Гонки по вертикали


Денис ЖУРАВСКИЙ

Выступая на расширенном заседании Правительства РФ 13 сентября 2004 года, Владимир Путин сделал ряд программных заявлений. Из них следует, что Государственная дума будет формироваться по пропорциональной системе, а губернаторов ждет избрание законодательными собраниями по представлению главы государства.

Законодательные механизмы воплощения этих идей подоспеют к концу года. 28 сентября в Государственную думу был внесен соответствующий законопроект. Сколько будет кандидатур и по какой процедуре предстоит их утверждать, пока неясно. Продолжительность переходного периода также зависит от указанных законодательных механизмов. Но принципиальное решение принято, и оно, подтверждая предположения самых прозорливых политиков, коренным образом меняет сложившуюся систему государственного управления. Для полноценного внедрения этой системы потребуется всего один шаг — формирование правительства на основе парламентского большинства.

Вместе с тем инициативы Путина вполне могут быть подхвачены в регионах, что отчасти и происходит. Ведь новая процедура избрания дает большинству губернаторов реальный шанс продлить свои подходящие к концу полномочия и содержит явный намек на возвращение в Совет Федерации. Нынешние сенаторы назначаются фактически по той же схеме, которую президент предложил главам регионов.

Глубинные причины и долгосрочные цели

События в Беслане разделили новейшую историю России, в том числе и политическую, на две части — до этого теракта и после. Но можно ли считать сентябрьскую трагедию единственной причиной решения об укреплении властной вертикали? Да, если рассматривать его как своеобразный громоотвод, имеющий целью разрядить обстановку после серии потрясений. И нет, если оглянуться на предыдущие четыре года планомерного реформирования государственности.

Идеи формирования Государственной думы по пропорциональной системе и отказа от прямого избрания губернаторов зрели уже давно. Просто внутренняя напряженность, вызванная серией терактов, сделала очередной этап госстроительства как никогда своевременным. Его актуальность стала очевидна не только для власти, но и для общества.

Курс на централизацию власти и укрепление государственности как единственный адекватный в сложившейся ситуации путь Владимир Путин избрал с самого начала своего президентства.

На первом этапе предполагалось изменить характер федеративных отношений. Именно они порождали дезинтеграционные процессы, порой угрожая целостности страны и единству власти. В ельцинскую эпоху регионы, будучи влиятельной силой, часто сдерживали и ограничивали центральную власть. Договорный характер отношений с субъектами Федерации делал систему государственного управления слабой. Поэтому реформирование регионального уровня власти стало для руководства страны жизненно важным приоритетом внутренней политики задолго до бесланских событий.

Своенравность губернаторов заметно пошла на убыль, когда был обескровлен Совет Федерации — их главный инструмент давления на центр. Выведя из верхней палаты руководителей субъектов Федерации, президенту удалось побить главный региональный козырь и дать зеленый свет дальнейшим законодательным инициативам.

Одновременно в сжатые сроки полпреды провели серьезную работу по ограничению региональной самостоятельности и подчинению губернаторов железной воле президента. Приведение законодательства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией РФ позволило восстановить единое правовое пространство, укрепить дисциплину подчинения, сделать принимаемые федеральные законы реально работающими на местах. Так, удалось распространить влияние центра на выборы глав регионов: де-юре всенародно избранные губернаторы де-факто стали получать «ярлык на великое княжение» в Москве.

Следующим шагом явилось разграничение полномочий между центром и регионами. В результате региональная власть превратилась в весьма условный уровень управления и далеко не решающий элемент в государственной иерархии. Полнота прав и действий, в том числе доходных, перешла к федеральному центру. Субъект Федерации в этой схеме оказывается исполнителем, поставленным в жесткие рамки закона. Его главная функция — доведение материальных благ до их конечного получателя — гражданина. Любое отклонение от заданного курса грозит губернаторам отстранением от должности или введением на подведомственной им территории временной финансовой администрации.

Более того, статусу субъекта Федерации теперь надо соответствовать, в частности по признаку экономической самодостаточности. Еще раньше (до «Норд-Оста» и Беслана) был заложен механизм реализации положений ст. 77 Конституции РФ. Задача механизма — интегрировать федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации. В этом заключается одна из главных подоплек реформы по разграничению полномочий между уровнями публичной власти.

Таким образом, сохранив персональный состав губернаторов (оставив многих на этом посту на третий срок), Кремль оградил себя от регионального лобби и обезопасил от внутриполитической альтернативы. Вместе с тем очевидно, что достижения Путина за время его первого президентского срока лишь часть пути к более масштабным целям. Теперь обезоруженные губернаторы, находясь у власти в течение четвертого срока или даже вернувшись в Совет Федерации, будут способствовать проведению федеральной политики.

Иными словами, усилия высшего руководства страны на протяжении последних пяти лет направлялись на связывание воедино всех нитей управления страной.

Каковы же конечные цели длительного и методичного подчинения ветвей и уровней власти (с учетом того, что президенту осталось управлять страной три с половиной года)? Оглядываясь на изысканные политические кульбиты прошлых лет, сложно заподозрить аппарат президента в недальновидности.

Уже сейчас ясно: одной из задач являются радикальные преобразования социально-экономической сферы. Cтарт им был дан минувшим летом — с принятием пакета законов по монетизации льгот. Заявив в своем ежегодном Послании Федеральному собранию о переориентации на стратегические цели, Владимир Путин приступил к социально-экономическим преобразованиям, направленным на удвоение ВВП и существенное повышение уровня жизни россиян. Достичь этого, по оценкам самого главы государства, страна сумеет как минимум через восемь лет. Мнения экспертов на сей счет разнятся, но более оптимистичных прогнозов никто делать не осмеливается.

По существу, только реализация реформ по монетизации льгот и формированию рынка доступного жилья займет несколько лет, а ощутимых результатов придется ждать намного дольше. Временные границы запущенных преобразований простираются далеко за окончание президентского срока Владимира Путина. А как известно, важной составляющей любых долгосрочных реформ является преемственность внутриполитического курса.

История не знает примеров, чтобы при смене высшего руководства нашей страны сохранялся прежний курс внутриполитических и социально-экономических преобразований. Никаких оснований рассчитывать на это нет и у нынешней власти. Вот почему будущее реформирование государственного устройства имеет не менее перспективные цели, чем социально-экономические преобразования. Они направлены на превентивное решение «проблемы 2008 года».

Опыт Берлускони поможет Путину

В политическом лексиконе все чаще фигурирует термин «проблема 2008 года», подразумевающий некую критическую точку, за которой последуют неизбежные перемены. Масштаб этих перемен должен превзойти масштаб аналогичных событий 1999 года, когда Ельцин передавал власть Путину.

Для политической элиты надвигающаяся угроза заключается в том, что фактически одновременно истекают полномочия президента, парламента и большинства губернаторов. Наступает эра выборов. И в них уже не будут участвовать нынешние руководители. Согласно Конституции, «одно и то же лицо не может занимать должность президента Российской Федерации более двух сроков подряд». В избирательном законодательстве аналогичные условия ограничивают пребывание в должности и руководителей регионов: президентов республик, губернаторов краев и областей, мэров Москвы и Санкт-Петербурга.

Стране предстоит вторая в истории современной России передача верховной власти. Только на этот раз обновление федеральной власти при сохранении действующей системы государственного устройства совпадает с практически полной ротацией региональной элиты. Думские выборы, как известно, состоятся в декабре 2007 года, через полгода — президентские, уже без участия Владимира Путина. Таким образом, за относительно небольшой период времени может полностью смениться высший эшелон власти в стране.

Обсуждалось несколько сценариев продления полномочий нынешней кремлевской команды. Самый заурядный из них под условным названием «преемник» вряд ли стоит брать в расчет в чистом виде, так как в случае с «семьей» Ельцина он явно себя не оправдал и не принес ожидаемых дивидендов. Однако вариации на эту тему вполне могут оказаться жизнеспособными.

Образование нового государства на постсоветском пространстве путем слияния с соседствующими братскими народами содержит в себе определенный потенциал для сохранения власти Путина в ином качестве, но тоже имеет ряд недостатков. Учитывая инертность интеграционных процессов в рамках СНГ, делать ставку только на такой сценарий не стоит.

Сценарий «третий срок», во-первых, уже запоздал, так как соответствующие поправки в Конституцию РФ не будут распространяться на ныне действующего президента, и, во-вторых, неприемлем с точки зрения международных стандартов. Это, как и не совсем легитимное утверждение семилетнего срока полномочий президента, слишком сильно ударит по престижу страны в глазах мирового сообщества.

В развитых зарубежных демократиях уже сложился опыт сочетания политической стабильности с регулярной сменой выборных должностных лиц государства. Ведь передача власти без механизмов контроля за нее со стороны политической элиты означает для последней самоубийство, но формальная — без власти — передача поста главы государства почти ничем не угрожает элите и позволяет ей сохранять собственную власть сколь угодно долго. Поэтому сценарий «преемник без портфеля» вполне удовлетворяет целям проводимых преобразований. Взяв пример хотя бы с итальянского коллеги Сильвио Берлускони, Владимир Путин сможет продлить свои полномочия намного дольше, чем до 2008 года, не выходя за рамки российской Конституции, общепризнанных принципов демократии и норм международного права.

Итальянское правительство в соответствии с волей парламентского большинства фактически руководит страной. Полномочия, предоставленные Конституцией Итальянской Республики президенту, на практике исполняются кабинетом министров, зависящим от воли парламента гораздо больше, чем в других странах. Назначение правительства, по Конституции осуществляемое президентом после консультаций с лидерами партийных фракций, целиком зависит от соотношения политических сил в парламенте.

Законодательство Италии предусматривает частичное делегирование законодательной функции правительству, если при этом определены предметы регулирования и ограничен период исполнения им этой функции. Аналогичные механизмы, кстати, можно найти в большинстве принимаемых в последние годы российских законов. Отечественная законодательная мода последних лет приветствует наличие в федеральном законодательстве множества отсылочных норм к правовым актам Правительства РФ. Реформы по монетизации льгот, формированию рынка жилья и разграничению предметов ведения наделили кабинет министров широкими регулятивными полномочиями в социально-экономической сфере.

Возвращаясь к законодательству Италии, отметим институт контрасигнатуры. Согласно ему, никакой акт президента не действителен без утверждения предложившего его министра. Он же и принимает на себя ответственность за данный акт.

Предложение Путина о создании общественной палаты тоже опирается на международный опыт. В Италии учреждено несколько вспомогательных и контрольных органов, оказывающих содействие парламенту и правительству. Ими являются национальные советы по различным общегосударственным вопросам, которые формируются из представителей общественных объединений, профсоюзов и экспертов и выполняют консультативные функции, обладая при этом правом законодательной инициативы.

Интрига и ее кульминация

С учетом предстоящей передачи власти партийное правительство может стать для команды Владимира Путина надежной гарантией сохранения влияния. После принятия в ближайшее время соответствующих поправок в законодательство в рамках действующей Конституции будет возможно вывести большую часть исполнительной власть из-под юрисдикции президента-преемника. Уже сейчас очевидно, что за полгода до официальной даты президентских выборов президентская команда в своем нынешнем составе способна с легкостью одержать победу на парламентских выборах. И сформировать правительство, переместив таким образом центр власти.

При подобном развитии событий Владимир Путин сможет передать власть любому преемнику, оставив за собой все реальные полномочия и политическое влияние в качестве главы исполнительной власти, опирающегося на парламентское большинство. При этом не исключено использование субъектов Федерации для выдвижения кандидатур на пост высшего должностного лица. Ведь утверждающие их законодательные собрания по своему партийно-политическому составу окажутся зеркальным отражением Государственной думы, а значит, в большинстве регионов они будут иметь проправительственный характер.

В конечном счете реформа государственного устройства должна привести институт губернаторства к статусу подчиненного звена в единой системе исполнительной власти. А возглавляет ее правительство, то есть фактически глава кабинета.

Правительство, формируемое на основе парламентского большинства, сможет полноценно руководить жизнью страны как на федеральном, так и на региональном уровне. Даже если кандидатуры руководителей регионов будет вносить на утверждение законодателей президент. Но стоит заметить, что в своем эпохальном выступлении 13 сентября Владимир Путин дальновидно ограничился следующей формулой: «законодательные собрания избирают по представлению главы государства». Несмотря на то что де-юре главой государства является президент, де-факто Владимир Путин может остаться им и после 2008 года — на посту председателя Правительства РФ. Ведь единую систему исполнительной власти, которую, согласно ст. 77 Конституции, образуют федеральные и региональные органы исполнительной власти, включая губернаторов, возглавляет именно председатель правительства.

Автор — советник аппарата Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике

От редакции

Предложенная автором трактовка подоплеки реформы государственного устройства представляется нам вполне обоснованной. Тем не менее есть два пункта, которые вызывают сомнения.

Во-первых, автор считает, что дополнением к предложениям президента станет инициатива о формировании правительства на основе парламентского большинства. Однако эта инициатива до сих пор не озвучена,

и уверенно утверждать, что она предполагается по умолчанию или вот-вот будет выдвинута, нет оснований. Если она предполагается, какие причины могли заставить президента не упоминать о ней? Она ведь стала бы логичным и эффектным завершением предложения о формировании Думы исключительно по партийному принципу.

Во-вторых, весьма сомнителен, на наш взгляд, тезис о том, что Владимир Путин продлит свое пребывание в качестве лидера на посту премьера. Вряд ли для национального лидера страны со столь монархическим сознанием, как Россия, такой вариант приемлем.