Приказано жить на зарплату


текст | Александр ВЫСОЦКИЙ
политический обозреватель

22 ноября в Москве прошло очередное Всероссийское совещание руководителей правоохранительных органов — в Кремле, с участием всех руководителей регионов. Выступление на нем Владимира Путина обеспечило этому мероприятию повышенное внимание со стороны средств массовой информации.

Внимание СМИ сосредоточилось в основном вокруг одной темы — борьбы с коррупцией. Затронутые на заседании вопросы противодействия экстремизму и подростковой преступности такого интереса у них не вызвали.

Причина понятна. Коррупция в стране достигла угрожающих масштабов, и скрывать или обходить молчанием этот очевидный факт не представляется возможным. Недаром на недавнем правительственном часе высокопоставленные работники МВД говорили о коррупции как о национальной угрозе, ставя ее в один ряд с экстремизмом. И уж действительно, как сказал президент, «общество по-прежнему ждет более эффективных результатов в противодействии этому злу». Не то слово, Владимир Владимирович.

Отсутствие серьезных успехов на ниве борьбы с коррупцией является едва ли не главной отчетливо сформулированной претензией общества к нынешнему руководству страны. Ежегодно присваиваемые чиновниками $250 млрд (!) ставят Россию по уровню коррумпированности в один ряд с наиболее отсталыми государствами Тропической Африки. По данным Transparency International, мы в этой «лиге выдающихся джентльменов» на 126-м месте из 159 возможных.

Опросы ВЦИОМа свидетельствуют: 80% граждан считают, что коррупция глубоко укоренилась в российском обществе. Отсюда стремление абсолютно всех политических сил привлечь электорат под стяг борьбы с недобросовестным чиновничеством. И явно не в интересах Кремля оставаться в стороне от подобных политико-общественных инициатив. А то недолго и до повторения не слишком удачного для «вертикали власти» самарско-пермского выборного опыта.

Начало новой кампании

Мы уже привыкли к сенсационным разоблачениям различного рода «оборотней» накануне выборов. Так происходило и в 2003 году, когда по ходу избирательной кампании Борис Грызлов зарабатывал авторитет себе, а заодно и «Единой России». Тогда, напомним, были проведены аресты в руководстве МВД и МЧС. Учитывая близость парламентских и президентских выборов, можно предположить, что этот механизм воздействия на общественное сознание используют еще не раз.

Дело «Трех китов», отставки в МВД, ФСБ и Генпрокуратуре, скандал в Федеральном фонде медицинского страхования, все громче звучащие в прессе претензии к Михаилу Зурабову — все это, вероятно, признаки грядущих операций «чистые руки» с российской спецификой.

В своем недавнем интервью «БОССу» доцент кафедры теории и практики государственного управления ГУ ВШЭ, президент экспертного фонда социальных исследований «ЭЛЬФ» Павел Кудюкин, говоря о Зурабове, заявил буквально следующее: «Зурабов — самый коррумпированный министр России. Сам факт его пребывания на этом посту говорит о том, что все разговоры о борьбе с коррупцией не более чем декларация».

Слова Путина «хотите зарабатывать деньги — идите в бизнес» не процитировал только ленивый, а на зубах ведущих государственных каналов они просто завязли. Однако лишь этой формулой президентские рецепты борьбы со злоупотреблениями в госорганах не ограничиваются.

Надо сказать, что не так давно наша страна наконец присоединилась к важнейшим международным документам в антикоррупционной сфере. Подписание Россией Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, Конвенции ООН против коррупции и Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности является ощутимым шагом вперед в осмыслении целей, средств и способов борьбы с чиновничьим произволом. Однако национальная законодательная база для реализации положений этих документов отсутствует до сих пор.

Конвенция ООН против коррупции предусматривает, кстати, и такую меру, как экспертиза законопроектов на предмет возможного наличия коррупционных механизмов. Подобная экспертиза в принципе могла бы ощутимо повысить качество принимаемых в стране законов, часть из которых многими оценивается как прямо «коррупциогенные».

Однако все это меркнет перед «радостной» перспективой, открытой президентом перед сотрудниками правоохранительных органов. Не исключено (хотя и верится пока с трудом), что в скором времени им придется выставлять на всеобщее обозрение декларацию о собственной и семейной недвижимости, доходах и т. д. Весьма занимательное было бы чтение.

Так что, господа чиновники и правоохранители, «хотите зарабатывать деньги — идите в бизнес, хотите служить государству и реализовывать себя на государственной службе — живите на заработную плату, и давайте вместе бороться за ее повышение». Добавить, как говорится, нечего.

Вновь опора на проверенные кадры?

Дополнительный интерес к теме противодействия коррупции подогрели и слухи о возможных переменах в правительстве. Выступая в эфире НТВ, глава МЭРТ Герман Греф неожиданно заговорил на тему перестановок в кабинете министров, не исключив их возможность в ближайшее время. Сам Греф, вняв президентским словам, хотел бы уйти в бизнес. И действительно, шесть лет на министерском посту — не шутка, особенно в России.

Еще одним поводом к разговорам о грядущих кадровых переменах стали масштабные перестановки в высшем руководстве Министерства внутренних дел. 14 ноября президент подписал шесть соответствующих указов.
В отставку (возможно, с прицелом на пост главы МВД или, что более вероятно, полпреда президента в Северо-Западном федеральном округе) отправлен Андрей Новиков, курировавший криминальную милицию.

Ему на смену назначен Олег Сафонов, до этого занимавший пост аудитора Счетной палаты. Сафонов окончил Московское высшее пограничное училище КГБ СССР, с 1982 года — в органах госбезопасности. С 1991 года работал в Комитете по внешним связям мэрии Санкт-Петербурга, который тогда возглавлял Владимир Путин.

На должность начальника Департамента экономической безопасности вместо Сергея Мещерякова назначен Евгений Школов, до последнего времени вице-президент «Транснефти». По слухам, он также знаком Путину по службе в
разведке.

Эти назначения позволяют говорить о дальнейшем укреплении правоохранительных органов людьми, пользующимися личным доверием президента. В условиях тотальной коррумпированности это едва ли не единственно возможный выход.

Другим, более сложным, но и более эффективным выходом могла бы стать административная реформа: «дырок» в российской бюрократической системе столько, что их не смогут «заткнуть» даже все доверенные лица президента вместе взятые. Однако объявленная с большой помпой еще лет пять назад реформа органов государственной власти была в скором времени благополучно забыта. Поделив министерства на агентства и ведомства и перевесив дверные таблички (обещанных увольнений никто так и не дождался), власти, видимо, посчитали дело сделанным. А зря. Ведь вместо хоть какого-то сокращения армии чиновников государственный аппарат только и делал, что непрерывно рос.

По данным Федеральной службы государственной статистики, общая численность чиновников в стране без учета «силовиков» выросла за 2005 год на 10% и достигла 1 млн 462 тыс. человек. Причем самые заметные изменения произошли в структуре занятости бюрократии: работники центральной исполнительной власти составляют более половины всех российских чиновников. А вот задекларированное «усиление роли местного самоуправления» почему-то сопровождалось уменьшением этой прослойки госслужащих — с 38,5% в 2000 году до 31,8% в 2005-м.

И все это — на фоне неуклонно сокращающегося населения России. Очевидно, что назрела необходимость урезать непомерно разросшийся госаппарат. Параллельно власти должны стремиться изъять из рук чиновников те контролирующие полномочия, которые позволяют им получать многомиллиардные «нетрудовые» доходы.

Контраргументы Кудрина

Речь о воровстве среди госслужащих шла и на последнем совещании Владимира Путина с кабинетом министров. Министр финансов Алексей Кудрин прямо сказал президенту, что на данном этапе реализации правительственных планов в области развития экономики (бюджетная сфера, федеральные целевые программы, национальные проекты и т. д.) первоочередную важность приобретают даже не традиционно острые для России вопросы финансирования, а проблема «эффективного использования государственных средств».

Ответственный за воплощение в жизнь приоритетных национальных проектов, Дмитрий Медведев также не обошел вниманием проблему коррупции. Под огонь его критики попал нацпроект «Здоровье», а следовательно, и злосчастное Министерство здравоохранения и социального развития во главе с Михаилом Зурабовым.

На встрече с журналистами первый вице-премьер заявил: «Состояние дел в фармацевтической промышленности отвратительное. Одни жулики лекарства производят, другие жулики эти лекарства продают, а третьи жулики занимаются посредничеством, используя средства государственной программы. Надо наводить там порядок, в том числе с использованием уголовных процедур». Тут нельзя не вспомнить, что президенту уже пришлось подключить Счетную палату и Генеральную прокуратуру к механизмам реализации нацпроектов из-за угрозы элементарного разворовывания денег.

Таким образом, сегодня впору говорить о необходимости дополнить список нацпроектов еще одним, едва ли не самым важным и трудновыполнимым, — проектом сокращения числа госслужащих и оптимизации их полномочий. Проще говоря, нужна реальная административная реформа. Проведя ее, можно по-настоящему преобразить страну.

КОММЕНТАРИИ ПОЛИТОЛОГОВ

Татьяна Становая,
руководитель аналитического
департамента Центра политических
технологий:

— Проблема борьбы с коррупцией на самом высоком уровне впервые громко зазвучала в 2003 году, став центральной для продвижения на парламентских выборах партии «Единая Россия». Тогда ее лидер министр внутренних дел РФ Борис Грызлов отличился раскрытием в системе правоохранительных органов «оборотней в погонах». С 2004 года тема борьбы с коррупцией так или иначе всегда присутствовала в выступлениях и посланиях президента, но не была доминирующей.

Новый пик антикоррупционной темы пришелся на 2006 год. Стоит напомнить, что Владимир Путин в своем ежегодном послании Федеральному собранию очень жестко выступил против сращивания власти и бизнеса, впервые столь четко выразив предупреждение чиновничеству. Вскоре последовали громкие отставки в таможенной службе, Генеральной прокуратуре, были возбуждены уголовные дела по так называемому делу «Трех китов». Недавно произошли отставки в ФОМС: чиновников обвиняют в коррупции. На фоне этих громких отставок и разоблачений прошло совещание руководителей правоохранительных органов, которое вызвало большой резонанс в СМИ.
В публичном пространстве доминирует впечатление, что начался новый виток антикоррупционной кампании.

В самом начале совещания 21 ноября Владимир Путин заявил, что оно посвящено повышению эффективности правоохранительных органов.
Однако контекст выступления президента был передан в СМИ с совершенно иными акцентами. Тем не менее в своем заключительном слове он выразился предельно ясно: «Деньги и власть должны быть разъединены. Это тоже выбор каждого чиновника, каждого сотрудника государственного аппарата или сотрудника правоохранительных органов. Хотите зарабатывать деньги —
идите в бизнес, хотите служить государству и реализовывать себя на государственной службе — живите на заработную плату, и давайте вместе бороться за ее повышение». Именно эта фраза в итоге и стала главным «посланием» для публики на госканалах.

Таким образом, в публичном пространстве президент предстал как главный борец с коррупцией.
Не случайно слова Путина прозвучали почти сразу после громких перемен
в МВД России, а также коррупционных дел в Федеральном фонде медицинского страхования. Публичная антикоррупционная борьба, начавшаяся весной 2006 года, получила свое продолжение. Это означает, что до президентских выборов тема борьбы
с коррупцией будет поддерживаться,
а «кампания» будет носить волнообразный характер.

У президента есть несколько целей, которые он преследует, позиционируя себя в качестве главного борца с коррупцией. И тут важно подчеркнуть, что борьба с коррупцией имеет три адресата: общество, бюрократия и международное сообщество.

В первом случае президент стремится прежде всего к удовлетворению внутреннего запроса. Тема борьбы с коррупцией стала одной из самых актуальных и востребованных, причем как для общества, так и для несиловой элиты. Коррупция и чиновничий беспредел превратились в единственную очевидную и наиболее «выпуклую» претензию к режиму Владимира Путина, которая является консенсусной для всех российских политических сил, а также общества. В последние годы также значительно выросла политическая цена борьбы с коррупцией. Административные факторы вытесняют
политические, бюрократия расширяется, а президент становится единственным действительным политическим игроком, который несет ответственность за работу государственной системы органов власти.
В связи с этим борьба с коррупцией оказывается необходимым фактором политического функционирования президента.

Кроме того, борьба с коррупцией адресована как самой бюрократии, так и элите в более широком смысле. Владимир Путин вынужден повышать свою активность в преддверии избирательного цикла 2007—2008 годов. Президент дает четкий сигнал, что до конца срока своего правления останется ключевой фигурой в системе принятия политических решений.

Борьба с коррупцией направлена и на повышение дисциплины бюрократии, от работоспособности и эффективности которой во многом также будет зависеть переходный процесс 2007—2008 годов. После прихода нового правительства в 2004 году была в значительной степени профанирована административная реформа. Государственный аппарат разросся.

За последние два года можно было наблюдать три важных фактора:
первый — более быстрые темпы роста чиновничества; второй — резкое ослабление политического и гражданского контроля над исполнительной властью (а зачастую он и вовсе отсутствует); третий — после отставки правительства Михаила Касьянова власть фактически контролируется «путинцами», то есть «своими» для Владимира Путина. Это означает, что бюрократия становится менее ответственной, менее эффективной и более коррупционной и одновременно бесконтрольной. Заметно снижается качество законотворческой работы.

Единственно возможный «инструмент» повышения эффективности бюрократии в такой ситуации — сам Путин. Тем более что и ставки здесь выросли. От эффективности бюрократии будет зависеть успешность реализации национальных проектов, являющихся элементом операции «преемник».

Наконец, третий адресат борьбы с коррупцией — международное сообщество. Репутация России ухудшается. По данным опубликованного
18 октября 2005 года ежегодного исследования, проведенного организацией Transparency International, Россия по размаху коррупции «упала» на еще более низкое — 126-е — место среди 159 государств, оказавшись на уровне Нигера. Это сказывается и на отношении к нам потенциальных инвесторов, и на восприятии России и ее руководства общественным мнением других стран, что в свою очередь негативно влияет на международные отношения.

Комментарий предоставлен politcom.ru

Алексей Зудин,
руководитель политологического
департамента Центра политических
технологий:

— Скажу об «антикоррупционном» выступлении Алексея Кудрина.
Позиция министра финансов по поводу госкомпаний понятна — это традиционная позиция Кудрина. Другое дело, что на сей раз он озвучил свое мнение в резкой форме, сфокусировавшись на коррупции, и был поддержан Германом Грефом. Насколько справедливы утверждения Кудрина?

Признание этого зависит от ценностной ориентации аналитика. Эксперты либеральной ориентации согласятся, что чем больше чиновников в экономике, тем выше уровень коррупции, и они во многом правы. Но аналитик, ориентированный на дирижистскую модель в экономике, будет это опровергать и тоже отчасти окажется прав. Потому что дирижистской модели не было в 90-х годах и в помине, а коррупция расцвела пышным цветом и в массовом сознании стала одним из синонимов либеральной политики.

Моя точка зрения состоит в том, что частные участники рынка перспективнее и в долгосрочном плане менее коррумпированны, чем административные субституты агентов рынка. Правда, бывают ситуации, когда агенты рынка не могут выполнить всех задач, которые стоят перед государством, и тогда делается выбор в пользу замещения агентов рынка агентами государства. Такое замещение может быть оправдано как временная мера, и эффективность его будет определяться тем, насколько сильно само государство, насколько оно внутренне интегрировано и насколько свободен от влияния внешних мотивов и дисциплинирован чиновничий корпус.

Если замещение агентов рынка агентами государства происходит в условиях слабости государства и недисциплинированности чиновников, тогда мы с высокой долей вероятности столкнемся с масштабной коррупцией. В таком случае позитивные результаты замещения, на которые был расчет, могут оказаться перечеркнуты этим побочным следствием —
масштабной коррупцией. Коррупция заметно снижается, хотя и остается на значительном уровне, в том случае, если замещение агентов рынка происходит в условиях сильного государства и дисциплинированного чиновничества.

У нас же явно недисциплинированное чиновничество, и при этом существует ряд задач долгосрочного экономического развития, которые руками крупного бизнеса решены быть не могут. Если замещение не
сопровождается параллельными мерами по дисциплинированию чиновников, то государство своих экономических целей не достигнет —
все утонет в коррупции. Если меры приниматься будут, то вероятность достижения целей повышается, хотя благоприятный для коррупции фон все равно сохранится.

Но эти абстрактные рассуждения могут не иметь отношения к истинным причинам, по которым Кудрин и Греф сделали свои заявления. Они последовали в ответ на жесткую критику правительства на съезде «Единой России», в первую очередь со стороны Юрия Лужкова. Правительство было задето критикой и отреагировало.

Слова Кудрина адресованы в двух направлениях: Лужкову и условной силовой группе в верхах, которой и приписывается инициатива и заинтересованность в курсе на создание мощных госхолдингов. Высказывание Грефа монтируется в ту же адресную направленность.

Можно выделить два конфликтных поля, угадывающихся за этим обменом критикой. С одной стороны, это проявление усилившейся борьбы в верхах, прежде всего по двум линиям.
Первая — условные «либералы» и «технократы» против условных «силовиков». И вторая — федеральное правительство против «Единой России», которая все больше стремится влиять на правительственный курс. И хотя официально перспектива создания парламентского правительства отодвинута на среднесрочную перспективу, похоже, что «Единая Россия» не собирается этим довольствоваться.

Комментарий предоставлен politcom.ru

Андрей Окара,
политолог:

— Понятно, что борьба с коррупцией — это то, что народ очень любит. По самому факту ее начала легко догадаться, что скоро выборы.

Но на самом деле существует прямая зависимость: чем больше разрешающих что-либо органов власти, чем больше механизмов, требующих одобрения, тем выше уровень коррупции.

Я пришел к выводу, что борьба с коррупцией должна вестись постоянно. Если бы еще борьбу с коррупцией удалось отделить от политики и от борьбы кланов, чтобы она перестала использоваться в качестве инструмента политического воздействия, было бы совсем замечательно.

Но, думаю, что на наш век коррупции точно хватит. Никакая технология не может считаться абсолютной в этой борьбе, потому что применение технологий связано с человеческим фактором, а человек слаб и несовершенен.

Комментарий предоставлен politcom.ru

Валерий Выжутович,
политический обозреватель:

— Генеральная прокуратура начала наступление на коррумпированных чиновников — об этом заявил недавно заместитель генерального прокурора Александр Буксман. Масштабная проверка, проведенная в 11 федеральных министерствах и ведомствах, сообщил он, выявила 47 тыс. нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе. По ее результатам возбуждено около
600 уголовных дел, почти 2,7 тыс. чиновников привлечено к дисциплинарной и административной ответственности. Было сказано также, что объем рынка коррупции сопоставим
с федеральным бюджетом и оценивается более чем в $240 млрд.

Коррупционное могущество российских чиновников прирастает провинцией. Там — корневая система поборов, откатов, казнокрадства.
В Москве же скорее верхушка. Но чем ближе к столице, тем чаще приходится давать взятки. По данным Левада-Центра, 83% сибиряков никогда не раскошеливались на мзду. На Урале таковых оказалось 72%. В Поволжье — менее 68%. А в Москве взятки дает каждый второй. Средний размер подношений составляет 5 тыс. руб. Максимальная взятка, которую давали опрошенные, — 75 тыс. Минимальная — 20 руб.

Недавно Высший арбитражный суд подготовил законопроект, согласно которому материальные знаки внимания государственным лицам решено регламентировать по-новому. Сумма позволительных подарков чиновникам и судьям увеличится с 500 до
4 тыс. руб., а личные подарки ценой более 100 тыс. подлежат декларированию.

Предлагаемые новации, видимо, следует понимать как еще один способ борьбы с коррупцией. Но станет ли эта борьба отныне более эффективной? В конце концов, взятки купюрами постепенно становятся анахронизмом. В ходу все чаще нематериальные знаки вознаграждения — всевозможные разновидности пресловутых «борзых щенков». Например, устройство родственников влиятельного чиновника на доходные посты в сфере бизнеса. Такие подарки, понятное дело, не потребуют декларирования.

Свод правил, регламентирующих поведение чиновничества, несколько лет назад пыталась принять и Госдума. Но, пройдя первое чтение, законопроект был отклонен. Шансов, что кодекс поведения госслужащих в ближайшее время вновь встанет в думскую повестку дня, по правде сказать, маловато. Ведь если для победы на предстоящих парламентских выборах депутаты намерены мобилизовать весь свой ресурс, то им никак не время портить отношения с чиновничеством. За попытку лишить его «статусной ренты» можно жестоко поплатиться. Если же думское большинство в канун выборов решит продемонстрировать народу свой антикоррупционный настрой и примет-таки кодекс, это вряд ли приблизит нас к евростандарту в понимании, что можно чиновнику, а чего нельзя. Потому что евростандарт базируется не столько на букве кодекса, сколько на духе его. На общепринятых нормах служебного поведения. И, что самое важное, на подконтрольности власти обществу. На таком общественном климате, при котором чиновник, «забывший» в частной поездке заплатить за самолет или отдохнувший всей семьей на вилле какого-нибудь магната, моментально и навсегда становится для госслужбы персоной нон грата.

Пока количество столоначальников на квадратный метр власти превышает у нас все экологические нормы, пока не подвергнутся усекновению сами функции, с которых кормится бесчисленная армия «разрешателей» и «запретителей», до тех пор «коррупционно опасные ситуации» будут воспроизводиться автоматически, а не из-за отсутствия писанных для чиновничества моральных уставов.

Комментарий предоставлен politcom.ru