Герман ВЕТРОВ: не может быть единого для всех рецепта городского развития


Беседу вел Александр Полянский

Директор направления «Муниципальное экономическое развитие» фонда «Институт экономики города» размышляет о том, как выжить городским муниципалитетам одновременно и в рыночных условиях, и в рамках вертикали власти.

— Герман Юрьевич, сегодня для развития производственной сферы велика необходимость в том, чтобы городские муниципалитеты занимались не только коммунальными вопросами, но и комплексным социально-экономическим развитием. Однако могут ли они эффективно решать эту задачу при произошедшем сокращении их полномочий?
— Вопрос, что называется, не в бровь, а в глаз. Институт экономики города занимается большим количеством проектов развития городов по всей России, и нам этот вопрос задают постоянно. Его ставят и ассоциации городов, в том числе такие авторитетные, как, например, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов.
По полномочиям ситуация разная в зависимости, во-первых, от правового статуса города: у городских округов их гораздо больше, чем у городских поселений. Есть довольно крупные города, по решению региональных властей получившие статус городских поселений и соответственно заметно потерявшие в своей полноценной «городской сущности». Так, в одном из регионов, где мы активно работаем, — в Иркутской области городскими округами стали только два города: Иркутск и Братск. А, скажем, Ангарск и Шелехов — крупные промышленные центры — получили статус городских поселений в составе муниципальных районов.
И подобных примеров немало.
В таких городах в более или менее активной форме продолжается движение за приобретение статуса городских округов, и в ряде случаев данный процесс увенчался успехом, как, например, в случае с Рыбинском Ярославской области. Что же до Ангарска и Шелехова, то, возможно, одной из причин является проработка проекта создания «большого Иркутска» — города-миллионника, в состав которого они войдут. Проект с разных точек зрения довольно сомнительный, но сейчас речь, собственно, не о нем. Нередко города ущемляют в правах не потому, что начинают подобные проекты, все дело в оценке степени лояльности их руководителей или их способности лоббировать интересы города.
Во-вторых, ситуация с полномочиями зависит от субъектов Федерации: в тех из них, где губернатор считает своим приоритетом развитие местной инициативы, самоорганизации, проводят политику делегирования полномочий
с вышестоящих уровней управления на нижестоящие. Позитивные процессы в этом отношении происходят во многих регионах: в Вологодской, Томской, Ульяновской областях, Пермском, Хабаровском краях и др. Но так бывает далеко не везде. К сожалению, федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дал региональным лидерам большую фору в конкуренции за экономическое и политическое влияние с мэрами своих крупных городов. Существовал, как вы знаете, даже законопроект о назначении глав столиц субъектов Федерации. Это объясняют выполнением программы президента по формированию вертикали власти, хотя к данному тезису надо относиться крайне осторожно. Вертикаль, в сущности, никогда не означала «построения» всех и вся, восстановления административно-командной системы в сфере публичной власти, она подразумевает создание системы управления в части реализации федеральных полномочий.
Подытоживая, можно сделать вывод о том, что по мере развития нашей муниципальной реформы имеет место сокращение объема полномочий и финансовой автономии российских городов. Но мне кажется, постепенно приходит понимание, что в сфере публичного управления произошел перекос в сторону центра — о необходимости расширения полномочий на местах в своем последнем послании говорил президент.

— Центр, видимо, опасается давать слишком много полномочий и ресурсов вновь созданным структурам?
— Количество муниципальных образований всех видов увеличилось более чем в два раза, к их управлению пришло довольно много людей как не приобретших пока необходимую компетенцию, так и явно случайных. Потому отчасти опасения центра обоснованны.
Но, с другой стороны, учиться самоуправлению нужно, пусть даже и набивая шишки на этом пути. Дело еще и в том, что в условиях рыночной экономики конкуренция происходит не только между компаниями, но и между городами — за инвестиции, люд­ские, интеллектуальные ресурсы… Глобализация приводит к тому, что инвестиционные ресурсы перемещаются сейчас совершенно свободно. Сегодня они в России, завтра в Китае, послезавтра в Польше, потом в Южной Америке. Если вы быстро и качественно не предоставите инвестору участок для строительства, не снимете на его пути административные барьеры, если решение о строительстве принимается долго, требует взяток и в то же время непонятно, что из всего этого получится, — инвестиций вы не увидите. Только очень высокая норма прибыли может привлечь инвесторов на проблемные территории.

— Но у нас же в стране сегодня высокая норма прибыли для инвестора.
— Да, за счет того, что много российских денег приходит в страну от экспортных операций, и особенно за счет того, что отечественные потребительские рынки просто огромны. Но это все до поры до времени, делать стратегическую ставку на подобные конъюнктурные обстоятельства нельзя. В мировой конкуренции за ресурсы российские города зачастую оказываются лишены ключевых инструментов. Одним из главных ин­струментов привлечения инвесторов, например, американскими муниципалитетами является предоставление льгот по ряду базовых налогов, в частности по налогу на прибыль.
В России же наиболее собираемые налоги у муниципалитетов изъяты. По существу, основной ликвидный ресурс, которым сегодня может распоряжаться муниципальное образование для целей экономического развития, — это земля.

— И продажа имущества, не связанного с реализацией полномочий?
— Такое имущество по закону должно быть распродано. И это тоже один из вопросов, остро волнующих сегодня муниципальные образования. Некоторые из них с введением такой нормы лишаются существенной части своей доходной базы. Это еще один фактор снижения финансовой автономии муниципалитетов. Парадокс заключается в том, что объем общественных услуг, оказываемых на данной территории, практически не меняется — меняется их «подчиненность». Социальная политика ушла «наверх», в регионы, образование и здравоохранение — в значительной степени тоже. Но при этом люди со своими жизненными проблемами идут в муниципалитет, потому что муниципальная власть ближе и понятнее. «Уведя» ряд таких полномочий из муниципалитетов, 131-й федеральный закон сделал определенный шаг назад в развитии российского самоуправления.

— Получается, у мэра сегодня полномочий значительно меньше, чем у советского председателя горисполкома, который управлял структурами собственно городского подчинения. А ведь был еще первый секретарь горкома, руководивший городом в целом. Сейчас аналогичной фигуры нет вообще.
— Аналогия с советским периодом имеет под собой основания, но все же нужно понимать, что самоуправление — иная субстанция. В советских условиях город был элементом единой системы управления — административно-командной по своей природе. Сегодня же на одной территории параллельно действуют три системы управления: федеральная, региональная и муниципальная. И у каждой свои задачи и свои инструменты.
Если говорить о собственно муниципальном инструментарии, очень важно использовать в управлении городскими муниципалитетами современные подходы. Одним из них является введение инсти-тута городских управляющих —
так называемых сити-менеджеров. Сейчас еще рано делать выводы, насколько этот инструмент оказался успешным в России. Пока можно отметить, что на эти должности приходят разные люди, но в большинстве своем профессионалы высокого класса, нередко занимавшиеся ранее городским хозяйством. Приходят и люди из бизнеса — так произошло, например, в Казани.

— То есть это мэр новой формации?
— Нет, это не мэр. Мэр — фигура избираемая, а сити-менеджер —
профессиональный управленец, работающий по контракту.

—Значит, можно сказать, что мэр — это аналог первого секретаря горкома, а сити-менеджер —
председателя горисполкома?

— Не совсем так. Мэр — политическая фигура, и его роль в какой-то степени действительно сопоставима с функцией первого секретаря горкома как политического лидера, объединяющего все структуры на территории. Одна из важнейших задач мэра — консолидировать деятельность всех структур, работающих на территории города: муниципальных, региональных, федеральных, коммерческих, общественных, согласовывать их интересы. И тут возникает тема такого мощного инструмента, как стратегия развития города, создание которой мэр должен инициировать и «патронировать» как на стадии ее разработки, так и в ходе реализации. Задача мэра — согласовать все позиции, создать основу развития, общественного доверия, воодушевления, поддержки стратегии со стороны населения. А вот организовать реализацию стратегии, облечь ее в программу — функция как раз сити-менеджера.
Городские управляющие — это новый класс специалистов, управленцев-технологов, работающих по контракту, нанимаемых на определенный срок и имеющих четко измеряемые критерии результативности своей деятельности. Работа эта тяжелая, специалисты уникальные — их пока, по большому счету, никто в России не готовит, хотя многие учебные заведения декларируют, что делают это.
На Западе, в частности в США, институт сити-менеджеров показал себя очень хорошо. Нередко грамотный и эффективный городской управляющий сам превращается в объект конкуренции между крупными городами. То есть возникает фактически корпоративная ситуация переманивания топ-менеджеров.
Однако во многих наших городах вполне успешно действует старая структура — когда есть глава города, заместители по направлениям, роли политического руководителя и chief executive пока не вполне дифференцированы. Если такая структура работает, ломать ее ради принципа, я считаю, нецелесообразно.

— Эффективное городское управление должно начинаться со стратегии?
— Конечно, как и любое другое. Сейчас активно формируются стратегии субъектов Федерации (об этом мы подробно рассказывали в прошлом номере. — Ред.). Стратегии городов готовятся по-разному: иногда параллельно, чаще вслед за региональным документом. Очень важно, чтобы в системе стратегий разных уровней публичной власти в нашей стране у муниципальных стратегий не было откровенно подчиненного положения. Как документы кон­ституционно «разведенных» видов публичной власти, региональная и муниципальная стратегии должны быть независимы, хотя без согласования друг с другом они теряют смысл. Любой город является частью территориальной системы региона, но и регион живет не
в безвоздушном пространстве —
он тоже состоит из отдельных муниципалитетов, именно в них реализуется региональная политика. Поэтому стратегии регионов и муниципальных образований необходимо согласовывать в интерактивном режиме. Работа очень непростая, но компромисс во многих уже упоминавшихся регионах находить удается.
Еще очень важно, чтобы город­ская стратегия не повисла в воздухе, не легла очередным пыльным фолиантом на полку местного руководителя. Сейчас одна из основных, так сказать, технологических задач при разработке городских стратегических документов состоит в том, чтобы добиться связки стратегии со среднесрочными и краткосрочными плановыми документами муниципального уровня: социально-экономическими программами, финансовыми и градостроительными планами.

— Какие механизмы могут быть использованы муниципалитетами для согласования деятельности таких структур — властных, общественных, коммерческих?
— Если дело доходит до того, чтобы как-то формализовать общение властей с жителями, то обычно создают более или менее формальный совещательный и согласовательный орган — например, координационный совет.
В него входят представители органов местного самоуправления, федеральных, региональных органов власти, крупнейших предприятий, общественных организаций, отделений политических партий — в общем, все, кто имеет свою позицию и готов ее высказывать и защищать. Особо замечу: этот орган не заменяет городскую думу, он работает параллельно, выполняя чисто совещательные и рекомендательные функции. Хорошим примером работы над городской стратегией в 2003 году стал Череповец. Город специфический: есть градообразующая «Северсталь», но она не един­ственное крупное предприятие Череповца. В работе Совета города по стратегическому планированию принимали участие все крупные предприятия, а также руководители муниципальных и государственных учреждений, общественных организаций, предстоятели
церкви и т. д.
Блестящий пример развития города в рыночных условиях —
подмосковный Дзержинский. Там еще в смутных 90-х мэр Виктор Иванович Доркин делал такие вещи, которые и сегодня многим муниципальным руководителям не снились. Это потрясающий пример применения принципов местного самоуправления и развития местного сообщества.
В Дзержинском в 1994 году при администрации города было создано авторитетное Общегородское собрание со статусом общественной организации и функциями постоянно действующего консультативного органа местного самоуправления. Его решения не являлись обязательными к исполнению, но практически не было случая, чтобы к мнению собрания не прислушались. Про Дзержинский можно рассказывать долго, но важно отметить, что он выделился в ряду многочисленных промышленных подмосковных соседей, в нем начался экономический рост, заметно ускорилось развитие социальной сферы, активизировалось строительство. Но, пожалуй, одним из наиболее значимых и даже удивительных достижений стало реальное формирование местного патриотизма. «Свободолюбивый дзержинский народ», как называл своих жителей Доркин, — отнюдь не фигура речи. Люди по-настоящему, без шуток, гордились своим городом. К сожалению, убийство Виктора Доркина оборвало его самоотверженную деятельность, и это огромная потеря не только для города, но и для российского местного самоуправления в целом.
Еще один интересный пример —
Димитровград Ульяновской области. Это второй по величине город области, который в середине 90-х возглавил Сергей Иванович Морозов, работавший до того начальником УВД. Сегодня, как вы знаете, он губернатор Ульяновской области — последний из глав регионов, избранных населением. Город добился не только производственных успехов, но и, например, был признан в 2004 году «культурной столицей Приволжского федерального округа». Это тоже своего рода PR, элемент маркетингового продвижения муниципального образования. Успехи Димитровграда в социально-экономическом развитии, особенно на фоне вялого на тот момент областного центра, наверняка явились одной из причин уверенной победы Морозова на губернаторских выборах.
Это лишь два примера идей красивых и умных, хотя ярких людей и городов в России немало.

— Быстрый рост городов обычно связан с харизматичной личностью их руководителей?
— Да, как правило, харизматичность руководителя имеет огромное значение. Это, видимо, универсальное психологическое явление, особенно на муниципальном уровне —
именно здесь публичность власти имеет наиболее яркое и конкретное, приземленное выражение. Плюс к этому в России накладывается специфика переходного периода —
непростого, тяжелого. У нас ведь развитие городов, реализация их стратегий происходят на фоне продолжающегося процесса реформирования, не сложившегося пока до конца соотношения институтов власти, их полномочий. Такие сложности и не снились ни американ­ским, ни европейским, ни японским городам. Поэтому в России личный фактор иногда компенсирует системные недостатки.
Завершая разговор, отмечу, что в России не может быть одного единого для всех рецепта город­ского развития — уж больно города разные! У нас огромная страна, абсолютно разная по географическим условиям, по своей культурной пестроте, по истории развития, по современному социально-экономическому положению. Практически нигде в мире нет аналогов такой картине. Каждый город по-своему уникален. Возможно, это и является одной из главных сложностей современной реформы местного самоуправления с ее в общем-то понятной идеей унификации для повышения эффективности управления. Но есть одно общее свойство: там, где начинается шевеление, возникает общественная активность, дело небыстро, очень тяжело, но сдвигается с мертвой точки. А начало движения, пробуждение инициативы — это уже больше половины успеха.