Александр НЕКИПЕЛОВ: промышленная политика в России стала реальностью

Текст | Ольга ЗАИКИНА, Александр ПОЛЯНСКИЙ
Фото | Александр ДАНИЛЮШИН

Академик Александр Некипелов, вице-президент Российской академии наук, до недавнего времени был согласен с правительством только в одном: нужно с огромной осторожностью тратить Стабилизационный фонд внутри страны. Сегодня, по мере активизации промышленной политики, точек соприкосновения с экономическим блоком кабинета министров у него все больше.

Греф передумал

— Александр Дмитриевич, в экспертном сообществе в последнее время много говорят о структурной политике. Раньше в ходу больше был термин «промышленная политика». Это синонимы?
— Нет, промышленная политика более широкое понятие. Она традиционно включает в себя политику не только в промышленности, но вообще во всех областях хозяйственной деятельности. Структурная же политика — часть промышленной, направленная непосредственно на изменение структуры экономики. То изменение, которое не вытекает из действия рыночного механизма, а некоторым образом корректирует его.

— Вы известны как сторонник активной промышленной политики. Но экономический блок правительства, судя по всему, придерживается по отношению к ней иной точки зрения.
— Знаете, несколько лет тому назад в ответ на мое замечание на Совете по конкурентоспособности при правительстве о том, что нужно проводить промышленную политику, Герман Греф сказал: «Не употребляйте при мне этого словосочетания!» «Максимум, что мы будем делать, — проводить инвестиционную политику», — добавил он. Но его позиция серьезно изменилась в дальнейшем…

— …и Грефа сняли.
— Тем не менее в настоящее время не только понятие промышленной политики активно используется, но и она сама начала проводиться. Мы можем спорить, хороша она сегодня или плоха, правильна или неправильна, но то, что она есть, — факт.

— Вы имеете в виду создание госкорпораций?
— Я имею в виду много вещей. Во-первых, у нас реализуется несколько десятков долгосрочных целевых программ. Это во всем мире важнейший инструмент промышленной политики.
Во-вторых, есть целый ряд крупных проектов экономического характера. Например, разрабатывается колоссальная программа развития Дальнего Востока и Забайкалья. Существует, как вы знаете, программа развития нанотехнологий.
В-третьих, создаются крупные государственные структуры — госкорпорации, о которых вы упомянули.
В-четвертых, формируются институты развития, в частности, на базе Внешэкономбанка создается Банк развития.
В-пятых, но, наверное, это самое главное, постепенно формируется система стратегического планирования в стране. Работает Межведомственная комиссия по стратегическому планированию, Совет безопасности самым серьезным образом участвует в этом процессе.
То есть спорить нужна или не нужна промышленная политика сейчас немного странно — она уже реализуется. Теперь нужно говорить о том, какой она должна быть.

— Фактически речь идет о возрождении разумных функций Госплана?
— Я бы сказал, разумных функций государства. Должен пояснить: я очень высоко оцениваю эффективность рыночного механизма и до сих пор не перестаю восхищаться, что существует механизм, позволяющий удивительным образом согласовывать действия миллионов людей, который Адам Смит назвал невидимой рукой рынка. И для меня совершенно очевидно, что попытка, предпринятая у нас и в ряде других стран, строивших социализм, заменить рынок административной системой — централизованной, сознательно регулируемой вплоть до самых мелочей — закономерно провалилась. Но корректировать рынок в той или иной мере, когда действие его механизмов не отвечает интересам общества, государство обязано.
Воздействие государства должно носить системный характер. Эта идея лежит в основе и стратегического планирования, и таких мегапрограмм, как комплексная программа развития Дальнего Востока и Забайкалья. Там на первое место выходит сочетание всех инфраструктурных изменений, создание условий для ведения бизнеса, освоения месторождений…
Нужно понимать, что рынку абсолютно все равно, кому принадлежит Дальний Восток.
И мы сегодня видим, что Дальний Восток экономически уже почти не принадлежит нашей стране: экономические связи с остальной Россией прерваны. В значительной степени прерваны даже человеческие связи. Регион естественным образом интегрируется в структуры АТР. Ничего плохого в том, что он интегрируется, нет, плохо то, что Россия при этом дезинтегрируется.
Конечно, это вопрос ценностного характера: если нам не все равно, что происходит, мы должны что-то делать. Подчеркну: не отменяя рыночный механизм, а определенным образом корректируя его. Направлением туда ресурсов, коррекцией экспортно-импортной политики…

— Вы сказали о системном характере промышленной политики. Но сегодня этого нет: «выдергиваются» отдельные отрасли, отдельные регионы…
— Претензий к проводимой промышленной политике можно предъявить много. На мой взгляд, не всегда используются правильные инструменты. Но нужно при этом видеть главное: произошел очень позитивный сдвиг.

Невозможность Эрроу

— А существуют ли глубокие теоретические обоснования промышленной политики?
— В экономической науке есть загадочная проблема групповых интересов, в том числе общественных. За нее получены уже минимум три Нобелевские премии, но до сих пор непонятно, что это такое. И наибольшую сумятицу внес один из нобелевских лауреатов — американский экономист Кэннет Эрроу. Он в свое время доказал теорему возможности, которую потом многие называли теоремой невозможности.
Это не какая-то условная — настоящая математическая теорема. Суть ее в следующем. Пусть имеется группа из любого числа людей, каждый из которых обладает собственной системой оценок, выражающей его предпочтения ко всем мыслимым состояниям окружающего мира. Возникает естественный вопрос: можем ли мы найти такое правило социального выбора, которое позволяет однозначно вывести на этой основе систему групповых предпочтений, то есть показать, каким образом группа в целом будет ранжировать эти самые состояния окружающего мира. Так вот, Эрроу доказал, что при стандартном представлении о свойствах индивидуальных и групповых предпочтений решение у этой задачи имеется только в случае, если в группе есть диктатор. Слово «диктатор» при этом употребляется в чисто функциональном смысле, безо всякой отрицательной, «политической» коннотации. Это человек, оценки которого определяют преференции всей группы.
Сам автор был очень удивлен выводом, к которому он пришел, и в своей нобелевской лекции выразил надежду, что этот вывод не ввергнет в кризис экономическую теорию. Его теорема действительно в значительной степени привела к такому кризису, и, как выходить из него, до сих пор до конца не понятно.
Как бы то ни было, никто не оспаривает тот факт, что есть целый ряд случаев, когда результаты действия рыночных механизмов явным образом противоречат господствующим в обществе настроениям. И потому корректируются государством.
Например, практически все страны признают, что решать проблему незаконного употребления наркотиков путем создания совершенного рынка в этой области нельзя. Все признают, что это случай, когда действие рыночного механизма несомненно ведет к результату, который общество не может признать нормальным.
Точно так же в обществе существуют некие представления — непонятно, правда, как обобщаемые, в свете того что я говорил о теореме Эрроу, — о том, что справедливо, что несправедливо, как должны и как не должны распределяться доходы и т. д. И эти представления очень часто вступают в противоречие с результатами, которые дает рыночный механизм.
Поэтому в большей или меньшей степени все страны свои рыночные механизмы корректируют — прежде всего с помощью налоговой системы. У скандинавов, например, необычайно высокие налоги, но и необычайно высокое качество общественных услуг, довольно сильная уравниловка. В целом общество, судя по всему, удовлетворено ей. Другая модель в США, в Великобритании, у нас в России…
То есть существуют вопросы экономической политики, которые экономическая теория трактует как нормативные, носящие ценностный характер. О них не имеет смысла спорить, так же как не спорят о вкусах. Но есть смысл присматриваться, как относится к ним большинство населения.

— Значит, экономическая политика должна ориентироваться на интересы большинства?
— По крайней мере в демократической системе это логично.

Правила экономической демократии

— Вам не кажется, что вмешательство государства в экономику в нашей стране превращается зачастую в выражение не связанных с потребностями большинства интересов меньшинства?
— То, что государство порой может быть неэффективным, а иногда и страшноватым институтом, несомненно. Проблема навязывания лоббистами и чиновничеством своих экономических интересов в той или иной степени присутствует в любой стране. Другое дело, что у нас степень концентрации, если так можно выразиться, этого очень высокая и мало ограничений.
Вопрос для меня заключается в том, какой из этого делать вывод. Можно такой, как в 90-х годах: государство плохое, чиновники плохие, все равно все украдут, поэтому чем меньше государства в экономике, тем лучше.
Но выяснилось, что в стране есть кому красть и помимо чиновников. И вдобавок возникли такие явления, которые большинством граждан признаются абсолютно неприемлемыми. А это вещь опасная — это подрывает легитимность самой экономической системы, создает предпосылки для того, чтобы рано или поздно все сделанное в рамках нее объявить противозаконным. Пусть даже не формально противозаконным, а противоречащим законам морали.
То, что вы сказали по поводу государства, очень серьезно и обоснованно, но я бы из этого сделал вывод, что нужно последовательно совершенствовать систему исполнительной власти, демократическую систему сдержек и противовесов. При этом необходим учет интересов граждан страны, различных групп граждан в создании правил политической игры, позволяющих выявлять господствующие предпочтения. В соответствии с которыми и должна строиться экономическая политика.

— Но кто будет бороться за такую систему? Общество пассивно…
— Общество пассивно до поры до времени. Кроме того, оно всегда подает сигналы, выявляемые и через социологические опросы, и иными способами…

— Через оценку протестов по поводу монетизации льгот, например?
— Безусловно. И власть, особенно умная власть, не может не следить за тем, что в обществе происходит. Даже если отсутствует полный набор демократических инструментов.
Это я не к тому говорю, что не надо ставить задачу совершенствования демократических институтов. Я думаю, надо.
Я экономист, а не политолог, но именно как экономист считаю самым большим провалом реформ, что мы в отличие от большинства постсоциалистических стран не смогли сформировать нормально функционирующую, основанную на многопартийности политическую систему. У нас сегодня слишком многое замыкается на президенте, зависит от личности президента.
Но это, кстати, в значительной степени результат «бесшабашных» действий власти в 90-х годах. Сегодняшние проблемы в функционировании политической системы — это в значительной степени реакция на угрозы развала страны и раскола общества, возникшие и крайне обострившиеся в тот период.

Корпорации-мутанты

— В экономике ведь тоже многое — результат таких действий…
— Знаете, я со времен поздней перестройки, начиная где-то года с 1988-го, серьезно занимался проблемой разделения функций государства как субъекта экономической политики и государства как собственника. И достаточно подробно, вплоть до прописывания конкретных механизмов функционирования, развивал идею о необходимости экономического разделения властей. Такое разделение отчасти существует. Например, Центробанк — государственное учреждение, но не подчиненное исполнительной власти.
Мне казалось, что такое разделение было бы полезно в целом ряде отношений, в том числе в плане борьбы с коррупцией. С одной стороны, исполнительная власть, которая должна формировать и реализовывать экономическую политику, но не должна управлять собственностью. С другой — не подчиняющееся ей непосредственно государство-собственник, осуществляющее управление принадлежащими ему активами в рыночном, коммерческом режиме. И проблемы приватизации тогда приняли бы абсолютно естественный, а не революционный характер.
Идея заключалась в том, что советские предприятия трансформируются в акционерные общества и их акции первоначально передаются принадлежащим государству холдинговой компании или нескольким таким компаниям. Деятельность этих холдингов, по моей мысли, должна была быть подчинена сугубо коммерческим интересам, максимизации прибыли. В этом случае для исполнительной власти становится безразлично, для какого сектора экономики формировать политику — с государственными или частными активами, так как они функционировали бы абсолютно одинаково, соответственно к ним можно применять одинаковые инструменты регулирования. А не как сейчас: представителю власти в совете директоров приходится подчас разрываться между социальными и чисто коммерческими соображениями. Такой подход позволяет решать текущие задачи, но за счет того, что запутывается система отношений, собственности и в конечном счете подрывается основа нормального функционирования предприятий.
Продажа активов, принадлежащих государству, стала бы таким же рядовым, естественным событием, связанным исключительно с экономической рациональностью, коммерческими интересами, как и продажа акций частных компаний. Не нужно было бы решать каких-то глобальных политических задач, создавать специальное ведомство по вопросам приватизации…
Налогообложение таких компаний не давало бы негативных импульсов для производства.

— То есть не возникало бы мощных факторов инфляции издержек?
— По крайне мере, они резко смягчались бы. Эффективность оценивалась бы не по тому, сколько средств у холдинга осталось, а по тому, сколько средств он заработал. А вот пойдет ли часть средств в бюджет или будет теми или иными путями реинвестирована — это был бы вопрос, который государство решало бы в каждом конкретном случае, использовало как инструмент экономической политики.
Следовательно, прямое решение о налогообложении подобного холдинга не имело бы таких негативных последствий, как прямое решение о налогообложении обычной компании. Когда вы увеличиваете налоги, вы соответственно увеличиваете ее издержки. Согласно законам микроэкономики это оказывает прямое влияние на предложение и цену. А государственный холдинг мог бы играть демпфирующую роль.

— В какой мере создаваемые сегодня госкорпорации — воплощение той вашей старой идеи?
— Они другое, хотя в чем-то созвучное явление. Для меня несколько странно, что в правовом отношении госкорпорации некоммерческие организации. Я-то как раз ратовал за то, чтобы государственные холдинги были абсолютно коммерческими предприятиями, ориентированными на максимизацию прибыли или в долгосрочном плане чистой стоимости фирмы.
То есть в концепции госкорпораций прослеживается попытка учесть государственные интересы «скопом». А мне кажется, нужно развести различные их виды.
Одна часть, связанная с промышленной и социальной политикой, — это дело исполнительной власти. У нее имеется инструментарий для этого: бюджет, налоги и таможенные тарифы. А другая, связанная с эффективным функционированием принадлежащих государству активов, не должна быть ей подведомственна. Когда эти две части государственных интересов сливаются, получаются мутантные экономические структуры, и уже никто не может разобраться, на что они ориентированы.
Но идею госкорпораций, в самом общем виде, я приветствую. Потому что управлять государственными активами в отраслях необходимо — такое управление ранее просто отсутствовало, и это стало основой многих бед.
Я хотел бы обратить внимание еще на одну ключевую проблему экономической политики: государство, имея огромные финансовые ресурсы, использует их крайне неэффективно.

Стерилизация Стабфонда

— Вы говорите о Стабилизационном фонде?
— Не совсем. Я не принадлежу к числу тех, кто считает, что его надо использовать, расходуя внутри страны. И чтобы было понятно почему, поясню экономический смысл его существования.
В страну приходит валюта — чем выше цена на нефть, тем больше ее поступает. В принципе ЦБ мог бы не вмешиваться в определение рынком курса валют. Но если бы он не вмешивался, курс доллара упал бы значительно ниже, это было бы ударом по нашему производству — и за счет конкуренции импорта, и за счет экономических ограничений на экспорт.
Правительство и ЦБ решают, и совершенно справедливо, обеспечить некую траекторию валютного курса — плавное падение доллара. Такое регулирование, замечу, тоже форма промышленной политики.
Как они это делают? Печатают рубли и скупают с их помощью доллары. Но, эмитируя рубли, они увеличивают денежное предложение, количество денег в экономике. Чтобы это не вызвало разгона инфляции и повышения курса рубля по данной причине, рубли надо каким-то образом извлечь из экономики. Для чего и используется Стабилизационный фонд, который точнее было бы назвать стерилизационным — название бы не затуманивало экономический смысл его существования.
Некоторые говорят: давайте эти средства тратить. Но какой же смысл тратить, если мы их только что с большим трудом из экономики «выловили»? В обоснование трат используют такую логику. Есть разные сферы экономики с разной скоростью оборота денег. И «выловили» мы рубли в сфере, где высокая скорость оборота денег, а «закачаем» в долгосрочные инвестиции, где низкая скорость оборота денег. Следовательно, инфляционный эффект окажется небольшим. Но он все равно будет, потому что эти сферы не изолированы друг от друга. Вы направляете средства, например, в инфраструктуру, а на объектах работают люди, зарплату они понесут в магазины…
А когда говорят, что это фонд для экономической стабильности, что мы начнем его тратить после того, как упадет цена на нефть, меня это изумляет до глубины души. Если в условиях растущей экономики, когда спрос на деньги увеличивается, данные средства оказываются излишни, то тем более ненужными, вредными они окажутся в условиях падающей, когда спрос на деньги уменьшается! Для всех, кроме совершенно отчаянных кейнсианцев, очевидно, что инфляционный эффект от использования Стабфонда в такой ситуации будет колоссальный!
Обратимся к другой стороне рассматриваемой проблемы. Для обеспечения стабильности на валютном рынке существуют золотовалютные резервы.

— Такое впечатление, что мы стремимся обойти по размеру резервов Китай.
— Вот именно. На заседании Совета по конкурентоспособности при Правительстве РФ я именно так и сказал: если мы ставим задачу обойти КНР по размерам золотовалютных резервов, тогда все делаем правильно; а если задача — модернизация экономики, нужно создавать механизм трансформации избыточных резервов в ресурсы, используемые для этой цели.
Как предприятию, начиная с какой-то суммы, становится невыгодно вкладывать деньги в создание резервов, точно так же это становится невыгодно и государству при формировании любых видов резервов, в том числе валютных.
Сколько требуется валюты ЦБ, чтобы регулировать курс рубля? 100 млрд, 200? А может, все 400? Но тогда, если будет 500, 100 все равно окажутся излишними. Это деньги, не дающие той отдачи, которую они могли бы давать для экономики.
Если лишних денег, допустим, $200 млрд и разница между теми доходами, которые вы получаете, вкладывая их в ценные бумаги американского казначейства или европейских финансовых властей, и вложениями в не столь ликвидные, но зато более доходные финансовые инструменты составляет один процентный пункт, уже это означает, что мы выбрасываем $2 млрд в год. А если разница три-четыре процентных пункта?..
Теперь о том, как излишние золотовалютные резервы использовать в экономике. Если ЦБ вернет их в открытое денежное обращение, непонятно, зачем он их оттуда изымал. Как же быть?
Я очень давно предлагаю использовать эти резервы для формирования одного из институтов развития или капитализации имеющегося. Технически это выглядит так: из средств Стабфонда правительство покупает валюту из резервов — по рыночному курсу, но напрямую у ЦБ, чтобы не подрывать курс на рынке, — и вносит ее в капитал того или иного института развития, который предоставляет эти средства на коммерческой основе в виде долгосрочных кредитов на модернизацию производства за счет импорта технологий и оборудования.

— То есть, грубо говоря, кредитов на строительство новых заводов?
— Да, на новые заводы и переоснащение существующих. Плюс подобной схемы еще и в том, что институт развития вступает в конкуренцию с иностранными банками, кредитующими наши банки и предприятия в валюте. Кроме того, правительству следует при этом принимать меры, чтобы не нанести ущерба отечественному производству высокотехнологичной продукции, но это уже дело несложной техники.
Излишки золотовалютных резервов — это десятки миллиардов долларов, которые можно было бы использовать в неинфляционном режиме и на коммерческих условиях для модернизации экономики.

— Вы знакомили с этой идеей МЭРТ и Минфин?
— Четыре года назад, когда об этом узнал Герман Греф, он сказал мне: «Это мог придумать только академик — валютные резервы использовать не по назначению!» Его содержательные возражения свелись в конечном счете к тому, что, дескать, «все разворуют». Но с такой угрозой, на мой взгляд, реально справиться. Достаточно создать в Банке развития попечительский совет из олигархов, например на базе правления РСПП, который будет следить за тем, как предоставляются эти кредиты, пресекать проявления фаворитизма и т. д. Однако мне не удалось убедить в продуктивности подобного сценария ни Грефа, ни Алексея Кудрина.
Боюсь, позиция правительства — «нельзя, потому что нельзя» — приведет к тому, что Стабфонд будут использовать неэффективно и с инфляционными эффектами.

— Связан ли последний всплеск инфляции с закачиванием государственных финансовых ресурсов в экономику?
— Думаю, связан. Потому что не хватает инструментов для стерилизации избыточной денежной массы.
Кстати, предлагаемая мною система облегчает решение и этой проблемы, потому что сейчас из-за нехватки инструментов для изъятия избыточных денег приходится допускать либо более быстрое, чем хотелось бы, падение курса доллара, либо более высокую инфляцию, либо и то и другое одновременно.
Надо также учитывать, что в обществе сформировалось мощное давление на власти: люди могут не понимать тонкостей, но хорошо понимают нелепость сложившейся ситуации, когда в страну идут ресурсы, а она не знает, как их использовать.

— Чтобы использовать средства с умом, нужен план. Летом появилась концепция социально-экономического развития России. А когда появится стратегия?
— Было бы идеальным сначала выработать представление об общем развитии страны, а дальше конкретизировать его в долгосрочных программах. Но в жизни так не происходит — даже во времена Госплана такого не было. Начали с частных программ, региональных и отраслевых стратегий, которые часто не стыкуются друг с другом. Конечно, формирование общенациональной стратегии — задача очень важная, она поднимается сейчас на самом высоком уровне. Надеюсь, что появление такой стратегии — вопрос месяцев, а не лет.

— Ученые из фундаментальных, а не «придворных» институтов привлекаются к стратегическому планированию?
— Проблема востребованности академической науки, в частности экономической, существует, хотя в последние годы она смягчается. «Большую» науку сегодня подключают к формированию решений по многим вопросам.

— Не слишком ли поздно спохватились наши власти? Сможем ли мы еще нагнать развитые и быстро развивающиеся страны? Не отстали ли мы от них навсегда?
— Я крайне негативно отношусь к выражению «отстали навсегда». Разве 30 лет назад не казалось, что Китай отстал навсегда? А до этого, что отстали навсегда «азиатские тигры»? Кто мог предположить происходящее сегодня в Бразилии, Индии?
Не надо верить в подобные апокалиптические прогнозы. Тем более что у нас есть уникальный, хотя, конечно, сильно потрепанный научный потенциал; образованное население. Так что база для возрождения неплохая.