Максим ПЕРОВ: в разработке региональных стратегий важно избавиться от мифов

Беседу вел Александр Полянский

Исполняющий обязанности директора Департамента регионального социально-экономического развития и территориального планирования Министерства регионального развития РФ рассказал нам о принципах регионального стратегического планирования.

— Максим Вениаминович, сегодня мы много говорим о необходимо-сти заниматься планированием в субъектах Федерации, чуть ли не о воссоздании облпланов. Но возможно ли планирование на уровне субъектов РФ, когда нет системы планирования в рамках всей страны?
— Речь не идет о воссоздании советской системы планирования.
Та система базировалась на нормативном прогнозе: через 20 лет должно быть произведено столько-то единиц тех или иных видов продукции, построено столько-то заводов, домов и т. д.
Региональное планирование сегодня — это прежде всего попытка сформулировать стратегические цели региона. В рамках такого планирования определяются приоритеты, направления развития и лимитирующие его факторы. Субъект Федерации рассматривается в окружении: в системе взаимосвязей с другими регионами, в контексте страны в целом и мирохозяйственных процессов. Прописываются сценарии развития, которые затем оцифровываются.
Но принятые цифры — не императивный, а индикативный показатель.
Это совершенно другой, совсем несоветский тип планирования, и его можно внедрять с любого уровня. Хотя оптимальным вариантом, безусловно, является целостная система взаимоувязанных планов регионов, отраслей, страны в целом. Постепенно такая система сформируется.

— Правильно ли я вас понял: существуют региональные социально-экономические системы, они испытывают в той или иной мере по-требность в планировании и реализуют ее по собственному усмотрению?
— Отчасти правильно. Отчасти, потому что речь идет о государственных образованиях — субъектах Федерации. Понимать пути своего развития — их конституционная обязанность.
Наиболее распространенный метод регионального планирования — определение индикативных показателей социально-экономического развития. Другой широко используемый способ — выработка региональных стандартов. Скажем, в Петербурге действует 190 таких стандартов. Пример: «скорая помощь» должна приехать к больному в течение десяти минут. Стандарты — это то, к чему нужно стремиться и что должно быть реализовано в какой-то срок.
Довольно часто применяется и выработка так называемых пограничных показателей, при достижении которых система «сваливается» в бифуркационные, то есть неустойчивые, состояния. В этом направлении регионы сейчас тоже работают. Проблема в том, что существует острейший дефицит данных: в стране практически отсутствует муниципальная статистика.

— Земскую статистику нужно создавать заново, как когда-то во времена императора Александра II?
— В значительной степени создавать заново. Ценность наработок советских статорганов на местах не стоит преувеличивать.

— Какова задача федеральных органов, прежде всего Минрегиона, в процессе регионального планирования?
— Есть различные аспекты регио-нального развития, и существуют базовые приоритеты, определяемые федеральной властью, прежде всего воплощаемые в посланиях президента Федеральному собранию. На основе этих двух факторов мы инициировали массовую разработку стратегий социально-экономического развития регионов.
На сегодняшний день свою стратегию представил 61 субъект Федерации, на рассмотрении находится еще несколько документов. Большинство представленных в текущем году выполнены на довольно приличном уровне и отвечают требованиям к региональным стратегиям, содержащимся в приказе министерства. Постепенно мы, видимо, выведем утверждение направлений развития и основных индикаторов на уровень правительства.
Мы ориентируем регионы на то, чтобы было понятно, достигаются ли цели. Для этого очень важен элемент количественной оценки. Кстати, из всех субъектов Федерации самая проработанная система стратегических индикаторов у Татарстана.
Далее. Мы добиваемся, чтобы горизонт стратегического планирования был 20 лет, не меньше. Потому что в соответствии со стратегиями реализуются очень крупные проекты. Даже проект строительства моста через крупную водную артерию может согласовываться порядка трех лет. Что уж говорить о длительности самого строительства! Домохозяйство, семья планирует свою жизнь лет на десять, а те, кто умнее, и на больший срок. Субъект Федерации должен планировать на значительные периоды времени, ведь чем сложнее объект, тем больше должен быть горизонт планирования.
Когда стратегия создана, переходим на следующий уровень — территориальное планирование. То есть, грубо говоря, кладем стратегию на землю, привязываем к конкретным условиям конкретной территории.
Процедура подготовки документов территориального планирования прописана в нормативных документах, в частности в Градостроительном кодексе. Эта процедура не свободна от недостатков, но она имеется.

— Территориальный план — план размещения объектов инфраструктуры?
— Это описание существующего размещения объектов и того, что планируется сделать: здесь будет площадка для жилой застройки, там промзона, а вот тут особо охраняемая природная территория или нацио-нальный парк. Но, к сожалению, Градкодекс не прописывает, что должно быть в основе этих территориальных схем, каким должно быть целеполагание при их составлении. Взаимосвязь стратегии социально-экономического развития и схемы территориального планирования законодательно не установлена.
А ведь без целевых параметров разработчик не в состоянии выполнить проект. Зачастую в одном и том же месте он может запланировать и рекреационную зону, и промзону, и зону инновационную… Либо спроектировать там экологический резервуар для будущих поколений.
То, что стратегии социально-экономического развития и территориальное планирование должны быть теснейшим образом связаны и эта связка определена законодательством, — одна из принципиальнейших наших позиций.

— А какие уровни охватывает территориальное планирование?
— Все — от схемы Российской Федерации до схемы жилого квартала.
После территориального планирования наступает этап краткосрочного и среднесрочного планирования в регио-нальном масштабе. Триада — стратегии социально-экономического развития, схемы территориального планирования, документы средне- и краткосрочного планирования — представляет собой целостную систему планирования в регионе.
Но вернемся к стратегиям. Как показала практика, при их разработке важна, во-первых, адекватная оценка регионом собственных возможностей. Во-вторых, глубокий анализ внешних факторов и условий развития, включая мировые рынки. Сегодня выражение «положение Калужской области в мировой экономике» уже не звучит странно — это вполне нормальная, обоснованная постановка вопроса.
В-третьих, необходимо сопряжение с соседями, то есть понимание взаимо-отношений с соседними регионами, понимание и сопряжение их проектов с собственными проектами, а также с отраслевыми стратегиями.

— Дефицит отраслевых стратегий, проблемы с их качеством, наверное, одно из самых больных мест процесса формирования региональных стратегий?
— Такие стратегии постепенно появляются, хотя в них с разной степенью подробности прописан региональный раздел. Но подобная работа ведется, и очень важно сразу обеспечить необходимое взаимное согласование между региональными и отраслевыми стратегиями.

— Без отраслевых стратегий регионам приходится тяжело, ведь в советской экономике очень мало было кластерных образований: машины производились в одном конце Советского Союза, комплектующие — в другом, конечная продукция — в третьем… Так что управлять отраслевыми комплексами на уровне регионов проблематично.
— В СССР было довольно много «кластеров по приказу» — на самом деле псевдокластеров. Это так называемые территориально-производственные комплексы. Их главная проблема состояла в том, что там не было конкурентной среды — выстраивались только технологические цепочки.
Настоящие кластеры формируются естественным образом. Истинные кластеры — это цепочки добавленной стоимости, с развитой конкурентной средой. Государство же или регионы могут стимулировать создание инфраструктуры таких кластеров, в том числе условий для конкуренции, используя, например, ОЭЗ, ресурсы Инвестфонда, инфраструктурные ФЦП.

— Регионы сами должны формировать такие кластерные взаимоотношения на основе межрегиональных связей?
— Межрегиональные связи — это все-таки термин социалистической экономики. Я бы сказал — на основе согласования стратегий нескольких регионов.
Вообще, успешная стратегия — та, которая показывает руководству субъекта Федерации новое позиционирование этого субъекта, обеспечивает определенный прорыв. И в погоне за прорывом многие регионы, к сожалению, ударяются в мифотворчество.
Например, очень распространенный на востоке нашей страны миф — вот догрузим Транссиб товарным потоком и заживем счастливо. Но товарному потоку на Транссиб неоткуда пойти!
Да, товарная масса из Юго-Восточной Азии, утроившаяся за по-следние десять лет, гигантская: сегодня там производится 40% всей продукции мировой экономики. Но она перевозится морем, поскольку это дешевле в два раза. Европейские порты эшелонированы огромными емкостями, обеспечены громадными контейнеровозами. Там отлично организованная логистика с минимальной стоимостью транспортировки. При таких колоссальных преимуществах морского транспорта Транссибу просто нечем крыть. Ведь себестоимость даже отлаженной перевозки по железной дороге, как я уже сказал, вдвое выше стоимости перевозки по морю — у железной дороги очень дорогая инфраструктура. А джинсам или магнитофонам все равно, 20 дней их везут или 45.
На наших железных дорогах масса нерешенных проблем: со скоростью прохождения контейнеров, с застреванием составов. Логистика организована отвратительно, нормальных контейнерных терминалов нет, все в полуручном режиме…
Резюме: груз по России дешевле везти по Транссибу, а транзитом в Европу — через Роттердам.

— А есть ли для Транссиба экологическая ниша по скоропортящимся товарам — после, понятно, улучшения логистики?
— Есть, но таких товаров очень мало. Транссиб может заработать на перевозке нефти — если будет ограничена ее перевозка по морю, о чем сейчас ведутся разговоры в связи с экологическими последствиями аварий танкеров.
Другой миф — Китаю очень нужны наши уголь и электроэнергия. Но добыча угля в самом Китае и его крупнейшем нынешнем поставщике Австралии колоссальная. Возможности пробиться на китайский рынок у южноякутских углей есть, но весьма ограниченные, тем более учитывая их себестоимость, которая выше, чем у австралийских и китайских углей.
А поставка электроэнергии — это вообще смешно. Количество новых электроэнергетических мощностей, введенных в КНР в прошлом году, составляет половину от всех имеющихся сегодня в России.
Так что все наши проекты — что слону дробина. Я не говорю, что ими не нужно заниматься, но необходимо понимать их реальное значение.
Очень много у региональных руководителей, так сказать, типовых заблуждений. Практически в каждой стратегии можно прочитать: у нас в регионе уникальные туристические ресурсы.
Но уникальность туристического ресурса — это не туристические объекты как таковые. Это развитая инфраструктура, это кадры. Ни инфраструктуры, ни кадров в необходимом объеме и требуемого качества нет даже в самом раскрученном рекреационном регионе — Краснодарском крае.
Возьмем Астраханскую область, которая относительно недавно защищала у нас свою стратегию. Дельта Волги — уникальнейший туристско-рекреационный объект. Это мекка для тех, кто мечтает по-серьезному порыбачить.

— Осетров половить?
— Не только осетров, там много и другой рыбы. Эту зону сегодня посещает, по данным сотовых компаний, примерно 1 млн человек в сезон! При хорошо подготовленной инфраструктуре эта цифра может быть значительно увеличена, доходы от турзоны реально довести до 10% ВРП.
Замечу: это предельное значение вклада туристической отрасли в ВРП. В совсем уж бедных субъектах Федерации, где других отраслей почти нет, вероятно, будет больше. Как, например, в Кабардино-Балкарии, где туристическую отрасль предполагается активно развивать.

— Но это же Северный Кавказ!
— Однако не Чеченская Республика, не Дагестан и не Ингушетия, где дей-ствительно сложная криминогенная обстановка. В Кабардино-Балкарии были разовые инциденты, да и то в столице республики. В сельских районах все спокойно.
Далее. Туризм, конечно, зависит от раскрутки. Вот в Костромской области декорации к фильму «Снегурочка», которые строились там, были использованы для создания туристического центра Берендеевка. То же самое — пристанище Деда Мороза в Великом Устюге или Музей мышей в Угличе.
Туристический объект при наличии продуктивной бизнес-идеи можно создать почти на пустом месте. Но при этом нужно отдавать себе отчет, что аттрактивность, то есть привлекательность, таких объектов в масштабах всей страны, а тем более в масштабах мира, будет невелика.
Аттрактивны в таком масштабе у нас Байкал, Камчатка и в какой-то степени Черноморское побережье. Если брать культурный туризм, то, конечно, Санкт-Петербург и Москва. Но даже в старых, развитых туристических зонах, таких как столица, Питер и Сочи, существует крайняя недостаточность сервисной сферы. Сегодня, кстати, в Москве после сноса трехзвездочных отелей очень большие проблемы с гостиницами.

— Помимо туризма, во всех стратегиях, наверное, упоминается развитие малого и среднего бизнеса?
— Во многих, но не во всех. Из тех, у кого есть сильная программа в этом направлении, отмечу прежде всего Пермский край. Там губернатор Чиркунов делает на малый бизнес ставку, и эта сфера уже дает отдачу.
В других субъектах Федерации ориентируются на развитие крупного производства. В некоторых вообще господствует концепция региона-корпорации. В Калмыкии она в свое время была даже организационно оформлена: существовала корпорация «Калмыкия», включавшая все ведущие отрасли экономики этой республики. Постепенно она распалась.
Аналогичная ситуация в поволжских республиках. «Мы купили еще две скважины в Западной Сибири», — сказал премьер-министр одной из них на совещании в правительстве. Это полная идентификация региональной власти и крупного регионального бизнеса.

— Этакий госкапитализм?
— Наверное, можно так сказать.
Или, например, в Свердловской области и Якутии созданы так называемые схемы размещения производительных сил. Это прямое использование советского, госплановского опыта. Подобный подход тоже имеет право на жизнь, потому что не может быть одного рецепта для всех регионов. Единственное ограничение для «стратегического творчества» — стратегия не должна противоречить стратегическим ориентирам всей страны, в остальном же максимум свободы.

— Что вы делаете с теми регионами, которые не представили стратегию? Наказываете?
— Мы идем путем поощрений, а не кар. Для тех, кто успешно защитил стратегию, организуем рассмотрение вопросов социально-экономического развития на заседаниях Правительства РФ. В них, для справки, принимает участие один субъект Федерации в месяц.
И потому это очень серьезный бонус для региона.
Система согласований в нашем госаппарате сложна и труднопроходима. Ведомства жестко отстаивают свои интересы, и финансирование пробить очень тяжело. Участие в заседаниях правительства — очень эффективный способ легального лоббирования интересов региона.
По итогам заседания делается протокольное поручение, включающее конкретные цифры федерального финансирования. И по этим протокольным поручениям десяти субъектам, которые мы таким образом поощрили, было выделено в общей сложности 120 млрд руб.

— Выездные президиумы Госсовета, наверное, проводятся в поощряемых регионах?
— Да, но они проводятся гораздо реже и строятся по тематическому принципу. То есть организуются в регионе, который лучше всего показал себя в том или ином направлении.

— Способен ли госаппарат оказать серьезную экспертную помощь регионам в разработке их стратегий? Ведь подробно разбирающихся в отраслевой специфике экспертов в нем уже фактически не осталось.
— Во-первых, на местах отраслевые специалисты сохранились. Во-вторых, федеральные министерства не предназначены для экспертной помощи, хотя, конечно, стараемся помогать по мере необходимости. На рынке существуют специализированные консалтинговые организации — как отраслевые, так и межотраслевые. Начинал работу в этой сфере Центр стратегических разработок «Северо-Запад», он и по сей день остается в ней лидером..
Данной проблематикой занимается ряд отечественных консалтинговых компаний, а также иностранных — но из-за их зашоренности, на мой взгляд, менее успешно. К тому же у западных компаний зачастую заоблачные цены — приходится платить за брэнд.

— А за брэнд имело бы смысл платить при составлении аудиторских заключений?
— Вот именно. Кстати, фундаментальное аудирование не за горами: регионы сегодня всерьез изучают свои инвестиционные рейтинги, возможности IPO и используют все средства для того, чтобы сделать себя более инвестиционно привлекательными.

— Какие наиболее яркие курьезы из сферы регионального стратегического планирования вам запомнились?
— Самый яркий связан, как это ни парадоксально и ни обидно, с таким развитым субъектом Федерации, как Московская область. Мало того что ее стратегия социально-экономического развития и территориальный план между собой «незнакомы», они еще и составлены были так, что даже видавшие виды сотрудники нашего министерства, мягко говоря, удивились. Эксперты назвали эту стратегию «бублик в космосе». Ни Москвы, ни других областей вокруг Подмосковья для ее авторов вроде бы и не существует. Сопряжение со столицей, как ни смешно, показано только в части канализационного хозяйства.
Интересуемся у министра экономики области: «Кто-то рассчитывал, сколько жителей области работают
в Москве?» «А нам, — отвечает министр, — это не интересно». «Сколько, — уточняем, — планируете создать промплощадок в связи с выводом промышленных мощностей из столицы?» «А мы, — говорит, — просто строим площадки. Кто купит, тот пусть и размещает мощности».
Подобные документы мы, конечно, вернули на доработку с многочисленными замечаниями и надеемся, что повторно к нам поступят качественные стратегия и схема территориального планирования.
Есть еще один пример. Губернатор одной из областей представил нам на рассмотрение концепцию стратегии, по которой на территории 40-километрового радиуса предполагалось расположить рекреационную зону и новый металлургический комбинат полного цикла — причем ни руды, ни метизов в области нет! — а также мощный цемент-ный завод.
Более мелких примеров много. Одни в своих стратегиях предлагают внести изменения в Бюджетный кодекс, другие не в состоянии самостоятельно составить документацию в федеральный центр на рекреационную зону, разработанную высококвалифицированными иностранными консультантами…

— Как сделать стратегию региона не сборником прекраснодушных мечтаний, а основой для изменения реальности?
— Для этого требуется системный подход, изложенный, кстати, в методических рекомендацях, которые мы подготовили. Такой подход подразумевает сочетание стратегии, территориального и краткосрочного планирования.
Ведь на этапе территориального планирования очень часто самый прекрасный проект, выработанный в стратегии социально-экономического развития, сталкивается с непреодолимыми «оврагами». Известный пример: «пробили»
строительство трубопровода в Нижнем Приангарье, стали проектировать «на земле» — и оказалось, что переход трубы будет стоить астрономическую сумму.
Без стратегии краткосрочные планы — это латание дыр. Но сама она без территориальных и краткосрочных планов — как раз прекраснодушные мечтания, о чем вы сказали.
К тому же долгосрочная стратегия — ориентир для бизнеса, прямой для него сигнал, как будет развиваться регион. В этом смысле очень важно, чтобы стратегия не пересматривалась — корректироваться она может, но в непринципиальных вещах. Ее стабильность так же необходима, как и, например, стабильность налогового законодательства — залог благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата. Когда появится в этих вопросах стабильность, пойдут инвестиции. Не будет стабильности — в регионе разовьется только торговля.