Городской округ сельского типа


Текст | Екатерина Жилякова

Не успела новая редакция закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» (ФЗ № 131) вступить полностью в силу, как законодатели начали вносить в документ изменения. Накануне Нового года президент подписал Федеральный закон № 186, облегчающий проведение реформы прежде всего для городов, а также избежать принимающихся в некоторых регионах решений, которые авторы реформы дружно называют абсурдными. Как, например, наметившуюся в прошлом году тенденцию зачислять сельские районы в городские округа.

После того, как прошлым летом Госдума России приняла первую поправку в ФЗ № 131 (о продлении срока полномочий органов местной власти преобразованных муниципальных образований до 2006 года), из регионов хлынул поток предложений по его корректировке, вплоть до изменения базовых принципов. Однако межведомственная рабочая группа по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления, в которую была преобразована разработавшая реформу комиссия Козака, согласилась подправить только наспех прописанные и оттого трудновыполнимые положения закона.

Первым делом, как и предсказывали оппоненты реформы, пришлось корректировать нормы, касающиеся создания городских округов. Но при этом беда пришла, откуда не ждали. Если на стадии подготовки реформы мэры областных столиц предрекали шантаж со стороны губернаторов, которые якобы будут присваивать статус округа только городам послушным, то проблемы, возникшие на этапе реализации переходных положений, оказались более изощренными. После того, как юристы, нанятые одним из губернаторов, доказали, что закон № 131 позволяет формировать округ на базе районов с прилегающими сельскими территориями, это открытие было взято на вооружение в Ивановской, Оренбургской областях, Краснодарском крае, на Сахалине.

Здесь городскими округами стали бывшие райцентры, как например, кубанский Геленджик, в городскую черту которого вошли 28(!) сел. Разработчики же новой редакции закона «Об общих принципах…» предполагали, что такие города станут городскими поселениями и войдут в муниципальные районы наравне с поселениями сельскими.

Руководство указанных регионов понять можно: иметь дело с одним главой городского округа – совсем не то, что пытаться «рулить» несколькими десятками глав входящих в район поселений плюс лидером самого района. Однако межведомственная комиссия и Администрация президента войти в положение субъектов Федерации отказалась. Советник президента Сергей Самойлов на сентябрьских слушаниях в Госдуме России, посвященных реализации 131-го закона, назвал такие решения субъектов Федерации абсурдными и предрек массовые судебные иски со стороны загнанных в округа муниципалитетов.

Не дожидаясь лишней головной боли в виде судебных исков, члены межведомственной комиссии, до января возглавляемой помощником президента Игорем Шуваловым, разработали поправки, которые и были внесены в закон об «Общих принципах…» в декабре. Чтобы избежать абсурдного разрастания границ округов, новые положения привязывают границы городского округа и городского поселения к границам, утвержденным генпланом развития города.

А в случае отсутствия генплана – к исторически сложившимся городским границам и земельным участкам, выделенным для городской застройки или для развития инфраструктуры города. При этом из закона убрали норму, по которой сельские населенные пункты, число жителей в которых недостаточно для создания отдельного муниципального образования, могут входить в состав другого городского поселения – теперь только в состав сельского. Кроме того, одна из новых поправок в императивном порядке предписывает упразднение внутригородских муниципальных образований (районов, округов и т. д.).

Новые поправки закрыли еще одну больную проблему, связанную со статусом многочисленных рабочих, коттеджных, дачных и пр. поселков, в изобилии окружающих большинство наших городов. С этой проблемой столкнулись при нарезке новых границ во многих областных и республиканских столицах. Дело в том, что, как правило, такие поселки не обязательно примыкают к городу. Однако закон № 131 запрещал включать в состав городского поселения территории, не имеющие с ним общей границы. Весь прошлый год, устанавливая новые муниципалные границы, региональным властям приходилось пририсовывать к ним дороги, ведущие к таким поселкам. Подписанные в декабре поправки разрешили включать их в состав городского поселения или округа. Кроме того, законодатели, в отличие от принятого в октябре 2003 года закона, разрешили сельским населенным пунктам объединяться в одно сельское поселение, даже если число жителей в каждом из них незначительно превышает первоначально установленную норму в 1 тыс. человек.

Авторы изменений также смягчили пресловутую формулировку федерального закона о пешеходной доступности. Этот новый для российского законодательства принцип гласит, что границы муниципальных образований должны устанавливаться так, чтобы его жители в течение одного дня могли дойти до здания администрации поселения и вернуться обратно (а в случае с муниципальным районом – за один день доехать до его администрации на транспорте).

Во время обсуждения реформы этот принцип, механически списанный с законодательства США и Германии, не критиковал только ленивый. На заседаниях рабочих групп по подготовке закона на полном серьезе было сломано немало копий в процессе вычисления разницы между скоростью «среднестатистических бабушек» и бодрых студентов. И в процессе реализации переходных положений ФЗ № 131 в субъектах Федерации были изобретены самые разные трактовки пешеходной доступности.

Например, по мнению законодателей Оренбургской области, оренбуржцы ходят со скоростью 3,5 км в час, в соответствии с этим и рассчитывали расстояния между границами. В другом субъекте РФ транспортную доступность взялись определять в зависимости от состояния дорог «в неблагоприятные природно-климатические периоды».

Как прокомментировал эти и другие расчеты председатель комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления Владимир Мокрый, «нормы закона не стоит доводить до абсурда, нужно просто придерживаться рационального подхода». Новая формулировка, внесенная в закон в конце прошлого года, дает региональным властям чуть больше свободы в применении этой нормы (что особенно важно для северных территорий, где до соседнего поселения за день можно добраться разве что на вертолете).

Изменения в закон «Об общих принципах…» вступили в силу за неделю до 1 января 2005 года – дня, когда на всей территории Российской Федерации, должны были быть установлены новые границы муниципальных образований. Поэтому законодателям пришлось также продлить срок окончания этой работы в регионах – до 1 марта 2005 года.

Автор – главный редактор журнала «Муниципальная власть»

Другие поправки

Региональные законодатели до сих пор пытаются провести через Госдуму такие свои поправки в закон «Об общих принципах…», которые кардинально изменили бы принципы организации местной власти.

Некоторые из предложений носят анекдотический характер. Так, в конце прошлого года отличился Башкортостан. Курултай (Государственное собрание) этой республики внес в Госдуму предложение изъять из 131-го федерального закона такие понятия как городской округ и муниципальный район, зато ввести так называемые административно-территориальные единицы с органами государственного, а не муниципального (то есть избранного, с собственными полномочиями и правом распоряжения собственным бюджетом) управления.

Среди других не столь одиозных проектов можно отметить предложение группы думских депутатов от Москвы во главе с Георгием Боосом. Этот законопроект детализирует разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в городах федерального значения (Москве и Санкт-Петербурге). Депутаты предлагают регулировать компетенции местной власти по целому блоку вопросов (охрана здоровья, защиты от чрезвычайных ситуаций, образование, недропользование, почтовая связь, переработка отходов производства, обеспечение права граждан на жилище) законами Москвы и Санкт-Петербурга.

Кроме того, в Госдуму России поступил ряд проектов, регулирующих основы муниципальной службы. По оценке председателя профильного комитета Владимира Мокрого, принятие закона (или законов), регламентирующих правила работы муниципальных служащих, станет основной задачей парламента на весеннюю сессию.