К власти — через суд



Текст | Екатерина Жилякова

Муниципалитеты судятся с властью. И зачастую выигрывают.

Вообразите: любимец публики адвокат Павел Астахов защищает деревенского старосту от произвола губернатора. Это не бред. У российских адвокатов и юристов появилась новая вполне «хлебная» тема. Конечно, пока суды не то чтобы завалены исками от муниципалитетов, однако они все чаще рассматривают проблемы, связанные с реализацией 131-го закона. И это правильно. Потому как именно в судах сегодня куется осознание гражданами России самого понятия «местное самоуправление».

Психология — мать беспорядка

Недавно ушедший из жизни профессор Алексей Салмин, во времена Ельцина консультировавший президента, любил повторять: «Попытки построить в России местное самоуправление похожи на изучение тайского языка с помощью санскритской грамматики». В Таиланде долго не было письменности, а когда ее решили-таки создать, использовали правила санскрита. Это как если бы мы учились русскому по украинским учебникам.
Афоризм Салмина бессмертен, потому что верен. Традиции самоуправления в России были прерваны со смертью Новгородского вече, коротко полыхнув в начале века XX сословным (то есть не всеобщим) земством. В результате сегодня строители самоуправления сами не всегда понимают, что именно они возводят: то ли сарай, то ли дворец, то ли балаган. Сумбур в голове — кавардак на практике.

Взять хотя бы девиз реформы — «Приблизить власть к населению». Либо у нас самоуправление, либо власть — отдельно, люди — отдельно, но это уже не самоуправление. Неудивительно, что благодаря такому «сближению» жители, например, Ярославской губернии, которые до 2003 года ходили в администрацию волости пешком, после реформы добираются до новых сельсоветов по нескольку часов. Или любимая муниципалами 12-я статья Конституции, где сказано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Не всякий западный чиновник поймет, о чем речь. В странах, где традиция не прерывалась, все просто: там есть понятие «публичная власть», объединяющее все уровни управления.

Апелляция к Западу не случайна. За долгие годы работы с муниципалами автор ни разу не слышала от глав муниципалитетов апелляции к мнению жителей окормляемых ими городов. Не потому что мэры плохи. У нас просто нет укорененных в обиходе, проросших снизу понятий, описывающих МСУ на простом, бытовом языке.

В результате лучшее, что могли сделать и сделали авторы реформы, — списать реформу под копирку. Но успешно работающая западная выкройка с треском лопнула, когда ее попытались натянуть на Россию-матушку.

Например, ставший реальной проблемой сюжет с сити-менеджером. На Западе органы МСУ — это такой штаб для мозгового штурма, вырабатывающий стратегию развития и регулярно переизбираемый для притока людей со свежими идеями. А решения этого штаба воплощают в жизнь профессионалы — назначаемые муниципальные управляющие. Поэтому в германских, английских и прочих западных городах сити-менеджеры обычно — замотанные финансовой текучкой «тетушки» с экономическим образованием.

В России сити-менеджеры стали фигурой, через которую губернаторы контролируют решения органов МСУ, так как по 131-му закону в состав комиссии, нанимающей сити-менеджера, входят представители региона. И поскольку схема с сити-менеджером предполагает выборы мэра не жителями, а из числа депутатов городского совета, то народ такой схемы испугался, сочтя ее покушением на демократию. Однако в той же Англии мэра Лондона всенародно стали выбирать лишь пять (!) лет назад, а до этого выбирали его из числа депутатов горсовета, вешали ему на шею цепь с золотым гербом города и отправляли в долгое плавание по официальным приемам и званым обедам. И ничего, как-то жили веков десять, и получше нашего.

Второй яркий пример порванной выкройки. Во всем мире основным источником местных бюджетов являются налоги на недвижимость — на имущество физических лиц и на землю. Их-то по 131-му закону и отдали муниципалам. И получили шиш с маслом. Потому что у нас земля до конца не разграничена, а если разграничена, то не оформлена в собственность, а если оформлена, то не оценена. Но главное — даже там, где формальности соблюдены, сельские главы боятся устанавливать серьезные ставки налогов на землю. Повсеместная неспособность воспринимать землю как финансовый инструмент подтверждает, что корень проблем муниципальной реформы отнюдь не в финансах, а в психологии. То есть в головах.

Другими словами, для того чтобы процесс децентрализации власти свершился, его суть должны осознать все участники процесса — от законодателей, списавших закон под копирку, до мэров и простых граждан. Но поскольку пропаганда 131-го закона, на чем настаивали самые дальновидные авторы реформы, ограничилась маловразумительным роликом, промелькнувшим на РТР, процесс осознания стихийно пошел своим, заковыристым путем. Граждане осознают собственное право на МСУ в судах и на референдумах.

Суды и скандалы
как реклама реформы

День 15 мая стал праздничным для муниципалов всей страны. Конституционный суд удовлетворил иск главы г. Твери и Тверской городской думы. Они обжаловали положения 131-го и 95-го (о региональных органах госвласти) федеральных законов о полномочиях в сфере социальной политики. Конституционный суд согласился, что законы препятствуют муниципалитетам «перераспределять средства на решение тех социальных проблем, которые органы МСУ считают приоритетными».

Передавая социальную политику на федеральный и региональный уровень, законодатели, конечно, руководствовались идеей соблюдения равенства условий жизни независимо от места жительства. Но жизнь оказалась мудрее. По словам муниципалов, со всеми социальными проблемами люди по-прежнему идут в горсоветы и мэрии. «И что прикажете делать? Всех отфутболивать? А мне выбираться через три года. Кто ж меня выберет?» — вопрошал один из мэров автора этих строк. Поэтому то, что Тверь первой подала иск в Конституционный суд, — случайность. Это мог сделать любой город. Иначе говоря, жители, не разбираясь в принципах реформы, требовали от муниципалов заниматься социальной политикой и тем самым, опосредованно, заставили их решать заложенную в законе проблему.

Другой пример. Депутаты Ульяновской городской думы пытаются опротестовать положения 131-го закона, регламентирующие состав представительных органов МСУ. По закону большинство местных депутатов отныне должно представительствовать на неосвобожденной основе, то есть в свободное от основной работы время. Что логично, если воспринимать думу или горсовет как штаб для мозгового штурма: если кресло депутата не является основным источником дохода, меньше шансов столкнуться с злоупотреблениями. Утрирую: пришел в свободное время, отдал излишек социальной активности на благо города, а остальное за тебя сделает сити-менеджер.

Но на наших просторах, где власть до сих пор представляет себя отделенной от народа, этот принцип вызвал у депутатского корпуса самое настоящее возмущение. Спрашиваю у авторов ульяновского иска: «Зачем вам это нужно?» Отвечают: «Как же, мы сутками консультируем бабушек, мы не можем их бросить». При этом один из авторов — врач, второй — из торговли. Сразу же возникает вопрос: как они могут проконсультировать бабушек? Может, лучше в свободное от лечения больных время подумать, как наладить систему бесплатных консультаций силами квалифицированных юристов? Но к мысли о том, что ты не вершитель судеб, а делегированный для мозгового штурма социально активный житель, надо привыкнуть. И если для осознания своей новой роли требуются многочасовые дебаты в судах — значит, нужно провести эти самые дебаты.

Конечно, самыми яркими примерами являются баталии за статус городского округа и за прямые выборы мэров. Пионером в борьбе за статус округа стал Рыбинск Ярославской области. Напомним, что округ — наиболее «сильный» тип из всех муниципальных образований. У него больше, чем у просто города, местных налогов и полномочий. Губернаторы в ходе реформы загнали в статус нищих поселений немало городов. Первым через суд добился проведения референдума по перемене статуса именно Рыбинск. Причем там уже после решения суда действующая власть несколько раз пыталась отменить референдум. Но вскипел весь город. И, кстати, не в последнюю очередь из-за статей «Рыбинской среды», газеты одного из местных НКО. Эта газета недавно стала победителем всероссийского конкурса публикаций о проблемах МСУ. А город — получил статус округа.
Уже больше года тянется так называемое обнинское дело. Новое городское собрание Обнинска, не спросив у жителей, внесло в устав положение о том, что мэр избирается из числа депутатов. Но в этом наукограде живут люди продвинутые. Сначала власть получила пикеты, потом жители завалили Госдуму и Администрацию президента обращениями с протестами. Потом городской суд поддержал жителей, областной это решение опротестовал, а жители опротестовали вердикт областного суда… История тянется до сих пор.
Не так давно примеру подмосковного округа последовал Псков. Здесь борьбу против новой редакции устава, вводящей опосредованные выборы мэра, инициировала общественная организация «Возрождение», тоже в первую очередь через свои СМИ.

Не исключено, что со временем те, кто сегодня борется за прямые выборы, вполне могут в них разочароваться. В условиях повальной дотационности местных бюджетов любому мэру трудно не разочаровать жителей, которые в следующий раз, скорее всего, выберут популиста. Однако суды и пикеты, на мой взгляд, хороши тем, что из-за поднятой шумихи большинство жителей хотя бы узнают о своем праве на самоуправление. Муниципальная реформа была выношена без участия граждан. Теперь, благодаря судам и скандалам, у них есть возможность подумать, какого самоуправления они хотят.

Следите за нашими новостями в Telegram, ВКонтакте