Игорь АРТЕМЬЕВ: нужен единый порядок для всех


Подготовил Леонтий Букштейн

Правительство внесло в Государственную думу поправки ко второму чтению законопроекта «О защите конкуренции». Проект доработан антимонопольным ведомством с учетом замечаний президента России, заинтересованных министерств и ведомств, представителей малого, среднего и крупного бизнеса.

Текст закона вызвал немало споров и жарких дискуссий. Одни указывали на своевременность и актуальность принятия этого законопроекта, не уступающего по качеству лучшим мировым аналогам. Другие ругали его и говорили о том, что ФАС хочет получить еще больше полномочий. Что же все?таки из себя представляет новый закон «О защите конкуренции»? Это стало темой беседы наших журналистов с руководителем Федеральной антимонопольной службы Игорем Артемьевым.

— Игорь Юрьевич, законопроект был принят Государственной думой в первом чтении почти год назад. Чем вызвана такая задержка с подготовкой документа ко второму чтению?

— Законопроект «О защите конкуренции» фактически никого не оставил равнодушным. Мы получили тысячи поправок, когда обсуждали его с представителями бизнеса, государственными органами, научной общественностью. Малым и средним бизнесом наш законопроект был практически сразу же поддержан. Трудности возникли с крупным бизнесом, который высказывал опасения по поводу принятия новых норм закона. Мы провели десятки встреч с представителями РСПП и смогли урегулировать все спорные вопросы. В компромиссном варианте законопроекта уточнены многие формулировки, и текст закона уже не вызывает такой аллергии у крупного бизнеса. Отмечу, что после того, как мы учли замечания президента России, законопроект стал лучше, качественнее.

— Что в нем изменилось?

— Мы коренным образом меняем процедуры контроля над слияниями, поглощениями и приобретениями, контроля экономической концентрации. Меняется процедура пресечения монополистической деятельности. Вводится целая глава, посвященная правилам оказания государственной помощи отдельным хозяйствующим субъектам. С полной уверенностью можно говорить, что этот закон будет иметь совершенно новую структуру, будет выводить работу антимонопольных органов на качественно новый уровень.

— Зачем нужно было объединять в один два закона — о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках и о защите конкуренции на финансовых рынках?

— Всегда лучше один нормативный акт, чем два. Это означает унификацию, введение единых правил. Мы считаем, что общество должно иметь как можно более простую систему регулирования экономических процессов. В то же время в новом законе нам удалось сохранить необходимую специфику регулирования финансовых рынков.

Соответствующие нормы внесены в отдельные статьи закона. Хотя общая логика нашей работы направлена на упрощение и универсализацию процедур, тем не менее сохраняются отдельные правила, которые касаются финансовых рынков.

— Представители бизнеса час­то высказывались в том плане, что закон усилит административное давление на бизнес. Ваше мнение?

— Наоборот, мы стремимся к противоположному. Чтобы снизить административное давление на бизнес, прописываем процедуры защиты бизнеса от самих себя.

Уже в 150 раз были увеличены пороговые значения объемов сделок, которые регулируются антимонопольными органами. Мы решили не ждать принятия нового закона, и эти изменения уже вступили в силу поправками в действующее законодательство. Сейчас под антимонопольный контроль попадают только крупные компании. Мы вывели из?под контроля 90?% бизнеса. С принятием нового закона система контроля экономической концентрации изменится еще более радикально. Мы вводим второй порог — для приобретаемой компании. Сейчас если крупная компания приобретает даже очень маленькую фирму, то она все равно обязана подавать ходатайство в ФАС. В новом законе этот порядок окажется изменен. Мы будем рассматривать только те сделки, которые совершаются между крупными компаниями и непосредственно влияют на процессы концентрации и монополизации. За мелким и средним бизнесом мы следить не будем.

— А почему?

— Мы решили отказаться от контроля, пусть даже и уведомительного, за созданием коммерческих организаций, поскольку появление новых рыночных субъектов в любом случае не препятствует, а способствует развитию конкуренции. Устраняется контроль за ликвидацией государственных унитарных предприятий. Ликвидируется контроль за приобретением каждой акции. Действующий закон написан так, что если кто?то, например, имеет 22?% акций, то, даже если он приобретает еще 0,1?%, он обязан подавать ходатайство. Мы считаем это лишним. Контроль необходим только в том случае, когда приобретатель в результате сделки сосредоточивает в своих руках блокирующий или контрольный пакет.

— Предусматривает ли закон специальные нормы антимонопольного контроля над сделками по приобретению акций российских компаний нерезидентами?

— Мы считаем, что должен быть единый порядок для всех. В процессе обсуждения законопроекта нам со всех сторон предлагали ввести специфические нормы то для компаний-нерезидентов, то для сельского хозяйства, то для каких?то других отраслей и сфер. Однако мы решили, что правила должны быть едиными для всех.

— Известно, что крупный биз­нес, на­при­мер, волновался по поводу формулировки «коллективное доминирование»…

— После переговоров с РСПП опасения исчезли. Это связано с тем, что мы прописали в законопроекте специальное условие: норма коллективного доминирования будет применяться исключительно на рынках, обладающих пятью качественными признаками. Например, когда спрос на товар является неэластичным, товар не имеет заменителей, а рынок отличается высокой концентрацией. Антимонопольные органы должны предварительно доказать суду, что эти признаки есть, что тот или иной рынок олигопольный, искаженный и соответственно к нему может быть применена данная норма. По нашим оценкам, это нововведение применимо максимум на 1?% проценте всех рынков. В частности, на рынке нефтепродуктов.

— Существует методика, по которой определяется порог коллективного доминирования?

— Высота планки коллективного доминирования на разных рынках разная, и представить себе единое количество критериев, невозможно. Поэтому речь идет о разработке методических рекомендаций для территориальных управлений ФАС по определению порогов коллективного доминирования. Скажем, для рынка нефтепродуктов один из основных критериев — стоимость нефтеперерабатывающего завода. Также учитывается наличие лицензии на соответствующее использование природных ресурсов, транспортные расходы и т. д.

— На основании этих критериев сейчас реально назвать какие?то нефтяные компании, которых можно уличить в коллективном доминировании?

— Мы не стараемся подводить закон под конкретную компанию. Просто у ФАС есть понимание того, что введение нормы коллективного доминирования на нефтяном рынке просто необходимо. Ведь по нынешнему антимонопольному законодательству компания признается доминирующей, если ее доля на рынке больше 35?%. Сегодня ни одна компания не имеет таких показателей. Тем не менее цены на нефтепродукты постоянно растут, провоцируя бензиновые кризисы. И государство не имеет юридической возможности защитить общество и граждан от произвола компаний. Мы надеемся изменить ситуацию.

— Компания сможет оспорить данное обвинение ФАС?

— Конечно, ведь законопроект налагает на ФАС бремя доказательства наличия критериев олигопольных рынков и злоупотребления компанией своим доминирующим положением. Причем ФАС должна доказать наличие одновременно всех вышеуказанных критериев.

— Еще год назад вы говорили о необходимости введения оборотных штрафов за нарушение антимонопольного законодательства. На какой стадии находится обсуждение этого вопроса?

— Поправки в Кодекс об административных нарушениях, предполагающие ужесточение санкций за нарушение антимонопольного законодательства, сейчас обсуждаются в правительстве. Мы надеемся, что скоро законопроект будет внесен в Госдуму. Пока же мы нашли возможность в рамках действующего законодательства сурово наказывать нарушителей закона. Мы стали применять статью о незаконно полученном доходе, и суды нас поддержали. Теперь мы высчитываем сумму дохода, незаконно полученного компанией в результате противоправных действий. Например, для компании «Евроцемент» эта сумма составила почти 2 млрд руб.

— Вы проиграли в суде дело «Евро­цемента» и думаете, что цементники согласятся заплатить эту сумму в бюджет?

— Мы выиграли первую инстанцию суда и проиграли вторую. Пока счет 1:1. Мы уже направили кассационную жалобу в суд. «Евроцемент» злоупотребил своим доминирующим положением, повысив цены на цемент более чем на 65?%. От этих действий пострадали многие потребители, можно сказать, что и рост цен на жилье в некоторой степени связан с повышением цен на цемент.

Мы считаем, что апелляционный суд не учел всех доводов антимонопольной службы, а иногда сознательно искажал факты. Например, суд посвятил до трети своего решения опровержению подхода ФАС к определению географических границ рынка. Вот цитата из решения суда: «… объем поставок цемента из регионов Сибири и Дальнего Востока за девять месяцев 2005 года почти в два раза превысил объем поставок за 2004 год».
Мы определили границы рынка в рамках европейской части России и Урала, поскольку издержки на транспортировку цемента между этой зоной и Сибирью или Дальним Востоком слишком высоки. Поставки из Сибири в пять европейско-уральских округов составили 0,3?% в 2004 году и 0,5?% в 2005?м.

Поставки цемента между этими пятью федеральными округами и Дальним Востоком отсутствуют вовсе. Суд не учел и другие показатели доминирующего положения компании на рынке. Например, что доля на рынке ОАО «Евроцемент груп» — 55?%, а у его ближайшего конкурента — 8?%. Как же можно отрицать очевидное?
Но даже если согласиться с тем, что рынок цемента федеральный, то доля компании на нем — 43—44?%, явно больше 35?%, и соответственно иное проведение границ рынка ни на выводы, ни на ход доказательств не влияет!

Суд вовсе не упомянул о факте резкого и беспрецедентного повышения цен на цемент с 1 мая 2005 года. В то же время он упрекнул ФАС России в использовании одного из двух равноценных способов доказывания монопольно высокой цены — сравнительного метода вместо другого, затратного, а также продублировал сомнительный довод «Евроцемента», что поддержание монопольно высокой цены — это не то же самое, что ее установление.

И таких несостыковок в решении Девятого апелляционного суда много. Поэтому мы надеемся, что в суде третьей инстанции сможем доказать свою правоту и заставим «Евроцемент» выполнить наше предписание — снизить цены до уровня конкурентоспособных и перечислить в бюджет 1,9 млрд руб. незаконно полученного дохода.

— Только что, в мае, вы избраны новым председателем Межгосударственного совета по антимонопольной политике (МСАП) стран — участниц Содружества Независимых Государств. Ваши планы по организации работы в этом качестве?

— Работа в МСАП позволяет интенсифицировать процесс формирования, совершенствования и сближения антимонопольных законодательств государств Содружества, полнее использовать профессиональный опыт коллег в решении сложнейших вопросов реализации конкурентной политики.
В качестве одного из основных приоритетов могу назвать стремление к совместному расследованию деятельности международных картелей, существующих на территории СНГ.