Василий ЛИХАЧЕВ: Европейский союз — сложный партнер


Беседу вел Леонтий БУКШТЕЙН

Все, или почти все, было тихо в матушке Европе до мая 2005 года. И вот пришли иные времена. Два «протестных» референдума подряд по Европейской конституции, слухи о возможном отказе Италии от евро и возврате ее к национальной валюте… Обстановку несколько разрядила Швейцария, решившаяся войти в Шенгенское соглашение. И все-таки на душе у сторонников европейской интеграции неспокойно. Да и курс евро в первые дни июня вызывал тревогу.

Так что же есть и будет в Европейском союзе? На этот и другие вопросы отвечает заместитель председателя Комитета Совета Федерации по международным делам, бывший представитель РФ при Европейских Сообществах, доктор юридических наук, профессор Василий Лихачев.

С чего все начиналось

— Василий Николаевич, вы судите о европейских делах не понаслышке. Как начиналась ваша работа в ЕС?

— 4 мая 1998 года президент РФ после всех официальных согласований, в том числе в брюссельской штаб-квартире ЕС, подписал указ о назначении меня постоянным представителем Российской Федерации при Европейских Сообществах в ранге Чрезвычайного и Полномочного посла. Тогда начался новый этап моей политической и профессиональной (как юриста-международника) деятельности. Он продлился почти пять лет.

— Каким вы застали Евросоюз?

— Евросоюз к этому времени объединял 15 государств, которые имели общее экономическое пространство, работали над созданием общей политики в сфере безопасности, обороны, правосудия и внутренних дел. ЕС имел разветвленную совокупность институтов: Евросовет, Комиссия Европейских Сообществ, Европарламент, Комитет регионов и другие органы. Сложилось и действовало право Евросоюза — особая нормативная система, обеспечивающая его субъектность и связанная с другой юридической категорией — международным публичным правом, включая принципы Устава ООН. К 90-м годам ЕС и входящие в него государства, объединив свои политические и экономические потенциалы, заявили о себе как об одном из стратегических центров мировой политики, способном конкурировать с Соединенными Штатами.

Это — одна сторона. Другая, если говорить о реальном статусе Евросоюза, содержательно представляла собой своего рода площадку для эксперимента под названием «интеграция». ЕС накапливал опыт (организационный, методологический, нормативный), который соответствовал требованиям глобализации, национального и государственного суверенитета, отвечал на новые, не возникавшие никогда ранее вопросы в сфере экономики, международных отношений, внешней политики и безопасности. Это позволило ЕС в новом веке объявить стратегический курс на углубление федерализма как модели своего развития, совершенствование механизмов функционирования на принципах наднациональности, распространение собственного международного влияния посредством двусторонней и многосторонней дипломатии.

— А как Россия позиционировалась тогда в ЕС?

— Российская Федерация в силу различных объективных причин рассматривалась сообществом в качестве одного из важных субъектов международных отношений. В пользу такого подхода говорил политический вес России, состояние ее торгово-экономических связей с европейскими странами, уровень научно-технологического развития и другие факторы. Сразу после распада СССР и образования СНГ Евросоюз сформулировал критерии признания России и других новых стран на постсоветском пространстве, представляющие не только исторический интерес. Позиция ЕС, отраженная в ряде официальных деклараций (декабрь 1991 года), была пронизана заботой о качестве, легитимности, в том числе международно-правовой, субъектов европейской политики из числа этих государств. Такая позиция предполагала уважение Устава ООН, Хельсинкского заключительного акта 1975 года; гарантии прав этнических и национальных групп и меньшинств; уважение неприкосновенности всех границ, которые могут быть изменены лишь мирным путем и по общему согласию; признание всех обязательств, связанных с разоружением и нераспространением ядерного оружия, а также с безопасностью и стабильностью в регионе; обязательство улаживать путем соглашений все вопросы, касающиеся правопреемственности государств и региональных споров, и др. 24 июня 1994 года было подписано фундаментальное Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, участниками которого выступили Российская Федерация, Европейские Сообщества и государства — их члены (Бельгия, Дания, ФРГ, Греция, Испания, Нидерланды, Ирландия, Италия, Люксембург, Франция, Португалия, Великобритания). 1 декабря 1997 года оно вступило в юридическую силу. Таким образом, мое назначение в Брюссель совпало с периодом начала большой, интересной, стратегической по сути работы по реализации договоренностей Россия — ЕС.

— Какие процессы шли тогда в Европейском союзе интенсивно, какие — тормозились? Какие противоречия преодолевали члены ЕС?

— Реформаторские по своей сущности процессы, происходящие в Евросоюзе, никогда не были простыми, гладкими. Интеграция как сложное социальное явление сопровождается многими проблемами и противоречиями. Но для ЕС и тогда, и сегодня характерно применение принципов последовательности развития, перехода от элементарного движения к полифункциональному, комплексному направлению. Конечно, главное внимание с момента учреждения Европейского объединения угля и стали уделялось экономическому блоку, реализации четырех «свобод»: движению капитала, услуг, товаров и рабочей силы. Приоритетность «первой корзины» сохраняется до сих пор. Но теперь развитие ЕС дополнено и другими вопросами: общей внешней политикой безопасности, сферой внутренних дел и правосудия. Выйти на эту схему развития было нелегко, поскольку члены ЕС одновременно имеют серьезные обязательства в рамках НАТО, евроатлантической солидарности, сотрудничества с США, по двусторонним и региональным соглашениям. Поэтому, например, медленно разворачивался процесс «оборонной идентичности» Евросоюза, который постоянно оказывался под давлением органичных сторонников США, в частности Великобритании, политических структур блока НАТО. Очень непросто, в конкурентном соперничестве с долларом, начинался процесс внедрения единой европейской валюты — евро. Проблемы, замечу, сохраняются до сих пор.

ЕС соткан из противоречий

— Что из тех лет перешло в наши дни в виде актуальных проблем ЕС?

— Если составить перечень проблем, актуальных для сегодняшнего Евросоюза, то он будет, во-первых, достаточно объемным по своим количественным параметрам и, во-вторых, специфичным по содержательным критериям.

ЕС начала XXI века соткан из ряда существенных противоречий: между старыми его членами и новыми (с 1 мая 2004 года организация расширилась до 25 стран); внутри самой группы новобранцев (в силу того что потенциал их подготовки к участию в ЕС разнится, несмотря на внешнее сходство); между брюссельским и американским фактором; между бюрократическими и властными структурами ЕС и государств-членов; в отношениях отдельных структур Евросоюза (например, Европарламента и Комиссии ЕС).

Как показали события в Ираке, США по-прежнему оказывают сильное влияние на динамику функционирования Евросоюза. Не снизился, а по многим векторам жизни усилился эгоцентризм ЕС, о чем говорит, в частности, его стремление решать региональные конфликты по своим лекалам и принципам.

К этому следует добавить интенсификацию усилий ЕС по регулированию проблем безработицы, по борьбе с незаконной миграцией, ксенофобией, религиозным и национальным экстремизмом и др. Все это требует огромных капиталовложений в общий бюджет, что вызовет политическое раздражение Берлина, Парижа, Лондона, других европейских столиц.

До равноправия далеко

— Как по-вашему, так ли уж ждут Россию в ЕС? Например, Соглашению о партнерстве и сотрудничестве (СПС) исполнилось десять лет, из них восемь лет как оно вступило в силу. Что сделано?

— По историческим меркам десять и восемь лет — это немного. Вместе с тем, находясь в условиях глобализации, реальной глобализации мировой политики и экономики, такой срок представляется достаточным для определения тенденций в развитии России и Евросоюза в качестве стратегических партнеров. Главное в этом сотрудничестве — наличие объективных интересов и предпосылок, структурированность диалога, развитая нормативная база, возможность сложения потенциалов сторон в целях решения общих проблем миропорядка (либерализация экономики, универсализация режима нераспространения, эффективная борьба с международным терроризмом, обеспечение общепризнанных прав и свобод человека и др.).

Стороны критически оценивают пройденный путь, понимают, что они начали конструктивное сотрудничество, не только опираясь на общие ценности и интересы (демократия, международное право, рыночная экономика), но и обладая персональными особенностями: национальными и историческими, географическими и геополитическими. Уровень их совместимости за эти годы вырос, но до фактического равноправия еще далеко.

В среднесрочной перспективе для РФ вопрос членства в ЕС не актуален. На первый план выходит другой по содержанию путь — движение в форме расширенного интеграционного взаимодействия. Речь идет о тех сферах, где Россия и Евросоюз имеют органичное понимание целей, механизмов их достижения, соответствующий практический ресурс. Среди них — энергетика, экология, транспорт, космос, инновационные технологии, образование, культура и др. В совокупности они образуют значительное пространство сотрудничества, которое обладает перспективностью, влиянием на международные отношения, требует стратегического подхода РФ — ЕС.

— Начатая в 1999 году, Европейская политика безопасности и обороны (ЕПБО) учитывает и ключевую роль России. Как оценивается наше участие в этом?

— ЕПБО — органичное направление современной деятельности Евросоюза, которому руководство ЕС (в частности, Х. Солана) уделяет серьезное внимание и привлекает к его решению значительные материальные средства.
С момента начала реализации, после острых дискуссий в Брюсселе, она ориентирована на различные объекты: кризисоурегулирование, нераспространение оружия массового уничтожения, создание собственной оборонной индустрии, установление режима безопасности на внешних границах ЕС, борьбу с актами международного терроризма и т. д. России в этих проектах отводилось существенное место как постоянному члену СБ ООН, участнику «восьмерки», ядерной державе. После Парижского саммита РФ — ЕС 2000 года стороны активизировали сотрудничество по вопросам еврообороны и безопасности.

В Брюсселе теперь ежемесячно проходят встречи Комитета по политическим вопросам и вопросам безопасности и постпреда РФ при ЕС, плановыми стали консультации политических директоров МИДа. В июне 2001 года в ходе испанского председательства в Евросоюзе было принято решение об учреждении военной миссии связи с Россией. Нашу страну признали желательным участником в полицейских операциях на Балканах.

Сегодня эта сфера охватывает различные аспекты сотрудничества РФ — ЕС, дает хороший пример взаимодействия сторон в решении таких проблем, как поддержание международного порядка, укрепление ООН, ОБСЕ, усиление режимов экспортного контроля и разоружения, сотрудничество в кризисном регулировании, в области гражданской защиты и др. Вне всякого сомнения, эта линия может превратиться в более эффективный инструмент партнерства при условии признания нашей страны равноправным субъектом, который имеет свои региональные, основанные на международном праве, интересы, преодоления в отношении России двойных стандартов, прекращения попыток «выдавливания» РФ из процессов урегулирования региональных конфликтов на постсоветском пространстве и т. д.

— Как вы считаете, почему открыт «зеленый свет» в ЕС Грузии и Украине? Неужели они уже соответствуют копенгагенским критериям — принципам, по которым определяется, может ли быть та или иная страна членом Евросоюза, — а Россия все еще нет?

— Европейский союз по многим вопросам сотрудничества — сложный партнер, который хорошо просчитывает свои политические и дипломатические шаги. Его не заподозришь в примитивизме, хотя каким-то его действиям не хватает информационного обеспечения и анализа последствий. В ситуации с такими странами, как Украина и Грузия, Евросоюз ведет себя в соответствии с принятыми установками, в координации с США,
НАТО, возможными договоренностями с определенными политическими силами в ОБСЕ и Совете Европы. Отмечу, что Брюссель, признавая политические итоги «революций» в указанных государствах, содействуя их эволюции с учетом демократических ценностей, никогда не заявлял о необходимости их скорого принятия в ЕС. Всем здравомыслящим политическим силам понятно, что для такого серьезного шага нужна длительная и объемная работа в соответствии с теми же копенгагенскими критериями. Конечно, в конъюнктурных целях (как это произошло со странами Балтии) Евросоюз может ослабить контроль, замалчивать очевидные факты (особенно факты по несоблюдению общепризнанных прав и свобод человека), утверждать о соответствии критериям членства. Но, думается, история с Украиной и Грузией будет длительной, несмотря на горячее желание их руководства материализовать «европейский» выбор.

ЕС пойдет по пути активизации уже принятой концепции «Новые соседи», которая на Россию не распространяется (она сама совершенно справедливо сделала этот выбор) и предполагает индивидуальный подход к странам-партнерам. Однако очевидно, что, несмотря на существующие внутренние сложности, сообщество не откажется от политического сопровождения ряда государств на постсоветском пространстве, от координации деятельности с ними в европейских и международных проектах. И из этого факта российской дипломатии и дипломатии стран СНГ надо делать выводы, усиливая работу по созданию восточноевропейской модели интеграции.

— Четыре «общих пространства» — это реалии или только декларации?

— Утверждение (именно такой термин сопровождает текст каждой из четырех «дорожных карт») московских договоренностей от 10 мая 2005 года открыло новый концептуальный и практический этап сотрудничества России и Евросоюза в XXI веке. Отмечу, что подобная политическая и правовая форма в истории ЕС применяется впервые. Но главное даже не это. Принципиально важно другое: продолжая дух СПС 1994 года, ликвидируя его пробелы, по-новому определяя приоритеты двустороннего сотрудничества, Российская Федерация и Евросоюз создали на взаимной основе программу целей и действий, учитывающих объективные тенденции современной интеграции.

Да, документ получился в значительной степени декларативным. Вместе с тем надо видеть в нем два существенных начала, связанных с категорией «обязательства». Во-первых, «дорожные карты» прежде всего фиксируют политические по своему характеру обязательства. Но это такие нормы-цели, нормы-ориентиры, которые вызывают поведение той или другой стороны, а соответственно и их социальную ответственность. Во-вторых, и на данный аспект мало кто обращает внимание, содержание московских договоренностей корреспондирует с юридическими обязанностями РФ и ЕС по современному международному праву, включая Устав ООН, Хельсинкский заключительный акт 1975 года, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве РФ и ЕС 1994 года и др. Об этом надо сказать особо и потому, что юридическая основа взаимодействия сторон — международное право. В его рамках они совместно творят региональную систему норм — право европейской интеграции.

Что касается содержательной части, то любая из «карт» — по общему экономическому пространству, пространству свободы, безопасности и правосудия, по общему пространству внешней безопасности, по общему пространству науки и образования, включая культурные аспекты, — конечно, учитывает современные реалии и ориентирована на совершенствование, прогрессивное развитие каждого из партнеров, их двустороннего сотрудничества и, наконец, комплексное влияние последнего в качестве института современных международных отношений на реформируемый миропорядок XXI века.

— Как вы оцениваете деятельность главы представительства Комиссии ЕС в России Марка Франко?

— Марк Франко — гражданин, политик, дипломат — выполняет важные и ответственные функции главы представительства. До своего назначения в Россию он занимал ряд должностей в подразделениях КЕС, занимался, в частности, вопросами международного технического и гуманитарного сотрудничества. И с этой точки зрения, вероятно, может внести серьезный вклад в экономическую и региональную составляющие диалога Россия — ЕС.

Экономические противоречия

— Что вы думаете о невыполнении ведущими членами ЕС положения о трехпроцентном рубеже бюджетного дефицита?

— Эта норма была определена на Лиссабонском саммите ЕС в 1999 году. Ее цель — стабилизация экономического развития Евросоюза, усиление его потенциала и современной модели региональной интеграции. Жизнь, однако, оказалась сложнее юридических лимитов. Проблемы затронули лидеров евроинтеграции: Германию и Францию. Немало вопросов у Брюсселя возникло к экономической политике Италии, Испании, других государств. Для исправления ситуаций, связанных с ростом бюджетных ограничений, дефицитом отдельных стран, были даже задействованы судебные инстанции ЕС. Но, очевидно в силу политической конъюнктуры, все ограничилось лишь декларативными призывами соблюдать 3%, адресованными экономическим локомотивам Евросоюза. Дело, конечно, сложнее, проблематичнее, и над его решением активно размышляют в коридорах брюссельской бюрократической власти.

— Что, по-вашему, принесло странам — членам ЕС введение евро? Как вы думаете, к чему ведет его высокий курс?

— Введение евро рассматривалось в ЕС в качестве стратегического шага, который позволил бы усилить национальные экономики стран — членов Евросоюза, сделал бы cоциально-экономическое, торговое да и административно-политическое пространство Европейского союза более сильным, авторитетным и конкурентоспособным в масштабах мировой экономики. Конечно, помимо моральных стимулов, имелись в виду и материальные блага, в том числе и в рамках экспортно-импортных операций. Не все получилось. Отдельные страны просто не спешили войти в зону евро (Великобритания, например), высказывали критическое отношение к новой валюте.

Высокий курс евро потребовал особых усилий от банковских структур Евросоюза. А проблемные отношения евро с долларом «разогрели» европейскую экономику, сделали ценовую политику малоэффективной. Все это не могло не сказаться на объемах торговли, образовании по ряду направлений обременительного для ЕС сальдо.

Евроскептики побеждают?

— Как вы оцениваете текст Конституции ЕС? Что там хорошего, что вызывает ваши возражения и возражения некоторых членов ЕС? О чем говорят «протестные» голосования по Конституции ЕС во Франции и Нидерландах?

— Работа над текстом Европейской конституции продолжалась до осени 2004 года. Проходила она сложно, при столкновении мнений еврооптимистов и евроскептиков. Идеальным, с учетом большого объема статей, компромиссов, общих деклараций в ее содержании, проект Конституции не назовешь. Но надо помнить, что такого масштаба документ создается впервые, он заменит сразу несколько учрежденческих договоров ЕС (Амстердамский, Ниццкий и др.). По тематике вопросов, которые в нем отражены, этот документ реальной интеграции также не имеет себе подобных. Конституция призвана продвинуть дело интеграции в Европе сразу на несколько этапов вперед. Государства — члены ЕС должны создать практически федеральное образование со значительным акцентом на наднациональные функции. По сути, она завершает эпоху «суверенных государств», последнее действие которых — отказ (в большей или меньшей степени) от суверенных полномочий.

Конечно, это революция в политике, праве, международных отношениях, появление новой мегаструктуры со своей культурой, кодексом поведения и менталитетом. Должна была произойти унификация статусов государств-членов, возникнуть новые институты — президент Союза, министр иностранных дел. ЕС становился силой — геополитической, геоэкономической, геонормативной, которая могла реально изменить свой внутренний мир и оказывать стратегическое влияние на мир внешний. Однако события, происходившие в Европе в последнее время, в период утверждения Евроконституции, национальных голосований, в том числе во Франции и Нидерландах, показали, что к ее тексту имеется критическое отношение. Во многих странах обнаружилось, образно говоря, противостояние двух Европ: государств и граждан.

Последние в духе демократических традиций, гласно и политически корректно, заявили о несогласии с принципами и механизмами постмодернистской интеграции. В один пласт, комплекс объединились различные мотивации, главные среди них те, которые идут от опасения потерять свой мир, суверенную идентификацию, достигнутый уровень социального благополучия (удар по политике расширения), исторические и культурные традиции.

Это не означает, что политический нигилизм перевесил устремления построить единую и процветающую Европу. Эта задача остается центральной. Судя по всему, главный вопрос состоит не в том, что делать, а как делать. И, зная характер Евросоюза изнутри, его стремление доводить начатое дело до конца, могу прогнозировать, что ближайшие саммиты ЕС и последующие политические консультации будут посвящены поиску реальных ответов на системный кризис, который сегодня нарастает в европейских столицах. Этот поиск затрагивает и партнеров Евросоюза, включая Россию. Совершенно очевидно, что они заинтересованы в оптимизации статуса ЕС, ясности его стратегического курса, четкой политике и определенности его юридической базы.

Выход будет найден

— Ваш прогноз будущей ситуации в ЕС в экономике, политике, межгосударственных отношениях?

— Геостратегический характер организации и действия Евросоюза — это реальность. Уровень притязаний ЕС на высокое, определяющее место в мировом порядке, а следовательно, на дальнейшую интеграцию не уменьшается под влиянием новых вызовов и даже угроз начала XXI века, включая сегодняшнюю ситуацию с ратификацией Европейской конституции. Конечно, Евросоюз и входящие в него государства найдут такую конфигурацию сообщества, которая обеспечит сохранение накопленного позитива, в том числе и в отношениях с третьими странами, а также позволит наращивать его потенциал, гармонизируя интересы ЕС, отдельных стран, Европы в целом. Поэтому можно прогнозировать наступление в ближайшие месяцы своего рода паузы — размышления на тему политического и экономического месторасположения Евросоюза в современном мире, острых дискуссий на данную тему в Европейском парламенте, национальных представительных учреждениях. В этот период, безусловно, ЕС обеспечит выполнение всех своих международных обязательств, в том числе применительно к России, США, Китаю, Японии, ООН и др.

— Ваш прогноз по перспективам принятия России в ЕС? И надо ли это нам?

— Мы много говорили о перспективах и итогах партнерства России и Евросоюза. Оптимальная форма на сегодня — углубление и расширение интеграционного взаимодействия посредством реализации четырех «дорожных карт», через другие сферы сотрудничества, включая межпарламентское общение двустороннего и многостороннего уровней. Этим же целям будет служить национальная программа совершенствования и развития партнерства России и ЕС. Ее актуальность очевидна, исходя из прагматического характера наших отношений, существующих в них проблем. К участию в подготовке этого документа должны быть привлечены как властные структуры, так и представители гражданского общества и деловых кругов России.