Первый тайм отыграли


Текст | Екатерина ЖИЛЯКОВА
главный редактор научно-методического журнала «Муниципальная власть»

Законопроект о фактическом назначении мэров губернаторами явно появился в результате сложных интриг в Кремле.

Ноябрь прошел под знаменем возможного назначения мэров региональных столиц. История законопроекта тянет на хороший детектив. Или скверный анекдот. Партия власти в течение месяца сначала боролась с самоуправлением в областных центрах, внеся соответствующий законопроект, а потом боролась с самим законопроектом, то есть за самоуправление.

Слухи о готовности Кремля лоббировать назначение столичных градоначальников ходили около года. Правда, все это время речь шла не о прямом назначении, а о том, что в новом законе о МСУ оставят только один способ их избрания — из числа депутатов городских советов, администрацию же будет возглавлять сити-менеджер, назначаемый по конкурсу. Корни этой тенденции (как рассказывал «БОСС» в предыдущих номерах. — Ред.) следующие: она дает возможность региональной власти влиять на приватизацию непрофильного муниципального имущества и перераспределение земли. Влиять —
поскольку треть комиссии, отбирающей сити-менеджера, составляют представители субъекта Федерации.
В данном виде идею «непрямого назначения» мэров проталкивало губернаторское лобби через так называемых государственников в Администрации президента.

К сожалению для этой группы, назначать мэров напрямую запрещает Европейская хартия муниципального самоуправления, ратифицированная Россией. Поэтому в течение двух лет лобби «государственников» вбрасывало в Госдуму проекты, работающие на великую идею встраивания мэров в вертикаль власти. Сразу же после принятия 131-го закона появился проект, по которому субъекты РФ сами определяют способ формирования органов местной власти (понятно, что большинство отказалось бы от прямых выборов мэров). Либеральное крыло федеральных законодателей эту идею отбило, но не до конца: регионы получили такую возможность, но только для вновь созданных муниципальных образований.

С приходом на пост главы Администрации президента бывшего главы администрации Тюменской области Сергея Собянина у губернаторского лобби открылось второе дыхание. Сначала регионы получили право передавать полномочия по управлению землей и собственностью с уровня поселений на уровень районов (с главами которых, часто являющихся бывшими назначенными главами районов государственных, проще договориться).

Весной этого года Госдума получила проект, фактически ставящий крест на самоуправлении в крупных городах. Документ в случае принятия давал возможность региональной власти изымать у областных столиц любые местные полномочия. Но даже в те дни, пока муниципалы пребывали в шоке, депутаты Госдумы по секрету говорили, что это не самое страшное, что нас ждет.

Что может быть страшнее отъема полномочий, узнали в октябре, когда трое депутатов профильного комитета Госдумы во главе с его председателем Владимиром Мокрым внесли законопроект об отмене выборов мэров столиц субъектов РФ. И хотя сам Владимир Мокрый в публичных выступлениях подчеркивает, что слов «отмена» и «назначение» в проекте нет, смысл документа именно в этом.

Законопроект состоит из двух основных частей. Первая продолжает тенденцию «весеннего» проекта: субъекты РФ сами определяют круг полномочий муниципалитетов (то есть могут забирать себе часть вопросов местного значения). Вторая часть предполагает, что внутри региональных столиц местное самоуправление осуществляется либо на уровне города, либо на уровне внутригородских муниципальных образований (районов или округов). Выбор уровня МСУ — прерогатива субъекта РФ.

Это положение и является фактической отменой выборов мэров областных и республиканских столиц. Так как если город делится на самостоятельные районы, то власть на уровне города осуществляет назначенный губернатором чиновник. Особую пикантность ситуации придает то, что областные столицы в документе прописаны как «административные центры, столицы субъектов Российской Федерации». По мнению многих юристов, запятая после «административных центров» поставлена для того, чтобы применять этот закон не только для столиц, но и для любого крупного города.

Правда, журналистам на пресс-конференции авторов проекта не удалось добиться внятного ответа, как именно будут выглядеть новые городские органы: департамент регионального правительства, местная администрация во главе с назначенным префектом или иная форма. Отсутствие внятных ответов, на наш взгляд, подтверждает, что истинными авторами были отнюдь не депутаты, а «неизвестные солдаты» из Администрации президента.

Думские «подписанты», оправдывая проект, говорят о том, что системный кризис в российских городах достиг такого уровня, что местная власть, у которой хронически не хватает денег, не в состоянии вытянуть из провала ни ЖКХ, ни транспорт, ни строительство жилья. Мэры в ответ логично возражают, что федеральный центр сначала отобрал у местных бюджетов деньги, а потом обвинил муниципалов в неспособности полноценно исполнять свои функции.

На этом содержательная часть дискуссии вокруг новой законодательной инициативы, собственно, заканчивается, поскольку вопиющее нарушение принципов муниципальной реформы и местного самоуправления вообще очевидно всем. Подавляющее большинство мэров высказались против проекта.

Самым масштабным протестом стало обращение, принятое на заседании Ассоциации городов Сибири и Дальнего Востока, в котором участвовал весь муниципальный «бомонд». В своем заявлении осудил проект и недавно созданный Всероссийский совет МСУ (председатель —
депутат Госдумы Валерий Гальченко). Мэров поддержала Европа — председатель Конгресса местных и региональных властей Совета Европы Халвдан Скард сделал официальное заявление, в котором сказал, что этот документ противоречит Европейской хартии муниципального самоуправления.

…И произошло чудо. Проект собирались рассматривать в Госдуме 8 ноября. Однако на Совете Думы председатель Всероссийского совета МСУ Валерий Гальченко призвал отложить по нему голосование, опираясь на многочисленные протесты. Голосование отложили.
А через пару дней сразу несколько представителей высшего эшелона власти осудили законопроект. Сначала спикер Госдумы Борис Грызлов на встрече с 60 мэрам региональных столиц заявил, что категорически против предложения о расчленении городов на районы с «внутригородскими мэрами». Затем в Москве прошла давно запланированная сессия Конгресса местных и региональных властей Совета Европы.

На ней против одиозного проекта выступил сам возможный преемник — первый вице-премьер Дмитрий Медведев, который ни больше ни меньше заявил: фракция «Единой России» в Госдуме категорически против документа и не станет его поддерживать.

То есть сначала депутаты-единороссы
вносят этот проект, а через три недели руководство ЕР его решительно осуждает! Столь удивительные метаморфозы, на наш взгляд, лишний раз доказывают, что истинными авторами проекта являются высокопоставленные чиновники-«государственники», достаточно влиятельные, чтобы заставить подписаться под антисамоуправленческим законопроектом тех, кто должен самоуправление защищать.

Но все-таки на этот раз «государственники» явно переборщили. Проект оказался той самой провокацией, которая вынудила определить свое отношение к МСУ чуть ли не каждого представителя российской политической элиты.

На момент сдачи декабрьского номера «БОССа» в печать идею назначения мэров, кажется, удалось отбить. Однако успокаиваться рано. Следует еще раз подчеркнуть, что политические лидеры четко высказались против назначения, то есть против той части проекта, которая предусматривает перенос самоуправления
с общегородского уровня на районный.

Но остается еще одно положение —
о праве регионов брать на себя муниципальные полномочия. Похоже, его никто опротестовывать не собирается.

На встрече Бориса Грызлова с мэрами была закрытая для прессы часть, где, по имеющейся информации, главам городов пообещали оставить выборы взамен на их согласие не протестовать против отъема полномочий. В этом случае от сохранения выборности городам, что называется, ни холодно ни жарко. Избранный мэр, отвечающий лишь за уборку мусора и озеленение территории, ничем не лучше мэра назначаемого.

Другими словами, первый тайм мэры выиграли, но впереди долгая игра, во время которой правила будут меняться на ходу. Хотя, конечно, резкая перестройка политруководства на ходу вселяет определенную надежду на то, что у элиты остался здравый смысл.

КОММЕНТАРИЙ ДЕПУТАТА

Андрей САВЕЛЬЕВ,
фракция «Родина»:

— Я отношусь к законопроекту Мокрого, Жидких и Огонькова позитивно. Но в той ситуации, которая сейчас сложилась в системе власти, я его поддержать не могу. Потому что с точки зрения идеи выстраивания вертикали власти это должно происходить без всяких выборов, должно быть назначение: вышестоящий начальник руководит нижестоящим, а нижестоящий подчиняется вышестоящему. Поскольку этого нет, то у нас постоянно возникают конфликты, которые разрешаются вне правового поля, только за счет неформальных отношений. Конфликт, например, между губернатором и мэром областного центра. Такие конфликты случаются постоянно. И разрешить их можно было бы выстраиванием единой властной вертикали.

Но выстраивание вертикали возможно и продуктивно лишь в том случае, если есть полноценное народное представительство, действующее не по указке, а по собственному разумению. Тогда в рамках закона осуществляется контроль над исполнительной властью на всех уровнях. И не только контроль, но и прямое задание, как работать в тех рамках, которые закон установил для регулирования отношений между представительной и исполнительной властью. У нас все это абсолютно разрушено. Вот почему сейчас вертикаль власти, которую выстраивает Путин, — это единственный способ контролировать деятельность государства. Представительная власть становится приложением к вертикали власти, формальной и фактически бездействующей. В классификации форм управления это называется тиранией.

Поэтому я против тирании и соответственно против формирования вертикали тиранической власти.

Знаю, что в большей степени назначение мэров противоречит Конституции, где говорится, что самоуправление самостоятельно формирует структуры власти. Это главное противоречие. А что касается Хартии местного самоуправления, то Россия вправе выйти из любого соглашения, если оно мешает органичному развитию государства. Как, например, США вышли из договора по ПРО, несмотря на далекоидущие стратегические планы партнеров по этому соглашению. Точно так же можем поступать и мы. Россия должна исполнять только те международные договоры, которые для нее выгодны.