О чем мечтает сити-менеджер


Текст | Екатерина ЖИЛЯКОВА
главный редактор научно-методического
журнала «Муниципальная власть»

Более трети муниципальных образований (9 тысяч из 24) ввели у себя должность сити-менеджера, а мэра, как правило, выбирают из числа депутатов городской думы. Такой переход всеми заинтересованными сторонами оценивается как ослабление демократических начал. Так ли это?

Новый закон о местном самоуправлении ввел в качестве одного из вариантов управления схему, при которой текущими городскими делами управляет профессионал, нанятый по контракту. Такой муниципальный управляющий, или сити-менеджер, возглавляет исполнительный орган, или местную администрацию. Эта схема возможна как при прямых выборах главы муниципального образования (собственно мэра), так и при его выборах из числа депутатов. Но в российских условиях такого мэра «при сити-менеджере», как правило, выбирают из депутатов. Сама же схема стала поводом для большого числа конфликтов.

Мечты Минрегиона…

«Если бы мы сегодня писали закон о МСУ, то я бы настаивал на том, чтобы оставить один способ: сити-менеджер плюс мэр из депутатов», — признался «БОССу» директор департамента Минрегиона Сергей Мирошников. Глава подразделения, курирующего муниципальную реформу не одинок в своих взглядах — большинство идеологов реформы из числа федеральных чиновников считают, что сити-менеджер — оптимальная форма для управления городским хозяйством.

При этой схеме более четко очерчены роли органов МСУ. Представительный орган — городской совет или дума — становится мозговым центром, в котором активные жители поселения думают, в каком направлении должна развиваться территория, ищут нестандартные пути привлечения ресурсов. А мэр — тем более если он избран из числа депутатов — руководит мозговым штурмом. Но поскольку в депутаты выбирают за «активную гражданскую позицию» и чуть ли не 80% местных депутатов сегодня — неосвобожденные (то есть отстаивают интересы населения в свободное от основной работы время), может получиться так, что они окажутся не готовы к профессиональному руководству территорией. Огрехи профессиональной неопытности и должен снять профессионал, который сначала долго учился управлять городским хозяйством, а потом приобретал опыт такого управления. Он, считают многие федеральные эксперты, более точно реализует планы, разработанные местным советом.

… и надежды МЭРТ

«Я убежден, что глава муниципалитета — это прежде всего политик, — говорит руководитель рабочей группы по написанию 131-го закона, начальник отдела МЭРТ Александр Широков. — Время “крепких хозяйственников” прошло. Хозяйственники хотели руководить имуществом и ресурсами. Местные политики должны руководить процессами — создавать благоприятные условия для развития бизнеса, для притока инвестиций и т. д., и т. п.
А реализовывать эти планы должен профессионал — сити-менеджер. Все вполне логично».

Такое разделение на политика-«мыслителя» (мэра) и сугубо исполнителя (сити-менеджера) —
отнюдь не российское изобретение. Во многих странах давно пришли к выводу, что это оптимальная форма построения органов местной власти. В тех же США сити-менеджер есть примерно в трети муниципалитетов. В Великобритании в большинстве городов и сел еще круче: администрацию возглавляет сити-менеджер, совет — председатель совета, а сам муниципалитет —
мэр, которого также избирает совет (!). Реальным политическим руководителем становится председатель совета, а мэр исполняет представительские функции: встречается с инвесторами, гостями города и т. п. Решения совета выполняет менеджер.

Оптимальность заключается в преемственности городской политики. Совет, как и мэр, меняется каждые четыре-пять лет. Однако нахождение в кресле руководителя администрации профессионала страхует город от резкого изменения курса развития. Поэтому в большинстве случаев сити-менеджеры —
это экономисты, бухгалтеры и т. п.

Из этих соображений субъекты Федерации настояли на поправках в 131-й закон, дающих право регионам самим определять схему организации местной власти в новых поселениях, где избранные главы и только что набранные муниципальные служащие не имеют необходимого опыта управления. В большинстве субъектов РФ, где до реформы не было вообще МСУ или оно было только на районном уровне, в новых поселениях внедрена схема с сити-менеджером.

Кстати, в нескольких случаях губернаторы, отдав предпочтение сити-менеджеру, для того чтобы в местной столице не было сильного лидера, напоролись на то, за что боролись. Так, в одной национальной республике, где раньше мэры назначались, воспользовались поправкой и «продавили» устав с мэром из числа депутатов и сити-менеджером. Но если менеджера нашли сравнительно легко, то, выбирая главу из депутатов, оказались в тупике. Выяснилось, что, делая ставку на послушную местную власть, республика провела в городскую думу своей столицы настолько несамостоятельных кандидатов, что среди них не оказалось человека, способного возглавить город! Пришлось сложить полномочия с одного из депутатов, объявить довыборы и провести в думу молодого энергичного политика, сразу избранного главой города.

Старая схема на новый лад

Схему с сити-менеджером можно было внедрить и по предыдущему закону о МСУ — 1995 года. Однако мало кто задумывался о плюсах этой схемы. До реформы ее использовали в паре десятков небольших городов, преимущественно на Севере и Дальнем Востоке. А на большинстве территорий боялись, что переход к ней равнозначен назначению глав — ведь жители не влияют на выбор кандидатуры менеджера.

Эти страхи в полный рост встали после начала реформы. На стадии обсуждения действующие мэры чуть ли не криком кричали, что сити-менеджер — это покушение именно на выборность, святая святых самоуправления. «Представьте, я глава.
Но деньги все в руках сити-менеджера. Значит, это не он — исполнитель, по сути, при мне, а я — не пойми кто при менеджере. Он главный. Но люди выбрали меня, а его назначила комиссия» — под этими словами главы села Черноречье, президента Ассоциации сельских муниципальных образований России Александра Митина могло бы подписаться большинство мэров.

Другая причина неприятия муниципалами этой схемы — то, что в руках сити-менеджера «ключи» к муниципальной собственности. А, как известно, львиная доля городского имущества в результате реформы должна быть распродана. Недовольные мэры считают, что госвласть проталкивает идею городских менеджеров для того, чтобы поучаствовать в распродаже муниципального имущества. И якобы именно поэтому губернаторское лобби настояло на поправке, дающей регионам право вводить институт фактически назначаемого сверху менеджера — ведь по закону треть членов комиссии, нанимающей городского управляющего, назначает областная власть.

Эти опасения небеспочвенны, особенно для субъектов с авторитарным стилем руководства. Скверным анекдотом стала северная область, где под нажимом сильного губернатора областная столица прописала в своем уставе такие требования к сити-менеджеру (возраст, образование и т. п.), под которые подходил только один человек. Надо ли говорить, что этим человеком был вице-губернатор, который успешно занялся приватизаций крупной муниципальной гостиницы и других объектов…

Областные центры —
на переднем крае

Неудивительно, что большинство громких скандалов в сфере МСУ в последнее время связаны с попытками внедрить такую схему в областных центрах. Громкие судебные дела в Обнинске, Пскове, Самаре случились именно из-за того, что губернская власть пыталась провести через аффилированных городских депутатов свой проект устава, отменяющий всенародные выборы мэра и вводящий институт городского управляющего. Во всех случаях эти попытки были встречены жителями как «наезд» на их святое право выбирать власть.

В этой неоднозначной трактовке примечательна история Самары. Полтора года жители вместе с действующим мэром Лиманским бились против губернаторского проекта устава с сити-менеджером. А отстояв свое право выбора мэра… благополучно прокатили Лиманского, проголосовав за его противника Виктора Тархова. Защитники идеи выборов скажут: народ сам способен определиться, кому доверить управлять от своего имени. Противники скажут: классический пример того, что знамена защиты выборов поднимают мэры, развалившие городское хозяйство.

Но страсти по поводу собственности и сити-менеджеров все-таки, как правило, разгораются в городах неблагополучных — либо с экономической (предыдущая власть бездействовала), либо с организационной (мэр тратит силы на борьбу с губернатором) точки зрения. Во многих городах и поселениях должность сити-менеджера введена без ущерба для психики населения — как эффективный вариант управления городом.

Как правило, это небольшие города, где за предыдущие годы не успели проявиться сильные лидеры. Или областные центры, где местная и региональная власти традиционно умеют находить компромисс (среди таких можно назвать Пермь).

Российский классик теории муниципального управления Лев Велихов в 30-х годах на вопрос «Какую схему управления городом выбрать?» отвечал так: все зависит от того, какие на данный момент есть кандидаты в местное руководство. Если есть яркий сильный лидер, разумно выбирать главу населением. Если такового нет, лучше нанять управляющего-профессионала, чтобы обезопасить город от экономических ошибок. Однако выполнение этого совета сегодня чревато, так как предполагает частую смену устава.

P. S. Когда верстался номер, стало известно, что в Госдуму был внесен законопроект, по оценке муниципалов, уничтожающий местное самоуправление в России. Проект предполагает, что субъекты РФ могут выбрать один из двух типов организации МСУ в столичных городах: либо на уровне муниципальных районов (с назначением мэра всего города), либо как и прежде — на городском уровне.

По мнению ряда экспертов, такой вариант поправок реализует давнюю мечту так называемых силовиков в Администрации президента РФ о назначении мэров. Поскольку федеральный центр не может напрямую установить назначение (или обязательные выборы только из числа депутатов столичных советов), так как в этом случае возмутится Европа, чью хартию о МСУ мы подписали, то якобы и был придуман такой путь в обход. МСУ остается формально на уровне внутригородских районов, но и назначенные сверху мэры перестают быть самостоятельными и опасными. В чем опасность?

«Вы не понимаете: если начнется развал страны, надо будет удержать крупные города», — на полном серьезе заявил автору этих строк один из разработчиков проекта. Однако, на взгляд автора этих строк, ни пагубность проекта для российского самоуправления, ни предположение о том, что прямое правление спасет кого-либо от чего либо, в комментариях не нуждается…