100 дней после закона


Текст | Наталья ГОРОДЕЦКАЯ
корреспондент издательского дома «Коммерсантъ»

10 апреля исполнилось 100 дней с начала реализации Закона об общих принципах организации местного самоуправления. В 46 субъектах Федерации, приступивших к реализации закона с 1 января 2006 года, уже успели ощутить на себе его плюсы и минусы. И отношение к муниципальной реформе сегодня можно выразить одной фразой: «продолжать нельзя остановить», в которой каждый ставит запятую по-своему.

C 1 января 2006 года 46 субъектов Федерации начали реализацию Закона об общих принципах организации местного самоуправления в полном объеме. Это означает, что здесь созданы полноценные органы местного самоуправления, готовые приступить к выполнению своих функций, сформированы бюджеты и т. д. Хотя Госдума в октябре 2005 года по настоятельной просьбе регионов разрешила им отсрочить реализацию закона до 2009 года, воспользовались этой возможностью лишь 12 регионов; четыре региона отложили вступление закона в силу до 2008 года, еще четыре — до 2007 года.

Между тем 61% россиян, опрошенных ВЦИОМ в середине декабря прошлого года в тех самых 46 регионах, и не подозревали, что в стране идет муниципальная реформа, а 41% респондентов вообще не знали, что такое местное самоуправление.

Промышленная область

Верхняя Пышма, город, расположенный в 13 км от Екатеринбурга, вблизи дивной красоты озера Балтым, извест­на тем, что здесь находится завод «Уралэлектромедь» — головное предприятие Уральской горно-металлургической компании. До этого года он платил в городскую казну неплохие налоги. Показывая местный Дворец спорта, глава муниципального образования «Верхняя Пышма» Юрий Яковлев не уставал повторять, что тот построен при помощи комбината. Спорткомплекс великолепен даже по московским меркам: большие залы для соревнований и тренировок, удобные раздевалки, бассейн, кафе… Впрочем, неплохо смотрелись в небольшом городке и новая мечеть, и окружившие Дворец спорта многоэтажные жилые дома, также сооруженные благодаря УГМК — компания никогда не отказывала горадминистрации в помощи, в том числе и безвозмездной, тем более что ее руководители живут в Верхней Пышме.

В городской округ Верхняя Пышма входят город с 58 тыс. жителей и шесть пригородных сел, в которых живут 12 тыс. человек. В последние годы согласно принятой программе социально-экономического развития во все пригородные села был проведен газ, построены сельские первичные поликлиники общеврачебной практики, начат перевод котельных на газовое топливо вместо дорогостоящих угля и мазута. Коттеджный поселок Балтым, построенный еще при Борисе Ельцине, чтобы продемонстрировать растущее благосостояние работников села, оброс в последнее время двух-трехэтажными домами со всеми удобствами.

В Свердловской области даже в небольших городках есть предприятия, пополнявшие казну налогами и «кормившие» не только сами города, но и близлежащие села. Местное самоуправление работает в области не первый год. А во время реформы «через местные референдумы», по словам председателей обеих палат Свердловской облдумы Николая Воронина и Юрия Осинцева, здесь сформировано максимальное количество городских округов — 67 из 103 муниципальных образований области. Хотя по закону о местном самоуправлении в населенном пункте с населением более 1 тыс. человек должен быть создан самостоятельный муниципалитет. Впрочем, сегодня города непривычно обеднели, лишившись налога на прибыль предприятий, который «ушел» на региональный уровень.

«В этом году муниципальный бюджет — около 360 млн вместе со всеми дотациями из области, — рассказывает председатель гордумы Верхней Пышмы Александр Шполтаков. — То есть мы сможем только обязательства выполнить, на развитие ни копейки не останется. Придется договариваться с УГМК».

По закону о местном самоуправлении основными бюджетообразующими налогами МСУ являются налоги на землю и имущество граждан. Но для начала надо разделить землю и имущество между властями разных уровней и зарегистрировать их, а на это нет денег ни у муниципалитетов, ни у регионов, тем более нет их у населения. По словам депутата гордумы Екатеринбурга Якова Силина, ему оформление 20 соток и дома обошлось в 50 тыс. руб., причем он, «как депутат, не заплатил ни копейки сверху».

«Какая же это реформа? — поделился своим мнением глава Комитета по вопросам законодательства, общественной безопасности и местного самоуправления Свердловской облдумы Сергей Лазарев. — Вот когда пройдет земельная реформа, начнут поступать налоги, собственность будет оценена, у муниципалитетов появятся деньги, тогда можно будет говорить о реформе».

В этом году уменьшился бюджет практически всех муниципалитетов. По словам главы Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления Владимира Мокрого, «сегодня дотационны 90% муниципальных образований».

Край, где выращивают лен
и плетут кружева

Вологодская область — это вологодские кружева, «Северсталь», вологодское масло и фрески Дионисия в Ферапонтовом монастыре. Вологда очаровательна спокойной жизнью небольшого — около 300 тыс. населения — провинциального города, в котором еще сохранилось множество деревянных домов с резными наличниками и балконами. До сих пор Вологда была донором, перечисляя в бюджеты разных уровней более 8 млрд руб. налогов. В 2006 году городу пришлось считать свой бюджет вместе с обл­администрацией: собственных доходов на жизнь ей уже не хватит, хотя прибыли она должна получить даже больше, чем в прошлом году.
«Предполагается, что в бюджеты всех уровней мы заплатим в этом году свыше 9 млрд руб. А наш бюджет, — 3,5 млрд, с дефицитом в 600 млн руб., — говорит председатель Вологодской городской думы Александр Лукичев. — Мы не против того, чтобы платить, но хотелось бы, чтобы был справедливый, прозрачный вариант распределения доходов».

При этом, по словам г-на Лукичева, в Вологодской области «вообще не стоял вопрос о том, чтобы не начинать реализацию закона в нынешнем году; все понимали, что реформа многое даст муниципалитетам, в том числе и в материальном плане».

«Мы можем работать на перспективу, — подчеркнул он, — зная, что доходы, заработанные завтра, послезавтра, никто не заберет, что сможем потратить их на городские нужды и никакой прокурор не вправе будет вмешаться. Вот к 1 января 2009 года мы должны избавиться — перепрофилировать или приватизировать — от всего так называемого непрофильного имущества, а это рынки, бани, нежилые помещения, которые сегодня сдаем в аренду. Но мы пока не спешим продавать их. Думаю, это скоро прекратится, ведь нет смысла забирать у муниципалитетов все то, что может принести доход».

Но самым главным достижением реформы вологодский голова считает то, что в области, где раньше было только 28 муниципальных районов, в 344 поселениях появилось самоуправление и «к власти пришли порядочные, ответственные люди, которые будут работать для народа».

«Реформа жестко вводится сверху. Но когда она окажется реализована, принята гражданами, обратного пути у России с точки зрения демократического развития уже не будет».

Трудности переходного периода

Впрочем, города имеют возможность пополнять бюджет за счет малого бизнеса, который платит в казну единый вмененный налог. В г. Реж Свердловской области, к примеру, малый бизнес дает около 35% бюджета, а занято в нем 34% населения. Гораздо хуже положение поселений, особенно новых, поскольку там пока дефицит квалифицированных кадров, да и налоговая база с гулькин нос: земля, имущество и 10% от подоходного налога. По закону они должны самостоятельно, на свои деньги выполнять 30 полномочий — от уборки улиц до строительства муниципального жилья. Но уже сегодня ясно, что собственных налогов, даже если их удастся собрать, на это не хватит. Депутат Госдумы Георгий Леонтьев полагает, что установленные налоговые доходы МСУ вообще не соответствуют расходам: «А кто считал, сколько стоят расходные полномочия местных властей: ремонт школы, оказание первичной медпомощи, вывоз и уничтожение отходов? Никто не считал, на что хватит местных доходов, а что и в каком объеме придется финансировать из госбюджета».

По закону до 2009 года регионы могут передавать часть полномочий новых поселений муниципальным районам. В результате большинству поселений были оставлены лишь самые простенькие из них, не требующие особого финансирования, вроде уборки улиц и озеленения, а все наиболее значимые и затратные переданы на районный уровень. Даже в благополучной Свердловской области новые поселения исполняют лишь 13 функций. А в 20 регионах даже урезанные полномочия поселения получили на год, а если не справятся, то лишатся и их. Кое-где полномочия новых поселений вообще свелись к нулю.

А заодно в пользу муниципальных районов через договоры были перераспределены полномочия тех поселений, где самоуправление уже действовало до октября 2003 года, когда был принят закон о местном самоуправлении. Скажем, в Курганской и Орловской областях вообще не было образовано ни одного нового муниципалитета, но в первой такие договоры заключили 414 из 432 поселений, а во второй — 230 из 240. И лишь в пяти регионах, по данным Владимира Мокрого, поселениям доверено полностью выполнять функции местной власти.

Борьба за выживание

Небольшой городок Кириллов в Вологодской области — бывший райцентр с населением 8,5 тыс. человек — лежит между тремя озерами. В самом городе находится Кирилло-Белозерский монастырь, а неподалеку от него — Ферапонтов. Собственно, и возник Кириллов как монастырский посад, а городом стал 230 лет назад по указу Екатерины Великой. Сегодня он тих и уютен. В старом деревянном здании, где располагается администрация городского поселения Кириллов, еще идет ремонт. На восемь сотрудников администрации пока приходится пять компьютеров, так что главе Сергею Усову пришлось отдать собственный бухгалтеру. Но он не горюет и строит грандиозные планы развития этого городского поселения.
«У нас никогда не было своей власти, мы всегда были под районом — сверкает глазами молодой, избранный главой в июне прошлого года Сергей Усов. — Народ с таким воодушевлением на выборы шел! У нас сейчас 11 депутатов — это самые уважаемые люди, причем работают они без денег. Пока у нас с деньгами не очень: бюджет 15 млн руб., половину дает район. Но бизнес в городе есть: торговля, лесопилка, автосервис, сельхозпереработка, так что будем работать. Туризм будем развивать: в наших местах куда ни ступи — везде история».

В Кириллове, как и везде в России, существует проблема со сбором налогов на землю и имущество.

«У нас много неучтенных построек, в том числе хозяйственных, их надо регистрировать, но не всем по карману платить по 500 руб. за справки. Мы сейчас думаем, как решить этот вопрос и составить полный реестр по имуществу — индивидуальному и муниципальному. Тогда налоги возрастут — по земле примерно на
400—700 тыс. Хотелось бы, конечно, чтобы пересмотрели лимит региональных и федеральных налогов, оставляли нам побольше того же подоходного, а то у нас всего 10%. Так, глядишь, и ушли бы мы от субвенций из области и центра».

Власти Кириллова проанализировали свои возможности и часть полномочий — культуру и спорт — пока отдали в район, но вместе с кое-какими муниципальными деньгами. На районном уровне остается и жилищно-коммунальное хозяйство, поскольку до сих пор не разделена собственность. Только спецавтохозяйство, которое занимается содержанием дорог, утилизацией мусора, текущим ремонтом жилья, по словам г-на Усова, уже передается на баланс города.

И все-таки, считает глава Кириллова, муниципальная реформа — благо для людей, а все проблемы со временем решатся.

«На нашем примере я вижу: реформа — это хорошо. У нас раньше не было местного самоуправления, город находился на смете, то есть ничего самим решить было невозможно. А сейчас люди идут к нам со своими нуждами. И мы уже решаем их, к примеру, жилищные, частные проблемы. Люди поверили, что жизнь в городе меняется к лучшему, и мы будем стараться оправдать их веру».

Закон что дышло

Таким образом, большинство из 46 регионов формально начали реализацию закона о местном самоуправлении, даже передали полномочия на муниципальный уровень. Но только достались эти полномочия муниципальным районам, а не поселениям. И такая участь, по данным Минрегионразвития, постигла 10 тыс. поселений. Происходило это не всегда добровольно: в Челябинской области, по словам руководителя Челябинской ассоциации сельских муниципальных образований Юрия Гурмана, процесс шел по прямому принуждению со стороны региональных властей.
В итоге во многих субъектах Федерации до 2009 года, когда закон о местном самоуправлении полностью вступит в силу, была узаконена действовавшая до начала реформы система управления, названная главой Комитета Совета Федерации по вопросам мест­ного самоуправления Леонидом Рокецким «райкомовской».

По мнению многих политиков, зачастую передача или непередача функций местных властей в поселения зависит не столько от материальных и кадровых проблем, сколько от позиции руководителей субъектов Федерации. «Многое зависит от губернатора, — сказал “БОССу” советник Комитета Госдумы по местному самоуправлению Ильдар Фасеев, — там, где он не стремится подавить все, что шевелится, и деньги, и полномочия дают».
Нежелание региональных лидеров дробить материальные ресурсы и отдавать полномочия, а вместе с ними и власть на места, особенно в тех субъектах Федерации, где в раже было «нарезано» по 300—400 поселений, порождает все новые идеи, как обойти закон, не нарушая его. Вроде назначения мэров крупных городов по той же схеме, по которой их самих назначает президент. Последняя идея, озвученная на днях г-ном Мокрым, предполагает «передачу полномочий муниципалитетов, чьи главы оказались некомпетентными, на региональный уровень». Мало того, по его же словам, «есть политическая группа, вообще лоббирующая приостановку реформы до лучших времен».
Однако в Администрации президента сегодня нет единого мнения о будущем муниципальной реформы. С одной стороны, приближаются парламентские и президентские выборы, а в ситуации неопределенности с преемником президента неуправляемый электорат и неподконтрольные федеральному центру местные власти нежелательны для Кремля. Но, с другой стороны, Россия подписала Европейскую хартию местного самоуправления, и Евросоюз внимательно следит за нашей муниципальной реформой. Хотя, возможно, что, опираясь на недовольство немощной мест­ной властью, жилищно-коммунальной реформой, федеральному центру удастся усилить свое влияние. И тогда можно будет перейти наконец к назначаемости мэров городов и глав муниципальных районов, о необходимости которой все громче говорят региональные лидеры.