Демократия прямого действия


текст | Наталья ВОЙЧЕНКО

Территориальное общественное самоуправление, являясь неотъемлемой частью местного самоуправления, должно стать одной из основ формирующегося в России гражданского общества. Реализация права на самоуправление создает условия для вовлечения граждан в решение вопросов местного значения.

Территориальные органы самоуправления — это структуры, созданные на добровольных началах. Они не обладают властными функциями по отношению к населению. Инициативные люди, живущие рядом, могут объединиться
и стать посредниками между населением
и властью в решении вопросов организации жизни и содержания жилья. Так происходит во всем мире.

Самоуправление за рубежом

Понятие «местное самоуправление» в зарубежных странах включает в себя два вида органов управления: местный представительный орган, избираемый населением административно-территориальной единицы и принимающий решения по наиболее важным местным вопросам, и руководимый мэром (бургомистром) исполнительный орган, который реализует решения представительного органа и осуществляет оперативное управление. В настоящее время функционируют три модели местного самоуправления: англосаксонская (английская), континентальная (французская) и смешанная. Особенности данных моделей зависят от взаимоотношений местных органов между собой и с государственной властью.

Англосаксонская модель принята в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде стран с англосаксонской правовой системой. Местные представительные органы действуют автономно в пределах своих полномочий, без прямого подчинения вышестоящим органам. Для этой модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением. Большими правами здесь наделяются комиссии (или комитеты) местных представительных органов, играющие значительную роль в подготовке и принятии отдельных решений. Контролируют местные органы самоуправления центральные министерства и суд. Фактически они являются составной частью государственного механизма. Термин же «местное самоуправление» служит для обозначения формы их организации и деятельности и обычно указывает лишь на одно из отличий таких структур от других государственных органов — на их локальный характер.

В странах континентальной Европы, франкоязычной Африки, Латинской Америки и на Ближнем Востоке получила распространение континентальная модель управления, зародившаяся во Франции. Она построена на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Данная модель является иерархической структурой, при которой директивы идут «сверху», «снизу» же поступает информация, при этом представители на местах работают на государственные органы. Континентальная модель характеризуется также некоторой подчиненностью нижестоящих местных органов самоуправления вышестоящим. На отдельных уровнях представительные органы могут вообще отсутствовать (как, например, в районах и кантонах Франции). В качестве субъекта территориального самоуправления на трех основных уровнях во Франции (коммуны, департаменты, регионы) выступает население, проживающее в определенной местности. Ни один территориальный уровень не может осуществлять опеку над другим, за исключением ряда строго ограниченных социальных вопросов: здравоохранения, школьного транспорта и т. п.

В развитых странах различия между этими двумя моделями обычно не носят принципиального характера. После муниципальных реформ 80-х годов во Франции и Великобритании они базируются на сходных принципах демократии. Основой системы местных органов самоуправления здесь являются местные представительные органы, формирующиеся в результате свободных выборов.

Местное самоуправление в Австрии, Германии, Японии и некоторых других странах имеет сходство с обеими этими моделями, обладая в то же время и специфическими чертами, что позволяет выделить его в отдельную — смешанную модель местного самоуправления. В настоящее время в Германии местное самоуправление, как правило, осуществляется на двух уровнях: на уровне общин (Gemeinde), то есть городских и сельских поселений,
и на уровне районов (Landkreis) или городов земельного значения, не входящих
в районы (kreisfreie Stadte). Кроме того, в ряде федеральных земель есть и третий уровень — так называемые правительственные округа (Regierungsbezirk), это уровень между районом и федеральной землей (например, в земле Бавария семь таких округов). Поскольку все вопросы, связанные с полномочиями органов местного самоуправления, четко регламентированы в законодательстве, на практике почти не возникает никаких споров в связи с распределением полномочий между уровнями местного самоуправления. При этом различные уровни абсолютно независимы друг от друга и реализуют свои полномочия в полном объеме и под собственную ответственность. Районы в Германии тоже наделены государственными полномочиями по осуществлению правового надзора за общинами в части исполнения последними задач местного самоуправления, а также правового и специального надзора за исполнением делегированных полномочий.

Самоуправление в России

В нашей стране одной из составляющих права на местное самоуправление является территориальное общественное самоуправление (ТОС), которое предусмотрено статьей 27 закона «Об общих принципах развития местного самоуправления». Согласно букве закона ТОС — это, во-первых, деятельность, вернее, самодеятельность граждан. Во-вторых, состояние самоорганизации, готовности к самоуправлению, наличие условий для самоуправления. В-третьих, институт, то есть наличие дееспособной системы органов самоуправления и средств управления. В-четвертых, форма участия населения в решении вопросов местного значения. И наконец, это общественные организации, общественные объединения, говоря точнее, это органы общественной самодеятельности.

В России структуры ТОС существуют в большинстве городов. Но в основном они создаются по инициативе «сверху». Развитие этого процесса идет крайне неравномерно. Достаточно эффективно территориальное общественное самоуправление действует в Перми, Екатеринбурге, Новосибирске.

Особое внимание активисты ТОС Новосибирска уделяют благоустройству дворов, улиц, скверов. Силами жильцов и при поддержке администраций районов, жилищных организаций оборудуются детские и спортивные площадки, благоустраиваются подъезды и дворы. Многие советы микрорайонов своей главной задачей считают работу с детьми, успешно занимаются организацией досуга ребят в летние каникулы. По инициативе тосовцев в микрорайонах города было открыто 107 детских лагерей и игровых площадок. Дети из малообеспеченных семей смогли побывать в зоопарке, театрах, музеях, на экскурсиях. Подростки получили возможность заработать, занимаясь благоустройством и уборкой территорий. Все советы микрорайонов участвуют в традиционной Декаде пожилых людей. Регулярно проходят заседания, встречи, собрания и сходы граждан по самым разным вопросам, в том числе встречи с участковыми уполномоченными милиции, которые отчитываются перед жителями о работе на их территории.

В последнее время председатели советов микрорайонов, старшие по домам и подъездам все активнее привлекают для решения общих задач спонсоров, депутатов, руководителей предприятий и организаций. Все чаще тосовцы заявляют о своем участии в различных конкурсах. Помимо муниципальных грантов, которые мэрия Новосибирска выделяет на реализацию социально значимых проектов уже четвертый год подряд, органы ТОС теперь имеют возможность получать дополнительные средства от различных общественных организаций.

Не обходится без участия жильцов и подготовка жилищного фонда к отопительному сезону. Старшие по домам и подъездам вместе с сотрудниками жилищно-коммунальных организаций проводят рейды, во время которых проверяют работу теплотехнического оборудования, состояние чердаков и подвалов, остекление лестничных клеток.

Советы ТОС начали создаваться и в сельской местности. Например, в Новгородской области успешно действует институт уличных комитетов и сельских старост. В Архангельской области в ноябре прошли мероприятия, посвященные развитию самоуправления на селе: областной конкурс «Сельское развитие-2006» и конференция «От сельской инициативы —
к местному самоуправлению».

Следует отметить, что в реформе ЖКХ велика роль еще одной формы местного самоуправления — товарищества собственников жилья (ТСЖ). Созданные по образцу жилищных кооперативов советских времен, построенных гражданами на свои средства и отличавшихся особой чистотой и порядком, ТСЖ в Великом Новгороде выбраны в качестве базы для развития новых общественных
отношений.

О работе ТСЖ

Сегодня в России около 3 тыс. ТСЖ. По регионам они распределены неравномерно. Это зависит от политики местных властей, поскольку жилищно-коммунальная сфера дотируется из местных бюджетов.

В Барнауле городские власти дотируют товарищества наравне с муниципальным фондом, оплачивают расходы, связанные с их регистрацией.

В Ростове-на-Дону создана Ассоциация ТСЖ, которая при поддержке специалистов муниципалитета разработала методические материалы в помощь председателю ТСЖ («Справочник председателя ТСЖ», «Настольная книга бухгалтера», «Пособие председателю ТСЖ по делопроизводству и договорным отношениям»). Здесь работает 781 товарищество собственников жилья, в чьем управлении находятся 872 дома, что составляет 27% многоквартирного жилого фонда города. В апреле 2006 года было утверждено Положение о порядке использования средств бюджета города на обучение групп председателей и бухгалтеров ТСЖ (ЖСК) по реализации Жилищного кодекса РФ.

Правительство Омской области утвердило проект программы по развитию товариществ собственников жилья на территории региона. Предусматривается финансирование программы из областного и муниципального бюджетов, а также из средств собственников жилья. На последних ляжет 10% финансовой нагрузки. Эти расходы не будут включены в общий тариф, платить за них предлагается по отдельной квитанции.

К концу 2006 года количество ТСЖ в регионе приблизится к 520, а к 2010 году ТСЖ должны управлять уже не менее чем 50% жилищного фонда.

В Санкт-Петербурге планируется организовать обучающие курсы по организации работы ТСЖ для 20—25 наиболее активных жителей области, с тем чтобы потом они смогли стать руководителями создаваемых товариществ.

Пермский Фонд содействия ТСЖ активно занимается поддержкой и сопровождением деятельности инициативных групп граждан по созданию ТСЖ в муниципальном и ведомственном жилищном фонде. Его специалисты постоянно проводят консультации для инициативных групп, оказывают помощь в разработке уставных документов и регистрации новых ТСЖ. Власти города в целях поощрения тех, кто организует ТСЖ, приняли решение делать в этих домах ремонты в первоочередном порядке. Перед тем как участники ТСЖ вступают во владение общим имуществом, оно согласно дефектному акту приводится в удовлетворительное состояние. Иначе говоря,
у жителей появляется уникальная возможность покончить с разрухой в доме. Это очень выгодно, учитывая, что, например, график капремонтов отстает от нормативных сроков на десять лет.

В мэрии Тюмени работает специальный актив менеджеров. Их задача — помочь жителям муниципальных домов сформировать ТСЖ. По доверенности главы города они представляют интересы муниципалитета, занимаясь обходом домов. Кроме того, в администрации города решили выдавать субсидии на ремонт старых и аварийных домов. Так что дом с формой управления «товарищество» имеет возможность встать на очередь и получить деньги на капитальный ремонт.

Основной целью реформы ЖКХ администрация Красноярска считает перевод жилищно-коммунальной сферы на бездотационный режим функционирования путем снижения затрат на жилищно-коммунальные услуги. В социальном плане поставлена задача преодолеть отчуждение населения, иждивенчество в отношении управления жильем и качества коммунального обслуживания. И выполнить ее помогут ТСЖ, которые особенно активно организуются в новостройках. Согласно постановлению администрации города «О регулировании создания и деятельности товариществ собственников жилья» застройщик обязан до ввода дома в эксплуатацию сформировать из инвесторов такую структуру. Кроме того, ТСЖ освобождены от ряда платежей при их регистрации и уплаты местных налогов, а также частично от налогов, поступающих в краевой бюджет.

В Рязани сегодня насчитывается 180 ЖСК и 319 ТСЖ, 264 из них уже действуют, а 55 созданы в еще незаселенных новостройках.

Администрация Новочеркасска рассматривает ТСЖ как полноправное юридическое лицо со своими интересами, которые она должна учитывать, если видит в нем партнера. Если товарищество имеет проблемы с придомовой территорией или наличием нежилых помещений, то администрация сдает ему землю, но арендную плату не взимает.
В соответствии с постановлением мэра ни одно решение по использованию земельного участка, полученного товариществом, без участия последнего не принимается. При этом все услуги, связанные с инвентаризацией, отводом земельного участка и регистрацией кондоминиума, оплачиваются из местного бюджета.
В результате в городе с 300-тысячным населением создано 38 ТСЖ. Стремясь снизить напор желающих, администрация ввела ограничение: зарегистрировать товарищество можно, если не менее 90% жителей дома являются собственниками своих квартир.

Перспективы развития местных форм самоуправления

В декабре в Томске прошла конференция Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) «Первые итоги реформы местного самоуправления». Основным лейтмотивом обсуждения стала тема финансовой необеспеченности полномочий, возложенных на органы местного самоуправления новым законом. Члены АСДГ по итогам первого года работы по новым правилам пришли к единому выводу: чтобы в полном объеме выполнять все возложенные на местные власти обязанности, нужно определить надежный источник финансирования или рычаги для его создания.

Необходимость же формирования органов ТОС ни у кого сомнения не вызывает. Именно сегодня, когда принят федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», роль территориального общественного самоуправления в решении вопросов местного значения велика как никогда ранее. Ведь в эффективном решении городских проблем заинтересованы не только власти, но и сами жители.

Однако существует ряд проблем, с которыми органы ТОС не могут справиться самостоятельно, и им здесь требуется помощь властных структур. Это и несовершенство российского законодательства, и отсутствие на уровне муниципальных образований необходимой базы нормативно-правовых актов, направленных на развитие ТОС, и нехватка специалистов по социально-экономическому развитию микротерриторий. Отсутствует также должное взаимодействие между самими органами территориального общественного самоуправления. И, конечно, одна из основных проблем — это недостаток финансовых средств.