Александр НЕРАДЬКО: нужно отвечать на вызовы времени


Беседу вел Леонтий Букштейн

В России назрела необходимость качественного реформирования аэронавигационных служб. Одна из важнейших задач — безопасность полетов и повышение привлекательности использования воздушного пространства России для отечественных и иностранных пользователей. О том, что делается в этом направлении, наш корреспондент беседует с руководителем Федеральной аэронавигационной службы Александром Нерадько.

— Александр Васильевич, идет второй год после учреждения Федеральной аэронавигационной службы и первый год ее реальной работы. Как бы вы оценили предыдущее состояние тех процедур и работ, которые теперь вошли в вашу компетенцию?

— Область функционирования служб аэронавигации является сегодня достаточно закрытой для широкой публики, авиапассажиров. О наших структурах и специалистах редко пишут, нечасто дают оценки. А между тем аэронавигационные службы — это не только управление воздушным движением, но и организация воздушного движения, планирование использования воздушного пространства. Это, кстати, совсем не одно и то же, как может показаться на первый взгляд. Мало кто знает, что в нашу «сферу влияния» входит поиск и спасание, метеообеспечение. В комплексе это обеспечение безопасности полетов в условиях большой интенсивности воздушного движения. Службы управления воздушным движением создавались как вспомогательные, а теперь они превратились в многофункциональные, без них никакие полеты просто невозможны. Конечно, организационный уровень изменился, обновились и финансовые основы, модернизировалась материальная база, претерпели изменения и условия работы в среде трансграничной авиации наших дней. Аэронавигационные службы России сегодня обязаны действовать согласно стандартам Международной организации гражданской авиации (ИКАО). Это налагает свои серьезные требования на профессиональную подготовку персонала, на оборудование, на различные аспекты деятельности.

Долгое время мы имели так называемую единую систему организации воздушного движения, которая являлась таковой только по названию. На самом деле она была двухфрагментной: военной и гражданской. Три десятилетия она оставалась неизменной, но в последние 15 лет государство трижды предпринимало попытки ее изменить. Третья попытка увенчалась успехом, и теперь Росаэронавигация как федеральный орган исполнительной власти, находящийся в ведении Правительства РФ,
призвана реализовать, можно сказать, мечту многих диспетчеров, летчиков, специалистов по управлению воздушным движением, метеорологов. Как видно из названия, Росаэронавигация не находится в ведении какого-либо министерства и может, опираясь на действующее законодательство, решать вопросы организации использования воздушного пространства страны в соответствии с теми запросами и потребностями, которые предъявляют пользователи — государственная, гражданская или экспериментальная авиация. Задача непростая, но она по силам нашим специалистам. Это люди компетентные, с большим опытом практической работы. У нас на сегодня сформировано семь территориальных управлений во всех федеральных округах. К нашей службе перешла не только часть функций и финансовых средств Минобороны и Минтранса, но и вся ответственность в части выполнения функциональных обязательств.

— Что вы имеете в виду?

— Ответственность за государственное регулирование использования воздушного пространства всеми видами авиации: гражданской, военной, экспериментальной. В наше ведение были переданы и государственные унитарные предприятия, и учреждения, способствующие выполнению вмененных нам государственных услуг. В подчинение службы переданы ФГУП «Государственная корпорация по организации воздушного движения», Центр аэронавигационной информации гражданской авиации и
12 госучреждений региональных поисково-спасательных баз как составляющие единой системы авиационно-космического поиска и спасания. Вообще на территории России развернута сеть поисково-спасательных баз, на них в 30- или 45-минутной готовности дежурят экипажи самолетов и вертолетов.

— Откуда поступают средства для обеспечения деятельности службы?

— Источник один — федеральный бюджет. Нас часто путают с госкорпорацией по организации воздушного движения, которая финансируется за счет средств аэронавигационных сборов. Мы к этому имеем косвенное отношение — определяем порядок взимания сборов и устанавливаем тарифы на аэронавигационное обслуживание. При этом обеспечиваем экономически обоснованные ставки сборов за аэронавигационное обслуживание. Хочу подчеркнуть особо: ни сама служба, ни ее сотрудники в отдельности никакой материальной выгоды из этих тарифов не извлекают. Все средства аэронавигационных сборов уходят на оплату труда персонала госкорпорации, на поддержание в эксплуатационной готовности систем связи, навигации, наблюдения, на оплату метеообеспечения, на оплату части средств за поиск и спасание и на модернизацию оборудования для управления воздушным движением. Ставки сборов формируются не на коммерческой основе, аэронавигационное обслуживание — это государственная услуга. И госкорпорация работает не на коммерческой основе. Все тарифы не изменялись с 2002 года, хотя многие цены на многие товары и услуги из-за роста цен на энергоносители индексировались уже, и не раз. Говорю так подробно об этом потому, что при взыскании дебиторской задолженности в пользу ФГУП приходится слышать массу отговорок и объяснений, как будто мы являемся коммерческой структурой. Нет, и все сборы идут в бюджет государственной корпорации для обеспечения безопасности полетов.

Я даже не представляю себе, как нужно реагировать вот на такую телеграмму, полученную в конце января от генерального директора довольно извест-
ной авиакомпании, имеющей огромное количество выполняемых рейсов по России и за рубеж: «…в связи со снижением объемов выручки в зимний период и сложным финансовым положением авиакомпании ОАО … просит вас предоставить отсрочку по оплате за АНО на трассе в декабре 2006 года до 17 февраля». Можно представить себе такую телеграмму в адрес, допустим, налоговой службы? А в наш адрес, выходит, можно, хотя мы контролируем платежи, адресованные на цели безопасности полетов.

Нужно отметить, что у нас в России самые низкие в мире тарифы на аэронавигационное обслуживание. Тогда как наши климатические условия делают эксплуатационные расходы довольно высокими. Я говорю об этом с сожалением, поскольку упущено много времени и средств. Но сейчас мы приняли решение, и с февраля плата за аэронавигационное обслуживание взимается в национальной валюте. Это дает возможность учитывать уровень инфляции, в какой-то степени укреплять национальную валюту. Но самое главное — позволяет чутко реагировать на все изменения, происходящие в стране. Имею в виду не только увеличение тарифов, но и их возможное снижение в определенных случаях.

— А какова реакция плательщиков?

— Наши инициативы вызвали большое неудовольствие авиакомпаний. Дело в том, что тариф на аэронавигационное обслуживание включен в стоимость перевозки. Авиапассажир, покупая билет, оплачивает и наши — государственные! — услуги. Но система такова, что эти средства становятся в первую очередь выручкой авиакомпаний, которые потом по выставленным счетам перечисляют их на аэронавигационное обслуживание. Однако, получив сред-ства от продажи билетов, авиакомпании считают их исключительно своей собственной выручкой. К моменту образования Росаэронавигации сложилась огромная, миллиардная задолженность и российских, и зарубежных авиакомпаний за предоставленные аэронавигационные услуги в воздушном простран-стве Российской Федерации. А ведь эти деньги опять же вернутся в ту же сферу услуг, за которые и нужно платить. Речь идет о безопасности полетов.

До сих пор система аэронавигации не получала ни одного рубля государственной поддержки, все зарабатывала сама. Да она и может жить исключительно на тарифные платежи. Только одно «но»: их еще надо собрать. А это, как говорится, уже другая история. Но мы соберем!

— Вы продолжаете нарушать Чикагскую конвенцию от 1949 года о гражданской авиации в части, касающейся единых ставок для внутренних и международных полетов над территорией страны?

— Ситуация сохраняется. Но в 2008 году у нас будет проверка ИКАО по широкому спектру вопросов, включая и аэронавигационное обслуживание. Нам все-таки придется устранить имеющееся несоответствие с установленными международными правилами и выровнять тарифы при международных полетах для российских и иностранных компаний. Суммы не столь уж и велики. Например, для пассажира, летящего по маршруту Москва — Париж и заплатившего за билет 18 тыс. руб., стоимость наших услуг до недавнего времени составляла чуть более 40 руб. Как говорят деловые люди, и это деньги? Но руководители авиакомпаний твердят населению о повышении аэронавигационных сборов и связанном с этим падением платежеспособного спроса на перевозки. Опять приведу факт: за тот же полет в Париж французская компания «Эйр Франс» платила по 80 руб.
с билета. По-моему, разница не столь уж и велика, учитывая мизерность сумм.

Мы знаем, что в среде авиаперевозчиков при упоминании необходимости повышения тарифов на аэронавигационное обслуживание начинается буквально ажиотажное волнение, раздаются призывы сперва повысить качество этого самого обслуживания, а уж потом… Но на какие, спрашивается, средства модернизировать оборудование? Положение трагически-анекдотическое: наши тарифы в районах аэродромов и при авиационных работах составляют менее 10% их себестоимости. Будет хоть одна авиакомпания работать на таких условиях?
А мы работали, и не один год. Вот почему мы утверждаем: установление экономически обоснованных тарифов позволит перевести аэронавигационную систему России на качественно иной уровень.

При этом мы имеем право и, я считаю, обязаны сохранить достаточно низкие тарифы для российских авиакомпаний при внутренних полетах. Транспортная доступность нашего населения не должна быть ущемлена.

—Как вы оцениваете объемы авиаперевозок и связь этого показателя с материальным обеспечением отрасли?

— В 2000 году отрасль скатилась на самое «дно колодца». Объемы авиаперевозок сократились почти в четыре раза. На сегодня они выросли вдвое. Вот почему мы считаем, что приходит время поговорить об экономически обоснованных тарифах. Мы собираемся делать это не враз, не с налета. Консультируемся и с перевозчиками, и с ИКАО. Ведем разъяснительную работу. В конце концов, чиновники в основном сидят в кабинетах. Это авиаторы летают. Вместе с пассажирами и грузами. Так что безопасность нужна в первую очередь им самим, а не только нам.

— Еще до назначения в ФАНС, когда вы работали начальником инспекции по безопасности полетов Федеральной авиационной службы, под вашим руководством была создана комплексная система действий, направленных на обеспечение безопасности полетов. Она будет использована в рамках новой структуры?

— В свое время мы даже разрабатывали закон о государственной системе обеспечения безопасности полетов в Российской Федерации. С 1997 года, за восемь лет, нам удалось сделать немало. По отношению к 1994 году, когда ежегодно у нас происходило более 80 авиационных происшествий, в 2005 году мы получили уменьшение почти в шесть раз.

Принципы, которые закладывались в те годы, мы будем применять и в работе службы. Сейчас формируется система управления безопасностью полетов при организации воздушного движения. Это международные требования, в соответствии со стандартами ИКАО каждое государство должно иметь такую программу и систему.

— Вы сформулировали и в мае 2006 года доложили представителям федеральных органов исполнительной власти Концепцию создания и развития аэронавигационной системы России. Обращает на себя внимание термин «система». Он же вселяет надежду на грамотный подход к ответственному делу обеспечения безопасности 900 тыс. полетов ежегодно над территорией России. Будет ли найден консенсус ее граждан-ской и военной частей? Ведь сейчас ограничения в использовании воздушного пространства со стороны военных являются одной из причин задержки использования ряда новых технологий, которые внедряются ИКАО на глобальной основе.

— К нам поступило большое количество предложений по концепции. Мы доработали ее и в октябре 2006 года представили Правительству РФ. Одобрение всех заинтересованных министерств и ведомств, а также пользователей воздушного пространства было получено, утвержден и план ввода этой концепции в действие. Сейчас самое главное — реализация, последовательная и неуклонная.

— Есть оценки такого рода, что отечественные радиотехнические системы, выработавшие свой технический ресурс и требующие замены, составляют по различным типам от 56 до 85%, а 70% эксплуатируемого самолетного парка имеют бортовые аэронавигационные системы и навигационные комплексы, не удовлетворяющие современным требованиям. На какое оборудование — отечественное или импортное — вы рассчитываете? И какими цифрами вы оцениваете необходимый уровень финансирования обновления всей системы?

— Отечественная промышленность может выпускать почти все оборудование, необходимое для наших целей и нужд. Тем более что большинство такой техники имеет двойное назначение — гражданское и оборонное. Мы рассчитываем на возможности наших многочисленных производителей, и они готовы к работе, к участию в тендерах и конкурсах. Этим ситуация у нас в корне отличается от ситуации в самолетостроительной отрасли. Мы создаем автоматизированные системы управления воздушным движением и пока еще используем импортные компоненты, но их доля в готовой продукции неуклонно уменьшается.

Что касается страшилок об уровне износа оборудования, то нужно помнить, что речь идет о первоначально заявленных ресурсах. Но любое оборудование имеет определенный запас прочности, который по мере эксплуатации может пересматриваться в сторону увеличения, что у нас и происходит. В прошлые годы, когда падали объемы перевозок и казна пустовала, обновление само по себе было для нас экономически просто нереальным. Сейчас появилась возможность ускоренной модернизации. До сих пор мы могли тратить из средств аэронавигационных сборов не более 2 млрд руб. в год. Но пока объемы перевозок растут недостаточно быстро, нам нужна государственная поддержка. Мы обратились в Правительство России, и сейчас формируется федеральная целевая программа для аэронавигационной системы, включая метеорологическое обеспечение, из расчета 8 млрд руб. в год. Объекты, основные направления инвестиций и программа действий четко определены. Этого достаточно, с учетом того что мы сможем рассчитывать и на средства аэронавигационных сборов, объем которых, я уверен, будет расти по мере роста интенсивности полетов в воздушном пространстве Российской Федерации. С 2001 года у нас в несколько раз увеличился поток воздушных судов через Северный полюс по кроссполярным воздушным трассам из Северной Америки в Юго-Восточную Азию и наоборот.

— Я слышал, что у новой системы есть критики…

— Есть, есть. Они делятся на две группы. Просто критики, по определению и по велению души. А есть профессионалы. Тут сложнее. Дело в том, что с созданием Федеральной аэронавигационной службы существенно усилился контроль за расходованием средств аэронавигационных сборов. Те, кто в последние годы привык к бесконтрольности, проявляют в этой части «большое беспокойство» и заметную активность в дискредитации идеи создания и функционирования аэронавигационной службы. Им нравилась прежняя жизнь и бесконтрольное использование средств, им не принадлежащих. Их не волновал рост дебиторской задолженности. Кстати, подобное положение устраивало и авиакомпании как основных неплательщиков сборов. Они летали и не платили за это деньги. А ведь недополученные средства могли бы пойти на увеличение заработной платы специалистов, диспетчеров, метеорологов и других сотрудников, на модернизацию оборудования. Этого не делалось, зато долги миллиардные, о чем я уже говорил. К тому же с этих денег платятся налоги, но их никто не востребовал до 2006 года. А возникающие коллизии «урегулируются» сами догадайтесь как. Вот те самые «регулировщики» нас и критикуют. А за что? Мы — госструктура, действуем в интересах государства. Какие еще нужны комментарии?

— Пока что в России перевозят в 20 раз меньше авиапассажиров, чем в США. А если показатели станут сближаться? Как вы оцениваете пропускную способность системы?

— Да, диспропорция огромная. Но система должна обеспечивать потребности пользователей воздушного пространства. На 100 лет вперед мы не планируем, но имеем расчеты увеличения интенсивности полетов, согласованные с Министерством транспорта РФ. По нашим прогнозам, интенсивность полетов будет расти темпом до 10% в год. Даже если сейчас система обеспечивает нужды авиатранспорта, то она все равно нуждается в совершен-ствовании. И это надо делать, делать не послезавтра, а сегодня.

— Еврокомиссия только на внедрение одной технологии — автоматического зависимого наблюдения за воздушным пространством — выделила около 25 млрд евро на четырехлетний период, с 2003 по 2006 год. На разработку и реализацию в небе Европы программы SEZAR, которая призвана вдвое повысить пропуск-ную способность и безопасность воздушного движения, выделено 50 млрд евро. В то же время в России сумма годовых расходов на обеспечение организации воздушного движения составляет около 20 млрд руб. (это около $763,4 млн долларов). Возможно ли хоть как-то сократить этот оглушительный разрыв?

— Если сделать то, о чем мы уже говорили, — установить экономически обоснованные тарифы за обслуживание в Российской Федерации, выручка возрастет по крайней мере вдвое. Говоря прямо, от плательщиков зависит наше будущее в небе, наша безопасность. Во всем мире действует принцип: используешь аэронавигационное обслуживание — плати. Чем мы отличаемся от всего мира?

Например, автоматическое зависимое наблюдение является перспективным видом аэронавигационного наблюдения, не связанным напрямую с традиционным радиолокационным методом. А с использованием элементов спутниковой навигации позволяет непрерывно мониторить взаимное расположение воздушных судов. Причем не только диспетчеры, но и сами экипажи воздушных судов могут наблюдать взаимное расположение коллег в пространстве. В связи с этим увеличивается время на принятие решения по изменению курса в случае необходимости. Если у экипажей в небе над Боденским озером было около минуты на распознавание конфликтной ситуации, то данная система позволяет в десять раз увеличить время на эти цели. Теперь есть возможность свести риск подобных трагедий, когда требуется быстро и достоверно распознать ситуацию и принять решение, к минимуму. Хотя в авиации влияние человеческого фактора продолжает сохраняться. Но достижения техники уменьшают риск наступления неблагоприятных событий.

Мы идем в русле развития мировой аэронавигационной системы. Сейчас разрабатываем систему автоматического зависимого наблюдения для удаленных от административного центра регионов. Она будет развернута в Тюмени, в районе Бованенковского месторождения углеводородов. То же самое мы рассчитываем внедрить и использовать при разработке Штокмановского месторождения. И в результате эта система оказывается гораздо дешевле традиционного радиолокационного метода: не нужно устанавливать в труднодоступных местах дорогостоящие локаторы, прокладывать к ним энергетические трассы, завозить топливо, содержать персонал и обеспечивать его жизнедеятельность. Просто на борту самолета устанавливается специальное оборудование, соответствующие устройства монтируются в центре управления воздушным движением. И диспетчер, находящийся не в Салехарде или Бованенково, а в самом центре страны, управляет воздушным движением.

— Вы настаиваете на необходимости совершенствования Единой системы организации воздушного движения (ЕС ОрВД). Сколько лет и сколько средств потребуется для этого в ближайшем будущем?

— Во-первых, это не наше требование, таково требование жизни, всей практики. А во-вторых, мы не просто настаиваем, а предусмотрели три этапа реализации концепции. Первый этап — это 2008 год, когда должны быть завершены организационные мероприятия. Второй — это 2015 год, когда должно завершиться внедрение перспективных систем связи, навигации и наблюдения. И третий этап —
2025 год, когда Единая система начнет функционировать в полную силу. И не надо думать, что это время далеко. Для примера напомню, что ограничения по шуму на местности от пролетающих самолетов были установлены ИКАО еще в 1976 году, за 20 с лишним лет до их введения в действие. И тем не менее для наших авиастроителей они в 2002 году прозвучали как гром среди ясного неба. Встал вопрос о недопущении некоторых российских моделей самолетов на рынки авиаперевозок в Европе и на других континентах. Вывод? Не была в свое время сформулирована жесткая программа реализации мероприятий. Или требования ИКАО посчитали несущественными.

Мы в своей сфере не можем быть столь «рассеянными», потому что меняется мир, изменяется сама концепция воздушного движения, ужесточаются правила безопасности полетов. Нужно отвечать на вызовы времени адекватно и без торможения. Сегодня надо закладывать экономические основы функционирования аэронавигационной системы будущего. И это не только наши благие пожелания: сама жизнь заставит делать это. Мы все, страна, заинтересованы в обеспечении транзитного потенциала России для международных авиационных перевозчиков. Это и дополнительные средства в казну, и рост престижа страны на международной арене. Если этого не сделать вовремя, страна станет изгоем в международной аэронавигации, ее «черной дырой». Я не пугаю последствиями, я говорю о том, что необходимо сделать сегодня, завтра и послезавтра, чтобы это послезавтра было для всех нас светлым.

Тем, как мы ставим проблему, мы кому-то «наступаем на мозоли». И наши предложения по увеличению тарифов — это не мед с маслом на чей-то бутерброд. Но если вникнуть в ситуацию здраво, можно обнаружить, что другого пути у нас нет.

— Есть такие цифры: модернизация наземной инфраструктуры будет стоить 155 млрд руб., приобретение бортовых систем и так далее —
125 млрд. Плюс прочие расходы помельче. И в итоге получаем более 300 млрд руб. Эта цифра может и отпугнуть, но ваши специалисты утверждают, что экономический эффект модернизации аэронавигационной системы России вдвое превысит первоначальные затраты…

— Безусловно, это так. Примите в расчет сокращение времени пребывания в воздухе самолетов и их пассажиров — а это тысячи машин и миллионы граждан. Оптимизацию схем вылета и захода на посадку — а это сотни и тысячи тонн горючего, улучшение экологии. Сокращенный износ двигателей и систем самолетов — следовательно, меньше понадобится запчастей и ремонтов.

— Последний вопрос о «горячих» заботах службы в этом году. Каковы они?

— У нас много задач, но основная — внести изменения в существующее законодательство. Сделать это непросто.

Другая масштабная задача — реализовать на практике уже внесенные в Воздушный кодекс изменения, касающиеся уведомительного порядка использования воздушного пространства, что облегчит жизнь добросовестным (подчеркиваю особо — добросовестным!) владельцам воздушных судов авиации общего назначения и авиакомпаний деловой авиации. То есть тем, кто зарегистрировал воздушное судно в Государственном реестре, получил соответствующую лицензию на управление самолетом, вертолетом или воздушным шаром.

И третья очень важная задача, одна из приоритетных — обеспечить интеграцию военной и гражданской частей Единой системы организации воздушного движения. К 2008 году ее оперативные органы должны стать однофрагментными, без разделения на военный и гражданский секторы. Для выполнения этой задачи нам необходимо выстроить унифицированную систему подготовки персонала, который станет единым и взаимозаменяемым. Ситуации, подобные той, что случилась с вьетнамским «боингом» из-за несогласованности действий диспетчеров Минобороны и Минтранса, с 2008 года окажутся исключены в принципе. И полномочия, и ответственность будут у одного диспетчерского корпуса. Задача эта комплексная, она осуществляется поэтапно и в полной увязке с решениями и директивами Минобороны. Решаются и социальные проблемы по предоставлению военнослужащим жилья, по повышению уровня их денежного содержания и доведению его до уровня оплаты гражданского персонала. При этом мы должны безоговорочно выполнить приоритетные задачи, поименованные в законодательных актах, основная из которых — обеспечение обороноспособности страны.

Комплекс задач непростой, но у нас есть полное взаимопонимание с Министерством обороны по последовательности решений, по их содержательному наполнению. При этом цель — не утратить контроль за безопасностью полетов, не допустить инцидентов в воздушном пространстве, действуя в интересах всех пользователей — и российских, и зарубежных.