Пять отличий бюджета-2005


Михаил ЗАДОРНОВ

Бюджет-2005 уже успели окрестить бюджетом военного времени из-за увеличения расходов на оборону и правоохранительные органы и сокращения средств, выделяемых на социальную сферу. Однако это не единственное отличие данного документа от предыдущих.

Вторая его особенность — основные болевые точки бюджета-2005 связаны с процессом перераспределения полномочий между федеральным центром и регионами, и я бы назвал это главной особенностью нового документа. До 1 января 2005 года регионам предстоит разработать и утвердить несколько десятков законов и подзаконных актов на этот счет. Времени мало, есть опасения, что за оставшиеся три месяца регионы не успеют подготовиться к принятию бюджета. И потому основная задача правительства — максимально способствовать должному ходу работы.

Третья особенность связана с новым порядком финансирования льгот. Вопросы денежной компенсации некоторым категориям льготников каждому региону придется решать самостоятельно. Цифры с мест в Минфин еще не поступали, но именно от них зависит уровень дотационной поддержки федерального центра. В этой ситуации вполне оправданно предположить, что начало следующего года будет проблемным для многих регионов.

Конечно, без финансирования они не останутся. Бюджет предусматривает в качестве основных дотаций 8 млрд руб. и еще 30 млрд руб. — в резервном фонде. Суммы явно недостаточные. Но в том и заключается, на мой взгляд, хитрость Минфина: сначала заставить регионы «прошерстить» свои бюджеты, а уже потом в случае необходимости, как говорится, в пожарном порядке, оказать им помощь.

Еще одна особенность связана с внешним долгом. Предстоит отдать $1,7 млрд. Но главное в другом: в 2005 году правительство решило не закладывать в бюджет такой ресурс, как внешние заимствования. Брать в долг можно будет только в рамках займов Мирового банка и других международных организаций на конкретные инвестиционные программы. Заметно сокращаются и чистые внутренние заимствования, их сумма не превысит 50—55 млн руб.

Следующей особенностью является то, что 2005 год — год расходования средств стабилизационного фонда. На что их потратить – это, пожалуй, один из самых интригующих моментов рассматриваемого бюджета. Часть денег намечено направить на ликвидацию дефицита Пенсионного фонда и выплату внешнего долга. Свои предложения, на что употребить оставшееся (примерно 100—200 млрд руб.), ведомства должны представить в октябре. Уже сейчас есть несколько идей — от крупных инфраструктурных проектов до опережающих выплат внешнего долга, за счет чего удалось бы сэкономить на огромных процентах.

Доходную часть бюджета-2005 можно считать несколько заниженной. И дело здесь не только в ценах на нефть, заложенных на уровне $28 за баррель. Приведу пример: ожидаемые доходы от приватизации планируются на уровне 2004 года — 45 млрд руб, тогда как одна сделка с ЛУКОЙЛом принесет порядка 2 млрд руб. Дополнительные доходы ожидаются и от взыскания налоговой задолженности с ЮКОСа. Суммарные претензии к нему по 2000—2001 годам уже превысили 180 млрд руб.

Приоритеты расходной части бюджета очевидны. Из 11 основных разделов финансирование увеличивается только по трем: немного повысятся отчисления на культуру и СМИ, основной же рост расходов придется на национальную оборону и безопасность. Суммарное финансирование последних увеличится на 3% от ВВП и составит 30% от всех расходов бюджета. Но это произойдет главным образом за счет оборонного заказа.

Он вырастет на 40% по сравнению с уровнем текущего года. Кроме того, рост связан с тем, что федеральный бюджет берет на себя часть расходов, которые раньше осуществлялись субъектами Федерации. Это прежде всего финансирование военкоматов и мероприятий по гражданской обороне. А вот повышения зарплат военным не предусмотрено. Из-за замены льгот деньгами им только увеличат надбавки — с 50% до 120%.

Существенное снижение бюджетного финансирования ожидает промышленность, транспорт, связь. Также сокращаются расходы на социальную сферу, образование и науку. Однако больше всего — 15 млрд руб. — по сравнению с прошлогодним финансированием потеряет сельское хозяйство.

В социальной сфере произойдет индексация зарплаты на 20%. А вот в федеральных госструктурах индексации не предполагается, там будет лишь увеличен фонд оплаты труда (на 12 млрд руб.). Дальше регионам предстоит самостоятельно распоряжаться полученными средствами.

Автор — член Комитета Госдумы по бюджету и налогам, бывший министр финансов
Записала Татьяна Пудова

Комментарий политолога

Игорь БУНИН, генеральный директор Центра политических технологий:

— На августовских заседаниях правительства были приняты стратегические документы, призванные заложить основу для решения поставленных президентом задач. Даже бюджет, ранее разрабатывавшийся, исходя из годовых параметров, сейчас основывается на трехгодичном плане. Поэтому премьер-министру Михаилу Фрадкову было крайне важно принять именно такие документы, которые создавали бы условия для удвоения ВВП.

Премьер преследовал две главные цели: подтолкнуть правительство к увеличению прогнозируемого процента роста ВВП на 2005 год и убедить Минфин в том, что можно использовать средства стабилизационного фонда для финансирования дефицита бюджета. Второй цели Фрадков достиг, хотя во многом это обусловлено проведением социальных реформ и необходимостью искать дополнительные средства для финансирования Пенсионного фонда и т. д. Определяющую же роль здесь сыграл, скорее, сам президент Владимир Путин, который и принимал политическое решение относительно социальных преобразований. Что же касается первой цели, то тут ресурса Фрадкова не хватило для того, чтобы справиться с либеральным министром экономического развития и торговли Германом Грефом, нашедшим поддержку у министра финансов Алексея Кудрина: прогнозы на 2005 год остались неизменными.

В то же время прогнозы социально-экономического развития страны до 2007 года не снимают сомнений в том, что удвоение ВВП остается задачей на грани возможностей (если не за ее пределами). В рамках запланированных на следующий год темпов роста экономика выбивается из необходимых 7%. Однако это вовсе не означает, что правительство пессимистично смотрит на поставленную президентом задачу. Подтверждением тому стало заседание кабинета министров, на котором Михаил Фрадков потребовал от Германа Грефа составить еще более оптимистичный прогноз (правда, так и не сумел добиться этого). Да и сам Греф не отказывается от идеи удвоения.

Логика правительства весьма проста: если в 2005 году оно не сможет прогнозировать более 7% роста ВВП в год, то после 2007 года экономика сумеет наверстать упущенное. К тому времени уже много воды утечет, и не известно, кто останется в кабинете министров и кто в итоге будет отвечать за выполнение президентского наказа. Понятно, что в 2008—2009 годах, deadline для удвоения ВВП, экономика страны должна показывать не по 7% роста, а заметно больше. Понятно и другое: чтобы экономика начала так стремительно расти, необходимы структурные реформы, качественные изменения в промышленности, о чем и говорил Герман Греф. Пока же российская экономика по-прежнему зависит от внешнеэкономической конъюнктуры, а гарантии того, что в будущем цены на нефть останутся столь же высокими, как и сегодня, нет.

Одним из главных новшеств проекта федерального бюджета на 2005 год стала возможность использования средств стабилизационного фонда для финансирования дефицита бюджета. Известно, что Минфин долго боролся за то, чтобы этот фонд остался неприкасаемым и служил, по выражению Алексея Кудрина, «подушкой безопасности» для российской экономики. Его средства должны были использоваться в основном для погашения внешнего долга. Однако эти планы скорректировала социальная реформа. Правительство, а также Пенсионный фонд вынуждены искать средства для финансирования тех льгот, которые подлежат монетизации.

Примечательно, что как раз теперь, когда социальная реформа стала одной из главных реформ правительства, федеральный бюджет сформирован таким образом, что в целом расходы на финансирование бюджетной сферы сокращаются. Причем само правительство пытается позиционировать главный финансовый документ как проект, направленный в первую очередь на решение социальных задач. Это обусловлено еще одной приоритетной задачей, озвученной президентом России, — борьбой с бедностью.

Путин практически полностью посвятил свое майское Послание Федеральному собранию РФ именно социальной политике, так как на сегодня она остается самой острой и самой дискуссионной в обществе. Но, несмотря на то что и президент, и правительство пытаются придать борьбе с бедностью не меньшее значение, чем удвоению ВВП, пока реальную поддержку получают преимущественно «силовики»: в 2005 году расходы на национальную оборону вырастут по сравнению с теми же показателями текущего года на 27,6% и достигнут 528 млрд 83,4 млн руб. Расходы на национальную безопасность и правоохранительную деятельность увеличатся на 26% и составят 398 млрд 412,5 млн руб. Вот почему «репутация» нынешнего проекта бюджета вовсе не социальная, а военная.

Заметим, что собственно бюджетный процесс, так же как и прогнозы на 2005 год, вытесняется в информационном пространстве совершенно новыми для нового правительства явлениями — первыми публичными разногласиями. С одной стороны, сейчас очевидно, что роль правительства при принятии решений, требующих согласования с парламентом, заметно возросла. А с другой — роль самой Госдумы настолько минимизирована, что правительству уже не надо оглядываться на мнение входящих в нее политических сил. Ведь, следуя логике построения моноцентрической системы, и «Единая Россия», и правительство представляют собой политическую силу, поддерживающую президента, с четким распределением функций между ними. В то же время эта «единая политическая сила» очень конкурентна внутри себя. Понятно, что правительству придется столкнуться с депутатским лоббизмом, однако все уступки, которые будут сделаны, останутся в рамках запасного варианта коррекции проекта федерального бюджета.

Таким образом, если центр принятия экономических решений почти полностью закреплен за правительством, именно в нем разворачивается основная борьба за распределение расходов. Подтверждением тому стало заявление министра сельского хозяйства Алексея Гордеева, недовольного уровнем поддержки своей отрасли. Правительство в последнее время выглядит явно разбалансированным: как уже говорилось, министры экономического блока выступили против Михаила Фрадкова, который попытался примерить на себя роль «правительственного Путина», надавив на Грефа в плане прогнозирования ВВП.

В итоге вся система нынешней власти на федеральном уровне накапливает в себе множество рисков: кабинет министров принимает решения фактически вопреки мнению премьера (прогноз развития на 2005 год), «Единая Россия» может оказаться вовсе не такой уж и единой, как того требует моноцентризм, а общественное мнение развивается в направлении большей критичности в отношении социально-экономической политики.

Записала Агунда Алборова