решений в общенациональном масштабе,
неспособность учитывать разнообразие природных и социально-экономических условий
в разных частях страны, быстро реагировать на меняющуюся ситуацию. Даже закрытой
и весьма инерционной советской системе не удалось выработать эффективный механизм
учета регионального многообразия и дифференцированного подхода к регионам при
принятии решений. Что уж говорить о восьми с лишним десятках регионов России
в условиях открытых границ и глобализации?
• Закупорка каналов прямой и обратной связи между властью и обществом, с одной
стороны, и между различными уровнями власти — с другой, в сочетании с непрозрачностью
действий власти и затрудненностью самовыражения для общественных групп.
• Отсутствие действенных механизмов согласования интересов и разрешения конфликтов
между локальными, региональными и общенациональными целями и задачами.
• Импульсы, направленные на модернизацию и реформирование, идут главным образом
сверху и гасятся в среднем, бюрократиче-ском слое. Колоссальная социальная энергия
не просто не используется для развития страны, но целенаправленно подавляется.
Механизмы взаимного отстранения власти от граждан и граждан от власти, частично
демонтированные в конце 80-х — начале 90-х, сегодня вновь на месте».

Российская Федерация — унитарное государство (аргументы Николая Петрова)

«Унитарный характер современного государственного устройства страны определяют:

•система фактического назначения губернаторов, напрямую подчиненных президенту,

•централистская единая административная партия власти,
•превращение местного самоуправления в низовой этаж государственной власти,

•пропорциональная избирательная система в сочетании с запретом на региональные
партии,
•жесткий бюджетный централизм,
•унитарная судебная система и многое другое».