Максим ПЕРОВ: не осознав, что будет происходить на данной территории в ближайшие 20 лет, развиваться нельзя


Беседу вел
Александр Полянский

В Министерстве регионального развития РФ разработаны Требования (технический стандарт) к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. Полный текст документа опубликован на сайте министерства.
Мы попросили Максима Перова, исполняющего обязанности директора Департамента регионального социально-экономического развития и территориального планирования Минрегиона РФ и одного из разработчиков этого документа, прокомментировать его ключевые положения.

— Максим Вениаминович, что в целом должна собой представлять стратегия социально-экономического развития региона?
— Систему мер государственного управления, направленную на обеспечение долгосрочного социально-экономического развития субъекта Федерации в согласовании с общефедеральной политикой.
Стратегия, как написано в документе, «основывается на понимании важнейших проблем развития, рисков и потенциала субъекта Российской Федерации». Ключевое условие такого понимания — правильная организация самого процесса разработки. Должна быть создана площадка для выработки согласованной позиции с участием властных структур регионального и муниципального уровня, бизнеса, общественных организаций.
Вообще, разработка стратегии —
это уникальная возможность для власти «посмотреть в зеркало», задуматься, куда идет регион. Возможность серьезного, несуетного, непредвыборного анализа ситуации, без подгонки результатов под желаемый формат.
Кроме того, после начального этапа разработки начинается рабочее обсуждение — все это длится обычно не меньше шести месяцев.

— То есть как ребенок рождается за девять месяцев, так стратегия — за шесть?
— Примерно так. Не менее полугода требуется, потому что нужно не только провести мозговой штурм, причем не один, но и осмыслить, «переварить» результаты обсуждения, итерационно подобрать наиболее оптимальные варианты. Стратегии регионов готовятся штучно — это пока ручное производство, а не индустриальный поточный процесс.
В то же время очень важен поиск предметов партнерства с ведущими компаниями-налогоплательщиками, муниципалитетами. В нашем документе прямо указывается: «Стратегия может согласовываться с крупнейшими налогоплательщиками субъекта Российской Федерации…» Не менее важен, разумеется, поиск предметов партнерства и с федеральными властями.

— Каковы основные этапы разработки стратегии?
— Первый этап разработки, образно говоря, — определение места портрета региона в интерьере. Он включает анализ основных проблем — без их тщательного и объективного анализа картинка не появляется.
Дальше происходит оценка внешних и внутренних факторов развития. Внутренние — это природно-ресурсный потенциал, инфраструктурная обеспеченность, тренды в экономике региона, конкурентоспособность по секторам экономики, демографическая ситуация и человеческий капитал, культурные и национальные особенности. Внешние факторы касаются положения субъекта РФ в федеральном округе, стране и мире. Например, когда концерн «Фольксваген»
строит завод в Калужской
области — это включение региона в мирохозяйственные связи: область уже приобретает значение в глобальном масштабе. Невовлеченность же в такие процессы создает значительные трудности для развития экономики.
Далее проводится SWOT-анализ — оценка сильных и слабых сторон региона, разрабатываются наиболее вероятные сценарии его развития, как правило два-три варианта.
На практике сложилось так, что обычно выделяют инновационный, инерционный и промежуточный сценарии. В инерционном фиксируется региональная ситуация, когда все идет, как идет, без крупных изменений — только текущие усовершенствования. Инновационный сценарий, напротив, предполагает существенные структурные изменения.
Причем инноватика — термин, конечно, модный, но не всегда за ним скрываются реальные изменения. К тому же не во всех регионах по объективным причинам инноватика может быть одним из приоритетных направлений развития. Ведь университет, научно-исследовательский центр за несколько лет в чистом поле не создашь: на это требуются десятилетия, научные и учебные школы «вызревают» долго. Но, к слову сказать, от очень интересной программы развития сетевых университетов Министерство образования и науки РФ почему-то отказалось. Так же сложно с внедрением достижений ИТР. Есть различные модели инновационного развития: финская, израильская, южнокорейская. Россия пока не выбрала ни одной из них, не разработано у нас и собственного варианта. Это также осложняет процесс развития инновационной деятельности в регионах…
Но продолжим про сценарии. Из набора разработанных сценариев выбирается один, наиболее приоритетный. Под него уже прописываются приоритетные направления, цели и задачи органов госвласти региона, обозначаются желаемые результаты реализации стратегии. При необходимости осуществляется оценка и анализ бюджетных ограничений и организационных возможностей. Далее разрабатывается система мер для реализации стратегии, а также меры по оптимизации управления регионом с учетом необходимых институциональных изменений.
Итог работы — текст стратегии, который согласовывается с федеральной властью и утверждается законодательным собранием субъекта Федерации, а также параметры бюджетного финансирования, потому что с бюджетом взаимосвязь должна быть особенно четкой. На базе стратегии готовится среднесрочная программа социально-экономического развития и документы территориального планирования.
В прошлый раз я уже рассказывал (см. интервью М.В. Перова
в № 6 за 2007 год. — Прим ред
.
) и теперь повторю: сегодня Градостроительный кодекс, к сожалению, не вводит в территориальное планирование следование целям развития в обязательном порядке. Есть только одна целевая установка — рациональное использование территории. Как профессиональный градостроитель, я вас уверяю, что по любому терплану можно аргументированно доказать как рациональное, так и нерациональное использование. Например, город можно спроектировать под какую угодно цель: как ЗАТО, как столицу, как торговый город, большой транспортный хаб или, скажем, центр игровой индустрии, и все это окажется рациональным использованием территории. То есть разговор о каком бы то ни было территориальном планировании без стратегического целеполагания просто не имеет смысла.
Вообще, наличие стратегии у региона жизненно необходимо: не осознав, что будет происходить на данной территории в ближайшие
20 лет, развиваться нельзя. Когда-то Госплан формулировал так называемый нормативный прогноз, в котором говорилось, что в таком-то месте должны быть такие-то заводы, а для этого надо обеспечить такое-то количество населения, спроектировать транспортные развязки, соцкультбыт и экологические мероприятия. Сегодня используется поисковый прогноз — то есть, прежде чем цели поставить, их нужно найти. Это сложно, но и развитие получается более адекватным условиям пост­индустриального общества.
Кроме того, без долгосрочного стратегического плана нельзя разрабатывать среднесрочные и краткосрочные программы развития. Иначе они будут собой представлять просто затыкание дыр. За трех—пятилетний срок крупный объекта не построишь.
Однако и стратегии, в свою очередь, не обойтись без терпланов, краткосрочных и среднесрочных программ: на практике некоторые стратегические цели могут существенно изменяться, приобретать дополнительные ограничения.
Мы внесли в правительство
проект постановления, где офи­циально закрепляется эта трехуровневая система (стратегия —
схема терпланирования — среднесрочная программа), и надеемся, что в ближайшее время он будет принят, поскольку почти после двух лет согласования со всеми ведомствами проект наконец всеми завизирован.
Разработка региональной стратегии должна происходить с учетом внешней стратегической «рамки», которой служат федеральная стратегия развития и стратегия федерального округа. В начале июля МЭРТ РФ, как ожидается, внесет на рассмотрение правительства Концепцию социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. На основании этого документа будет создана общегосударственная стратегия или сам этот документ станет такой стратегией.
Стратегические документы разрабатываются и в федеральных округах, они необходимы для того, чтобы не возникало разрыва между федеральным уровнем и уровнем субъекта Федерации. Однако
проблема в том, что округа —
не экономические районы страны, они созданы исходя из других оснований. Это очень четко видно на Дальнем Востоке, где приходится разрабатывать программы с учетом Прибайкалья. Потому что, например, без Иркутска — западной точки опоры дальневосточного региона, — развитие этого региона немыслимо. Особый макрорегион — Западная Сибирь. Очень большие пересечения у Урала и Поволжья. Однако при этом окружная стратегическая «рамка» тоже очень важна.
Крупным городам региона также надо иметь свои стратегии. Городам поменьше на стратегический уровень, может, и не стоит замахиваться, но программирование развития должно быть обязательно. Для них стратегической «рамкой» будет служить стратегия субъекта Федерации.
Именно такая система стратегий развития позволит наиболее эффективно использовать инструменты экономического развития, которых у нас уже довольно много: Инвестиционный фонд, особые экономические зоны, налоговые льготы федерального и регионального уровня.
При этом меня, как и многих экспертов, очень беспокоит существующий сейчас в стране конкурсный порядок отбора проектов для участия в их развитии государства. Минрегион России, кстати, выступал и выступает против такой системы, потому что непонятно: отбирая инвестиционные проекты, государ­ство стремится поддержать консалтинговые структуры или точки развития страны? Ведь конкуренция проектов — это конкуренция команд разработчиков.
Мне представляется, что точки развития хорошо известны, нужно не проводить конкурсы, а начинать целенаправленно работать или хотя бы отбирать по конкурсу среди них (см. также точку зрения по данной проблеме Александра Шохина в № 1 за 2007 год. — Прим. ред.).
Когда общегосударственная стратегия окажется принята, абсолютно четко будут видны точки развития страны. А сейчас такие стратегические решения может принимать только президент — волевым решением запустить развитие Сочи, Владивостока, вложить туда огромные ресурсы. Понятно, что это ключевые города для развития России и возможное проведение Олимпиады в Сочи, проведение форума АТЭС во Владивостоке —
очередной повод начать процесс развития.
С большим скрежетом, но процесс поддержки этих двух точек идет. Однако возникает вопрос: почему все должен решать президент, почему недорабатывает правительство? Думаю, что после появления двух документов, о которых я сказал, — постановления по системе регионального планирования и долгосрочной концепции социально-экономического развития России — ситуация изменится.

Алгоритм разработки стратегии социально-экономического развития субъекта Федерации:

  • выявление и анализ основных проблем, стоящих перед экономикой и обществом региона в среднесрочной и долгосрочной перспективе;

  • комплексная оценка ключевых внешних и внутренних факторов, оказывающих влияние на социально-экономическое развитие региона;
  • разработка двух-трех наиболее вероятных сценариев социально-экономического развития;
  • SWOT-анализ: выявление и анализ рисков и ресурсных возможностей региона;
  • выбор целевого сценария развития на основании оценки рисков и ресурсных возможностей региона;
  • разработка системы приоритетных направлений развития региона в рамках выбранного целевого сценария;
  • формирование системы приоритетных направлений, целей деятельности органов власти субъекта РФ;
  • разработка системы индикативных показателей оценки деятельности органов государственной власти субъекта РФ с установлением целевых показателей на трехлетний период;
  • согласование стратегии с крупнейшими налого­плательщиками субъекта РФ;
  • разработка предварительных документов в области территориального планирования и наметок среднесрочных программ для лучшей обратной связи стратегии;
  • корректировка стратегии с учетом выявленных ограничений;
  • утверждение стратегии законодательным органом власти субъекта РФ;
  • утверждение стратегии на Межведомственной комиссии при Министерстве регионального развития РФ;
  • установление лимитов финансирования, разделенных по приоритетным направлениям и отдельным мерам государственного управления, утверждение их законодательными органами субъекта Федерации по согласованию с федеральными властями;
  • переход к формированию документов территориального планирования, среднесрочной социально-экономической программы региона и трехлетнего финансового плана.

  • Структура регионального планирования

  • Стратегия социально-экономического развития региона
  • Документы территориального планирования региона
  • Среднесрочные и краткосрочные программы социально-экономического развития региона

  •  

    Что должно быть в стратегии социально-экономического
    развития региона:

  • описание существующего состояния региона;
  • оценка основных проблем развития региона;
  • описание сценариев его развития, описание целевого сценария;
  • определение приоритетных направлений развития региона как социально-экономической единицы, объединяемой территорией и административными структурами;
  • описание приоритетных направлений, целей и задач деятельности органов государственной власти субъекта РФ, взаимоувязанных с целевым сценарием и приоритетными направлениями развития региона;
  • анализ и оценка бюджетных и организационных возможностей и ограничений реализации стратегии, возможностей выстраивать взаимодействие с бизнес- и общественными субъектами на территории региона;
  • меры государственного управления по реализации поставленных целей и задач: формирование институтов, развитие организационных возможностей, разработка и реализация проектов и программ, расширение бюджетно-ресурсной базы и повышение эффективности использования бюджетных средств;
  • общие параметры бюджетного финансирования мер государственного управления;
  • описание основных механизмов реализации стратегии: экономической политики органов власти субъекта РФ, бюджета субъекта РФ, частно-государственных партнерств, региональных целевых программ, системы использования ресурсов ФЦП, ФАИП и других инструментов целевого финансирования из федерального бюджета;
  • описание системы индикативных показателей оценки деятельности органов государственной власти субъекта РФ с установленными целевыми показателями на период первых трех лет.
  • Формирующаяся система стратегий социально-экономического развития
    в Российской Федерации

     

  • Общегосударственная стратегия социально-экономического развития
  • Стратегии социально-экономического развития федеральных округов и макрорегионов
  • Стратегии социально-экономического развития субъектов РФ
  • Стратегии социально-экономического развития крупных городов