Антон ДАНИЛОВ-ДАНИЛЬЯН: курс Минфина — пcевдолиберальный


Беседу вел Александр Полянский
Фото Натальи Пустынниковой

Председатель экспертного совета «Деловой России», руководитель Экономической экспертной группы Администрации президента, бывший начальник Экономического управления президента РФ комментирует для наших читателей Бюджетное послание президента.

— Антон Викторович, большинство наблюдателей сходятся во мнении, что Бюджетное послание-2007 отражает прежде всего подход Министерства финансов — жестко-либеральный…

— Я с этим утверждением одновременно и согласен, и не согласен. Согласен, потому что всякое Бюджетное послание президента…

— …пишется в Минфине?

— Не то чтобы пишется там — составляется оно в Администрации президента. Но в Министерстве финансов серьезно корректируется. Его линия «выправляется» в соответствии с наработками этого министерства.

А не согласен я потому, что курс, который проводит Минфин, на самом деле не является либеральным. Либеральный курс — это когда следят, чтобы бюджетные расходы не росли, перераспределительная функция бюджета уменьшалась, налоги снижались. Чтобы чиновничий аппарат не увеличивался.

— А не как у нас.

— Вот именно. Когда чиновники действуют в рамках жестких регламентов, не имеют практически никаких степеней свободы, а не как опять же у нас.

Либеральный подход — не постулаты из учебников. Это взгляд на жизнь, который предполагает: государство потому не вмешивается в отношения субъектов экономики, граждан, что в рамках данных отношений созданы эффективные механизмы саморегуляции. В различных формах: в виде СРО, организованных экономических и неэкономических сообществ, развитых элементов рынка. А когда вместо развития рынка происходит усиление бюджетно-перераспределительных механизмов, для этого увеличивается бюрократический аппарат, на него требуются все новые и новые материальные ресурсы…

— Денег для финансирования государственных затрат постоянно не хватает…

— Именно так! Подобный курс — не либеральный, а псевдолиберальный.

— Тем не менее атрибуты экономического либерализма в массовом понимании этого термина в нем присутствуют. Например, главной целью финансовой политики в послании президента провозглашается борьба с инфляцией.

— Такой подход к экономическому либерализму, конечно, прямого отношения не имеет. Перманентная борьба с инфляцией не синоним либеральной экономической политики и даже не главный ее приоритет. Основная задача государства — обеспечение конкурентоспособности отечественной экономики по сравнению с другими. А значит, повышение производительности труда и качества продукции российских компаний. Инфляция же — второстепенный, вспомогательный показатель. По нашему законодательству забота о низкой инфляции вообще проблема Центрального банка, а не правительства и даже не Минфина.

Упор на показатель инфляции — это проявление живучести старых подходов, когда надо было изо всех сил обеспечивать финансовую стабильность, бороться с финансовым кризисом, а не делать акцент на развитие, что требуется сегодня. В числе показателей развития инфляция второстепенна. Она сама собой уменьшается, когда формируется огромная товарная масса.

— То есть когда в разы увеличивается совокупное предложение?

— Совершенно верно. Правда, при таком развитии событий экономика через некоторое время сталкивается с другой угрозой — с перегревом, перепроизводством. Но при нашей неразвитости рынков и произволе чиновников с проблемой перегрева мы столкнемся, боюсь, нескоро.

Идеология невмешательства государ-ства в экономику не сводится только к антиинфляционному регулированию. Государственная экономическая политика в рамках либеральной теории гораздо сложнее, у нас же ее пытаются примитивизировать и тем самым опорочить в глазах общественности.

— В послании выдвинута концепция создания на базе Стабфонда Резервного фонда и Фонда будущих поколений. Таким образом, мы встали на казахстанский путь отделения спекулятивных нефтегазовых доходов от остальных?

— Это идея, близкая к казахстанскому подходу к бюджету, но в Казахстане существуют мощные фонды развития, поддерживающие обрабатывающие отрасли промышленности. Таких фондов у нас нет и в помине — и не планируется создавать.

В послании есть целый ряд положений, с которыми «Деловая Россия» полностью согласна. Это и повышение эффективности бюджетных расходов, в частности введение показателей оценки результатов финансирования; и повышение самостоятельности организаций, осуществляющих финансирование, параллельно с увеличением их ответственности; и введение стимулирующего финансирования субъектов Федерации, созданного у них заинтересованность в увеличении налогооблагаемой базы. Безусловно, мы поддерживаем разделение Стабилизационного фонда на Резервный фонд и Фонд будущих поколений, что и сами предлагали на форуме «Деловая Россия» летом прошлого года.

Но некоторые положения Бюджетного послания, на наш взгляд, недостаточно четко прописаны. Параллельно с фиксацией предельного лимита Резервного фонда от ВВП полезно было бы фиксировать в процентах от ВВП и бюджетные расходы. Чтобы они были жестко увязаны с темпами роста ВВП, не опережали эти темпы, а лучше даже чуть-чуть от них отставали. А если доходы бюджета растут по каким-то причинам медленнее ВВП, то не опережали бы и рост доходов.

Использование казахстанских идей связано с тем, что мы, по любимой мысли Алексея Кудрина, живем в не очень правильной, преимущественно нефтегазовой, экономике. Но тогда нужно принять меры для стимулирования правильной экономики — основанной на деятельности обрабатывающих отраслей, что, как я уже сказал, делается у нашего юго-восточного соседа. Почему бы всю бюджетную политику не поставить в зависимость от развития обрабатывающих отраслей?

И почему мы сегодня готовы допустить даже возвращение бюджетного дефицита, но не можем остановить рост бюджетных расходов? Ведь если сократятся расходы, у нас появится резерв для снижения налогов. Любимое заклинание Минфина: мы не можем сокращать налоги, потому что у нас будут выпадающие расходы, которые нечем компенсировать. Так зачем же их наращивать?!

Совершенно правильно сказано в Бюджетном послании: обязательства бюджета должны быть выполнены на 100%. Но эти обязательства нужно сокращать, а не увеличивать.

Огромные проблемы для бизнеса доставляет налоговое бремя, которое у нас существенно выше, чем у основных стран-конкурентов — у того же Китая. С колоссальными трудностями сталкивается бизнес, особенно малый и средний, когда пытается расширить свое дело, выйти на новые рынки.
По-прежнему процветает государственный фаворитизм, доступ на рынки только для «своих»; как и раньше, предпринимателю нужно получить десятки разных безумных разрешений; как и в предыдущее десятилетие, разрушительную для бизнеса роль выполняют проверяющие органы.

И в этой удручающей ситуации представители властей предержащих выступают даже с заявлениями о возможности увеличения налогового бремени! Имею в виду последние высказывания председателя думского Комитета по труду и социальной политике, видного единоросса Андрея Исаева по поводу введения плоской шкалы ЕСН на уровне 26%. Конечно, Исаева заботит пополнение Пенсионного фонда и других государственных внебюджетных фондов. Но при этом его почему-то не беспокоит, что резко ухудшатся позиции нашего бизнеса в сравнении с иностранными конкурентами.

Для отечественных и зарубежных компаний в такой ситуации возникнет вопрос: а стоит ли развивать бизнес в России? Может, выгоднее открыть производство в Китае или на Тайване, как это делает большинство западных компаний?..

В последние несколько лет налоговое бремя понемногу, на полпроцента-процент в год, но снижалось. И это стало одним из ключевых факторов, который позволяет нашей экономике быть привлекательной для иностранных инвесторов. «Гениальные» идеи, подобные исаевской, способны похоронить инвестиционную привлекательность российской экономики.

— А как вы относитесь к идее возвращения к прогрессивной шкале подоходного налога?

— Мы считаем абсолютно правильным тезис Бюджетного послания о том, что плоская шкала НДФЛ себя полностью оправдала. Дискуссия закончена. Возврат к ней — дело далекого будущего. Правда, при этом в документе указывается, что вопрос о снижении ЕСН должен быть увязан с преобразованиями внебюджетных фондов. Это правильно, но есть нюансы.

Дело в том, что база этих двух налогов одинакова — фонд оплаты труда. И если в первом случае применяется один подход, а во втором — иной, то все недостатки второго подхода сводят на нет достижения от первого. Ведь, чтобы не платить в полном объеме ЕСН, занижают фонд оплаты труда. А значит, и подоходный налог государство недополучает.

Разумным решением было бы введение для ЕСН тех же правил, что и для НДФЛ: плоская ставка 13%, а еще лучше — 12%. Только в этом случае бизнесу окажется выгодно платить зарплату «по-белому». И лишь в этом случае мы будем конкурентоспособны по налогообложению фонда оплаты труда с тем же Китаем, где ЕСН вообще нет — потому что нет как таковой пенсионной системы, что, конечно, очень плохо для людей, но создает конкурентные преимущества для китайской экономики.

Справедливо сказано в Бюджетном послании президента: надо развивать системы добровольного пенсионного обеспечения. Но из этого не следует, что нужно воспринимать обязательства ПФ как нечто отдельное от обязательств государства, от государственной финансовой системы. Это ее составная часть. И если в одной части финансовой системы наблюдается дефицит доходов, а другая лопается от денег, то почему не пополнить первую за счет второй, а не предлагать бизнесу платить больше ЕСН для пополнения Пенсионного фонда?!

Разумеется, необходимо проанализировать экономические последствия финансирования ПФ из бюджета или из Стабфонда: что будет с инфляцией; если она увеличится, то почему, как этого избежать… Но принцип должен быть такой: если государство взяло на себя обязательства, оно должно их выполнять. Этот принцип, как я уже говорил, содержится в Бюджетном послании президента. Людям все равно, из каких источников государство будет финансировать государственные пенсии, — это трудности государства.

Если вы начинаете угнетать бизнес для решения данной проблемы…

— …тем самым делая его ответственным за ситуацию с ПФ?

— Конечно. Так вот, если вы поступаете подобным образом, вы — еще раз повторю — ухудшаете инвестиционный и предпринимательский климат, и деньги российского и иностранного бизнеса будут работать в других странах. Это совершенно очевидно.

Разумеется, следует всеми силами стимулировать развитие накопительной пенсионной системы. Но давайте скажем честно: пока практически ничего путного из этого не выходит. 95% людей, которым был предоставлен выбор пенсионного фонда, оказались так называемыми молчунами, то есть по умолчанию выбрали Внешэкономбанк. Но ведь это люди самого экономически активного возраста — 1967 года рождения и моложе! Если они для себя посчитали такой выбор неинтересным или невыгодным, значит, пенсионная реформа в предложенном варианте полностью провалилась. О причинах можно долго размышлять: люди не верят в стабильность в государстве, не верят в надежность частных пенсионных фондов, не думают о завтрашнем дне… Но факт остается фактом: граждане своим молчанием проголосовали против. Такое бывает при проведении экономических преобразований, это не страшно, и не надо людей дубиной загонять в «светлое будущее».

Нужно быть готовыми переориентироваться на иную концепцию пенсионной политики, в которой доминирующее положение сохраняется у Пенсионного фонда РФ, финансируемого государством. Но при этом рядом стоит крепкая система негосударственных пенсионных фондов, отчисления в которые освобождаются от ЕСН.

Абсолютное табу — наказывать при этом экономические субъекты. Ведь известна аксиома: в основе любых социальных завоеваний лежит мощная экономика, но не наоборот. История последних лет существования СССР —
иллюстрация верности этой аксиомы. Когда экономика была сильная, в Советском Союзе создали мощную социальную сферу. Постепенно экономика ослабевала; социальная сфера первое время еще сохраняла признаки былого великолепия, а потом пришла в удручающее состояние.

Все идет от экономики. Вы можете сколько угодно инвестировать в человеческий капитал, но, если одновременно не станете выстраивать мощную, сильную экономику, эффекта не будет.

Сегодня, при рыночной системе хозяйствования, экономика основывается на частной инициативе, на предпринимателях. Если вы создаете для них комфортные условия, наблюдается экономический рост, создаются рабочие места, растут доходы населения, увеличивается налогооблагаемая база. То есть когда растет масса экономическая, как следствие, растет и масса социальная. Этот простой принцип, увы, до сих пор не положен в основу нашей экономической политики.

…А теперь о самом интересном — о налогах. В Бюджетном послании провозглашается намерение в 2007 году принять все необходимые законы по упорядочению налоговой системы, чтобы наступила правовая стабильность в этой сфере. Мы за постоянство, но против моратория на изменения в налоговой системе до завершения всех необходимых налоговых преобразований. Прежде всего это замена НДС на налог с продаж.

— Или радикальное уменьшение НДС?

— Этот вариант существенно хуже. Прямая замена одного налога на другой оптимальна со всех точек зрения. Все отрасли, кроме розничной торговли, однозначно выиграют от такого решения. Прекратятся бесконечные мучения с возвратом экспортного НДС и другими его возвратными формами, например связанными с капитальными вложениями. Ликвидируется проблема фактически коллективной ответственности за недобросовестность одного из плательщиков НДС: когда один заплатил налог неправильно, под подозрение попадают все участники хозяйственной цепочки. Разгрузятся суды, заваленные сегодня исками по поводу уплаты или возврата НДС, налоговые инспекции, для которых администрирование НДС, по их собственному признанию, является проблемой номер один и отнимает больше половины времени, сократятся бухгалтерии предприятий…

В конечном счете выиграет и розничная торговля, ведь от отмены НДС ее затраты уменьшатся. Но в первое время она проиграет в силу того, что именно на нее ляжет бремя уплаты налога с продаж. Кроме того, на начальном этапе введения НСП не исключен всплеск инфляции, который, на мой взгляд, можно полностью элиминировать, отложив в соответствующем году индексацию тарифов естественных монополий.

Второе необходимое преобразование, как я уже говорил, переход к плоской 13-процентной ставке ЕСН. Ситуация при этом радикально упростится как для предприятий, так и для налоговых органов. Суммарные 26% от фонда оплаты труда можно просто отправлять на счета налоговых органов в казначействе, и там уже будут «разводить» суммы НДФЛ и платежи в различные государственные внебюджетные фонды.

Третье. Может на первый взгляд показаться странным, но мы, «Деловая Россия», не согласны с концепцией снижения налога на прибыль с 26 до 20%. Экономия, возникающая в данном случае у компаний, нецелевая. Гораздо важнее было бы утроить коэффициент амортизации по самым со-
временным типам оборудования, чтобы стимулировать закупку и максимально эффективное использование новейшей техники, приборов, технологий. Другой вариант — начать новый цикл амортизации для основных средств, которые уже полностью амортизированы в прошлые годы, но еще имеют рыночную стоимость, и нередко высокую. В первую очередь это здания и сооружения — часто еще советские, но пригодные для залога. Их амортизация пришлась в основном на начало и середину 90-х годов, когда все полученные от нее доходы сгорели в топке гиперинфляции. Достоинство этих вариантов — при их использовании увеличивается капитализация компаний с одновременным снижением платежей по налогу на прибыль. А при простом снижении ставки налога на прибыль такого эффекта может не возникнуть.

Это три главных решения в налоговой сфере, которые, на наш взгляд, обязательно должны быть приняты до объявления моратория на изменения в налоговой системе.

Еще одна налоговая тема, которую обязательно хочу прокомментировать.
В Бюджетном послании говорится о проблеме трансфертного ценообразования в целях минимизации налогов — о том, что оно не должно привести к сложностям в отраслях, производящих продукцию с высокой добавленной стоимостью, и о том, что необходимо внести в законодательство положения, максимально затрудняющие такое ценообразование.

Что собой представляет трансфертное ценообразование? Это ценообразование, которое складывается между компаниями холдинга, расположенными в регионах с существенно различающимся налоговым режимом. Сегодня внутри страны у нас таких регионов нет. Но они есть за рубежом — это офшоры, где почти не платятся налоги. Там крупные компании всех стран мира — и развитых, и развивающихся — формируют центры прибыли.

Если мы в одностороннем порядке запретим это делать отечественным компаниям, мы как раз создадим дополнительные сложности для отраслей, выпускающих продукцию с высокой добавленной стоимостью. Такая продукция, иными словами, высокотехнологичная продукция, производится прежде всего для мирового рынка, она конкурирует там с аналогичными товарами других стран. Если мы хотим уйти от сырьевой ориентации и выйти на инновационный тип развития, о чем постоянно говорит президент, мы должны стать поставщиками высокотехнологичной продукции на мировые рынки — такими же, какими являются США, Япония, некоторые европейские страны. Но самое выгодное — создавать технологии на продажу, продавать лицензии и информацию, производя значительную часть продукции в тех регионах мира, где ниже стоимость рабочей силы и других факторов производства. Это объективное экономическое явление, бороться с ним, во-первых, глупо, а во-вторых, вредительство по отношению к собственной экономике.

Бороться с уходом от налогов через офшоры необходимо, спору нет, но делать это нужно не путем внесения изменений в налоговое законодатель-ство, а через механизмы международного сотрудничества, в частности через встречи министров финансов стран «большой восьмерки». Упорядочивать деятельность офшоров имеет смысл только в рамках международного сообщества, и никак иначе — если мы не хотим поставить свои компании в заведомо невыгодное положение по сравнению с их иностранными конкурентами.

— В Бюджетном послании также шла речь о необходимости введения нового налога — местного налога на недвижимость…

— Эта идея появилась, насколько я понимаю, в силу двух причин: из-за необходимости улучшения финансирования местных властей и как ответ на общественный запрос на некоторое «раскулачивание» богатых. Раз с возвращением прогрессивной шкалы НДФЛ не вышло — президент сказал, что это неприемлемо, — радетели за социальную справедливость зашли с тыла — предложили налог на недвижимость, чтобы обложить владельцев большого количества квадратных метров. Но ведь налог в таком варианте ударит не только по сверхбогатым, но и по заслуженным старикам, получившим большие квартиры в советское время как признание их вклада в развитие экономики, науки, культуры, спорта… Представляете, каким шоком для них будет необходимость продавать свои квартиры, чтобы сменить их на меньшие?!

Мое мнение — если вводить такой налог, то на единицы владения, а не на квадратные метры. Тогда налогообложение затронет преимущественно тех, кто приобретает жилье в инвестиционных целях.

Проблема увеличения разницы между богатыми и бедными, безусловно, очень остра в нашем обществе: разрыв между очень богатыми и очень бедными растет, что не способствует социальной стабильности в обществе.

Я считаю, есть более эффективные варианты решения проблемы неравен-ства. Первый — отказ от ныне действующей регрессивной шкалы ЕСН, благодаря которой эффективная ставка этого налога для богатых доходит до 2%. При плоской шкале они будут платить, как все, 13%, и это вполне справедливо.

Второй — создание частно-государственных социальных фондов. В их советы могли бы войти представители государства, бизнеса, экспертных, аудиторских организаций. В эти фонды компании могли бы в добровольном порядке отчислять средства на разного рода программы социальной поддержки и развития территорий и были бы уверены, что они израсходованы на заявленные цели. Сегодня, когда мэр или губернатор звонят директору и настоятельно просят вложиться в какую-то, пусть даже чрезвычайно значимую программу, такой уверенности, как вы понимаете, нет.

Создание подобных фондов, на мой взгляд, приведет к качественному увеличению объемов меценатской помощи. Этот подход, кстати, либеральный: либерализм в противовес социалистической концепции социальной справедливости выдвигает концепцию социальной солидарности — помощи обеспеченных людей малоимущим.

Деятельность таких фондов потребует изменений в бюджетной систе-
ме — о необходимости меньшей централизации бюджетной системы, кстати, сказано в Бюджетном послании президента. Сегодня невозможно выделить помощь школе, например. Она имеет счет, деньги с которого списываются по спущенной свыше смете. И даже если директор школы попросит на перечисляемые на этот счет спонсорские деньги увеличить смету, не факт, что ему пойдут навстречу — управление образования муниципалитета может направить поступившие средства на другие нужды. У школ нет собственного имущества —
все имущество принадлежит муниципалитету. Так что предстоит решить массу проблем, затрудняющих социально ответственное поведение бизнеса.

— Умолчание по поводу необходимости использования в бюджетном процессе демократических процедур, замена их так называемым контролем по результату, по мнению многих экспертов, одно из слабых мест Бюджетного послания.

— Контроль по результату финансирования важен, но имеет ограниченный спектр применения. В науке, например, не может быть никакого финансирования по результату, ибо научное открытие происходит не по графику. Потому очень важно максимально привлекать к бюджетному планированию и контролю за финансированием депутатов всех уровней, общественные организации, различные общественные, экономические и экспертные сообщества.

— Есть ли у вас надежда, что ваши идеи и предложения окажутся востребованы в бюджетной политике? Ведь бюджет на 2008—2010 годы —
согласно Бюджетному посланию на три года сразу — будет принят уже летом?

— То-то и оно. И потому у бизнеса возникает серьезнейшая апатия. Бюджет де-факто уже сформирован — и даже не на основе Бюджетного послания президента, а на основе наработок правительства и самого Минфина. Правительством РФ был принят документ под названием «Основные направления налоговой политики на 2008—2010 годы и предложения по налоговому стимулированию диверсификации экономики». Увы, никаким налоговым изменениям, о которых я говорил, там нет места.

Но мы еще поборемся — ведь даже радикальные изменения НДС президентом в его Бюджетном послании не отвергнуты. Он говорит о необходимости решения проблем зачетов и возвратов НДС, а они могут быть решены только заменой НДС на НСП. И большинство других положений Бюджетного послания таково, что позволяет различное толкование. «Обтекаемое» послание уже дало старт дискуссии по поводу толкования его положений. И это очень хорошо. Жаль, что времени крайне мало.