Закон сохранения олигархов


Александр РОМАНИХИН

Государственная дума рассмотрела во втором чтении проект федерального закона «О саморегулируемых организациях». Он предусматривает создание структур с особым правовым статусом, очень похожих на государственные ведомства, но финансируемых за счет участников определенных секторов рынка. Планируется, что в дальнейшем именно СРО будут переданы «избыточные» государственные функции.

По мнению авторов законопроекта, СРО должны играть роль посредников между органами государственной власти и бизнесом.

Для регистрации такой организации необходимо будет объединить не менее десяти юридических лиц, опубликовать правила и стандарты их деятельности, сформировать орган контроля. Но самое главное, потребуется создать денежный компенсационный фонд для обеспечения ответственности ее участников перед потребителями. Естественно, сделать это смогут лишь структуры, опирающиеся на крупный капитал. Поэтому любая СРО неизбежно будет подконтрольна крупным российским (хорошо еще если только российским) компаниям.

Поручив юристам зарегистрировать подобную структуру, формально соответствующую требованиям закона, и сформировав компенсационный фонд, тот или иной отраслевой олигарх сможет серьезно усилить собственное влияние на занимаемый им сектор рынка. Во-первых, он получит право работать с органами государственной власти от имени целой отрасли. Во-вторых, закон предоставит ему возможность устанавливать выгодные для себя правила работы в своем секторе рынка. К чему это приведет? Только к монополии, устранению конкурентов нерыночными методами, повышению цен и другим негативным последствиям.

Стандарт по-нашенски

Сторонники законопроекта уверены в необходимости разработок саморегулируемыми организациями отраслевых стандартов. Да, в частности, в нефтяной отрасли США многое определяют стандарты некоммерческой организации American Petroleum Institute (API). Но эта организация была образована в 1919 году (сначала она действовала в качестве информационного бюро) и десятки лет завоевывала признание участников рынка. Причем для создания API или аналогичной французской ассоциации Institut Francais du Petrole (IFP) не требовалось специального закона, чтобы назначить их «главными» на нефтяных национальных рынках. Не присваивался им и особый статус. Авторитет в отрасли таких ассоциаций не обусловлен их вхождением в какой-либо государственный реестр.

Можно ли сегодня «на скорую руку» сформировать российские аналоги API или IFP с помощью закона о СРО? Нельзя! В России этим законом неизбежно воспользуется какая-нибудь крупная нефтяная компания и зарегистрирует СРО для получения и использования в своих интересах «избыточных» функций Минприроды, Минпромэнерго или иного государственного ведомства.

Такая же ситуация возникнет в металлургии и многих других отраслях промышленности, где тоже есть конкурирующие группы крупных компаний. Если одна из них зарегистрирует СРО, то с ней как с основной структурой, представляющей отрасль, естественно, будет работать соответствующее министерство. Это означает, что с «уполномоченной» СРО станут советоваться государственные органы при рассмотрении вопросов квотирования, пошлин и других проблем. Отвечает ли подобное положение дел интересам большинства участников рынка? Конечно, нет.

Возьмем другую сферу. В США кодексы и правила в области рекламы устанавливает авторитетная структура Better Business Bureau, в результате чего необходимость законодательного регулирования здесь сведена к минимуму. Но поможет ли закон о СРО создать в России аналог Better Business Bureau? Вряд ли. Он сыграет на руку только крупным игрокам на рынке алкоголя и табака, которые уже давно лоббируют либерализацию закона «О рекламе». Они создадут подконтрольное СРО и получат возможность сами себя контролировать.

Схожая ситуация может сложиться в российском здравоохранении. В Великобритании, например, за качеством оказываемых медицинских услуг следит General Medical Council, она же, кстати, ведет и реестр врачей, имеющих право заниматься практикой. Страшно подумать, что произойдет у нас, если подобное право получит какая-то «лавочка» коммерческих медицинских учреждений под вывеской СРО.

Много вопросов вызывает попытка авторов законопроекта о СРО применить единые требования к различным некоммерческим организациям. Союзы металлургов и автомобилестроителей сильно отличаются от союзов писателей, адвокатов, каскадеров, поэтому при создании СРО невозможно сформулировать единые для всех требования. Похоже, что законопроект писали специалисты по рынку ценных бумаг и страхованию, но спектр российских некоммерческих организаций куда шире. Не случайно депутат Государственной думы Сергей Шторгин предложил дополнить п. 1 ст. 1 законопроекта о СРО следующим абзацем: «Настоящий Федеральный закон применяется по отношению к саморегулируемым организациям, предметом саморегулирования которых является деятельность: профессиональных участников рынка ценных бумаг; арбитражных управляющих; оценщиков; негосударственных пенсионных фондов; управляющих компаний инвестиционных фондов; рекламодателей, рекламопроизводителей, рекламораспространителей». И все. Но эту поправку отклонили.

Что такое саморегулирование

В справке Правового управления Совета Федерации от 24 мая 2004 года говорится: «Предпринята попытка оформить “саморегулирование” как общее, комплексное явление в виде некоммерческих организаций с особой системой взаимоотношений хозяйствующих субъектов друг с другом, государством и потребителями. Однако однозначного определения такому понятию, как “саморегулирование”, дать невозможно, поскольку особенности создания и функционирования саморегулируемых организаций зависят от специфики различных видов предпринимательской деятельности: в страховании, банковском деле, на рынке ценных бумаг и в других сферах». Понятие СРО употребляется в законах «О рынке ценных бумаг» и «О несостоятельности (банкротстве)», и в справке отмечается, что «понятийный аппарат законопроекта взят из названных федеральных законов, что не может соответствовать поставленным в законопроекте целям».

Отрицательно оценивают этот документ и многие российские товаропроизводители.

В постановлении президиума правления Российского союза товаропроизводителей (РСТ) от 2 декабря 2003 года сказано: «Многие положения законопроекта не согласуются с ранее принятыми федеральными законами — “Об общественных объединениях”, “О некоммерческих организациях”, “Об объединениях работодателей”. Недопустимым является закладываемый в закон принцип обязательного членства. Неприемлема передача многих государственных функций, в частности по техническому регулированию, создаваемым СРО. Это может привести к игнорированию государственных интересов в экономике и к выгоде отдельных групп в рамках СРО».

Апологеты закона о СРО часто ссылаются на необходимость его принятия в связи с федеральным законом «О техническом регулировании» и разработкой обязательных для исполнения технических регламентов. Технические регламенты принимаются в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан, защиты государственного имущества, охраны окружающей среды. Как же на практике будут готовиться эти важнейшие нормы?

Предположим, предстоит разработка технического регламента о безопасности безалкогольных напитков, где должна быть указана норма предельно допустимых концентраций вредных примесей. Что предпочтут, скажем, крупные производители соков: тратиться на очистные сооружения или попытаться «продавить» нужный им показатель? Скорее всего, второе. Если для этого потребуется создать СРО, они его создадут и протащат соответствующий законопроект в Государственной думе — в подобных делах у олигархов большой опыт. Причем действовать они будут от имени «отраслевой общественности».

Аналогичная ситуация может возникнуть с водкой, пивом, пищевыми продуктами, косметикой и иными потребительскими товарами: в технические регламенты заложат нормы, устраивающие крупных производителей и соответствующие технологиям их производства. Вопрос здоровья населения при этом окажется на втором плане. В результате пострадают российские (иностранцы такого не допустят) потребители — их будут травить некачественной продукцией, которая формально полностью соответствует техническим регламентам.

В нефтегазовом комплексе появление технических регламентов, написанных под диктовку того или иного олигарха, способно привести к массовым авариям и техногенным катастрофам. Разрывы трубопроводов, открытые фонтаны, разливы нефти, пожары — вот возможные последствия установления требований по безопасности «карманными» СРО. Выгодно заказчику одно испытание оборудования вместо обязательных трех, как предусматривалось раньше, — никаких проблем, запишут одно. Захочет вообще устранить дорогостоящее испытание — тоже нет проблем. Накладно выдерживать нужный запас прочности — можно не выдерживать. Кто платит деньги, тот и заказывает музыку. Промышленность вместо прежних ГОСТов, нормы которых в ряде случаев были более жесткими, чем зарубежные стандарты, станет жить по устраивающим крупных предпринимателей нормам. Не случайно в конце прошлого года группа генеральных конструкторов авиационной промышленности подвергла резкой критике систему подготовки технических регламентов. Генеральный директор ФГУП «Всероссийский институт авиационных материалов» Евгений Каблов отметил, что «самолеты будут падать теперь именно по Закону о техническом регулировании».

Кто и зачем

Ситуация, когда крупный бизнес или иностранная компания с помощью СРО получит возможность готовить нормы безопасности «под себя», весьма опасна. Уже начали регистрироваться псевдосоюзы для написания удобных олигархам технических регламентов, а законопроект о СРО лишь исключает возможность появления структур, неподконтрольных крупному капиталу.

Вызывает также недоумение ст. 5 законопроекта о СРО где отмечено, что «законами могут быть предусмотрены случаи обязательного членства в СРО». Депутаты предлагали убрать эту запись, которая противоречит Конституции, но она все же осталась.

Печальный опыт обязательного членства в СРО хорошо знаком участникам рынка ценных бумаг. В августе 1997 года Национальная ассоциация участников фондового рынка

(НАУФОР) и Профессиональная ассоциация регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД) добились того, чтобы членство в них для участников фондового рынка стало обязательным. Еще немного — и эти структуры получили бы право на лицензирование участников рынка. Но в мае 2000 года представитель ФКЦБ на общем собрании НАУФОР заявил, что СРО не должны быть «филиалами государства», и вскоре Владимир Путин своим указом отменил обязательное членство.

Именно НАУФОР и ПАРТАД выступают теперь в качестве главных сторонников скорейшего принятия закона о СРО. В этих структурах влиятельные руководители. Пост председателя совета директоров НАУФОР занимает председатель Комитета Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению Сергей Васильев, а совета директоров ПАРТАД —председатель Комитета Государственной думы по собственности Виктор Плескачевский. Председателя правления НАУФОР Алексея Саватюгина недавно назначили руководителем Департамента финансовой политики Минфина, и теперь в его ведении будут находиться координация макроэкономической, денежно-кредитной политики, банковское законодательство, страховая деятельность, пенсионная реформа, регулирование деятельности лотерей, выплата компенсаций гражданам и другие вопросы.

Самый влиятельный сторонник законопроекта о СРО — один из лидеров «Единой России», известный в прошлом страховщик, председатель Комитета Госдумы по кредитным организациям и финансовым рынкам Владислав Резник. Председатель подкомитета по законодательству о страховании в этом комитете, президент Всероссийского союза страховщиков Александр Коваль является и автором законопроекта.

Необходимо отметить, что закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» фактически легализует монополию на российском рынке одного объединения. В ст. 24 этого закона введено понятие «единое общероссийское профессиональное объединение, основанное на принципе обязательного членства страховщиков». Оно должно быть создано «с согласия федерального органа исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью». Роль такого «единого общероссийского» объединения и выполняет Российский союз автостраховщиков.

Странный бизнес

Проблема возможной «прокрутки» денег компенсационного фонда, особенно если его должны наполнять в обязательном порядке все участники рынка, как это сделано в автостраховании, заслуживает самого серьезного анализа. В связи с этим непонятна формулировка ст. 10 законопроекта о СРО о доходах, получаемых «от собственности саморегулируемой организации, в том числе от временного размещения (инвестирования) средств компенсационных фондов саморегулируемых организаций». Комитет Государственной думы по собственности отклонил предложение депутатов об ее исключении.

Законопроект о СРО имеет еще одного активного сторонника — Григория Томчина, председателя Санкт-Петербургского отделения партии «Союз правых сил», президента Всероссийской ассоциации приватизируемых и частных предприятий. По многим вопросам он выступает в тандеме с Виктором Плескачевским. О нем в журнале «Профиль» от 22 марта 2004 года Томчин высказался следующим образом: «Они с Резником не только друзья, но, главное, единомышленники. И я с ними дружу. У нас общий подход к рынку». Этот «общий подход к рынку» особенно ярко проявился при подготовке нового закона «О несостоятельности (банкротстве)», который ввел новый институт — СРО арбитражных управляющих.

Согласно этому закону, именно СРО передается право назначать арбитражных управляющих и контролировать их деятельность. Арбитражных управляющих новым законом обязали входить в СРО. Заместитель председателя Высшего арбитражного суда Василий Витрянский отметил: «Это какой-то странный бизнес, который развивается на процедуре банкротства. Впрочем, я знаю, откуда дует ветер: очень многие депутаты Госдумы участвуют в профессиональных организациях, поэтому они и решили расширить свои полномочия».

Олигархи тоже здесь

Естественно, не остался в стороне и крупный бизнес. В прошлом году было учреждено некоммерческое партнерство «Межрегиональная саморегулируемая организация профессиональных арбитражных управляющих» (МСОПАУ). В числе его учредителей Василий Шахновский, Александр Мамут, Алексей Мордашов, Владимир Потанин, Анатолий Чубайс, Аркадий Вольский, Каха Бендукидзе, Михаил Фридман и другие представители крупного бизнеса. Аркадий Вольский тогда заявил: «Почему именно мы вышли с инициативой о создании этой организации? 84% ВВП страны делается членами РСПП, и с этим надо считаться». Президентом МСОПАУ был избран член правления Всероссийской ассоциации приватизируемых и частных предприятий Георгий Таль.

В октябре 2003 года РСПП, НАУФОР, Ассоциация российских банков и ряд других структур зарегистрировали Национальную организацию по стандартам финансовой отчетности (НСФО). Крупный бизнес готовится к тому, что Минфин России избавится от функций регулирования аудита и бухучета. Попечительский совет НСФО возглавляет научный руководитель Высшей школы экономики Евгений Ясин, а правление — заместитель главного бухгалтера ОАО «ЛУКОЙЛ» Игорь Козырев. В составе попечительского совета организации много знакомых лиц: Василий Шахновский, Петр Авен, Каха Бендукидзе, Владимир Евтушенков, Давид Якобашвили и др. Естественно, что и здесь все будут определять представители крупного капитала.

В феврале 2004 года РСПП, НАУФОР, ПАРТАД, Всероссийский союз страховщиков, Ассоциация российских банков и ряд других структур зарегистрировали Национальную ассоциацию участников ипотечного рынка (НАУИР). Крупный бизнес не может оставить вне сферы своего внимания и координацию такого важного рынка.

Если государство откажется от функций надзора и контроля за деятельностью негосударственных пенсионных фондов, то можно не сомневаться, что крупный капитал через СРО станет регулировать и эту сферу.

Закон о СРО позволит крупному капиталу, который сегодня пытаются «равноудалить» от власти, формировать подконтрольные структуры, через которые он с согласия властей будет управлять рынками и отраслями промышленности. Ст. 6 законопроекта о СРО дает право таким структурам устанавливать правила поведения в соответствующих секторах рынка, контролировать выполнение этих правил и привлекать «недружественные» компании к ответственности. Тем самым можно будет устранять конкурентов, что неизбежно приведет к монополизации рынка и негативно отразится на ценах и качестве продукции.

В новое кресло

У законопроекта о СРО есть еще одна движущая сила — чиновники, которые не вписались в новое правительство и хотят пересесть в другие удобные кресла. Если его примут, то неизбежно возникнет новая огромная негосударственная бюрократическая надстройка из отставных чиновников. Защитники закона о СРО совершенно справедливо отмечают, что его принятие позволит уменьшить давление государственных чиновников на экономику. Только вот умалчивают при этом, что на смену ему придет куда более жесткий диктат бывших чиновников, управляемых крупным бизнесом.

Недавно исполнительным директором Российского союза автостраховщиков (РСА) назначен влиятельный чиновник Андрей Кигим, ранее работавший заместителем руководителя аппарата Правительства РФ. С июня г-н Кигим уже исполняет обязанности президента этого СРО, основанного на принципе обязательного членства.

РСА располагает серьезными деньгами и постепенно превращается в прообраз государственной структуры со своей филиальной сетью по всей стране. Озабочен Российский союз

автостраховщиков и проведением PR-мероприятий. 7 июня 2004 года в Екатеринбурге РСА при помощи PR-агентств «Имиджленд Edelman PR» (Москва) и «Ньютон» (Екатеринбург) провел первый из запланированных семи семинаров-совещаний для представителей региональных СМИ. С докладами выступили: заместитель председателя правления РСА, начальник управления РСА по связям с общественностью, начальник правового управления РСА, заместитель начальника отдела организации экспертиз РСА, заместитель начальника отдела координации и анализа РСА, руководитель представительства РСА в Уральском федеральном округе. Чем не министерство?…

Руководство страны хорошо понимает опасность наделения СРО функциями органов исполнительной власти, поэтому в официальном отзыве Правительства РФ на законопроект о СРО отмечается: «Концепция законопроекта предусматривает существенное ограничение полномочий регулирующего органа по выполнению контрольной и надзорной функций, а также создает условия для ведения саморегулируемой организацией собственной предпринимательской деятельности. Это не соответствует целям деятельности саморегулируемых организаций — регулирование деятельности предпринимателей и контроль за ней, что может быть источником конфликтов интересов. Роль государственного регулирования и контроля на некоторых рынках, например финансовых, не должна снижаться, так как это может привести к разрушению системы защиты прав инвесторов.

Следует отметить, что большая часть положений проекта федерального закона не согласуется с соответствующими нормами гражданского законодательства или вторгается в сферу правового регулирования иных федеральных законов, субъектами правоотношений которых являются не только саморегулируемые организации». И далее: «Фактически законопроектом предлагается наделить саморегулируемые организации функциями ряда органов исполнительной власти».

Императивы и риторика

Сегодня делаются попытки представить ситуацию таким образом, будто критики СРО выступают за усиление давления государства на бизнес, поскольку боятся конкуренции и проводимой в России административной реформы. Подобная риторика применялась в конце 90-х годов, когда обсуждался законопроект «О соглашениях о разделе продукции». Лоббисты закона о СРП обладали серьезными финансовыми и административными ресурсами и справедливую критику законопроекта представляли как попытку торпедировать приток иностранных инвестиций в Россию. Многие депутаты тогда не очень вникали в малопонятную аббревиатуру «СРП». Законопроект удалось протащить, и что имеем в результате? На иностранные инвестиции, за которые наша страна расплачивается своими нефтью и газом, создаются рабочие места на Западе, а слово «СРП» превратилось в России в синоним коррупции. И в этом в первую очередь вина законодателей.

Депутаты предлагали поправки в законопроект о СРО, но Комитет Государственной думы по собственности их почему-то отклонил. Вот только некоторые из них.

«Сотрудники саморегулируемых организаций за правонарушения в сфере лицензирования, аттестации и (или) аккредитации привлекаются к административной или уголовной ответственности как должностные лица государственных органов». (Решение комитета: «Отклонить»).

«Саморегулируемая организация, а также некоммерческая организация, ранее обладавшая статусом саморегулируемой организации, не могут быть преобразованы в хозяйственное общество». («Отклонить»).

«Члены постоянно действующего коллегиального органа управления саморегулируемой организации с правом решающего голоса не могут получать вознаграждение от саморегулируемой организации или ее участников за исполнение своих функций». («Отклонить»).

«Саморегулируемая организация использует свое имущество для целей, предусмотренных в учредительных документах. При ликвидации саморегулируемой организации, а также некоммерческой организации, ранее обладавшей статусом саморегулируемой организации, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество обращается в доход государства». («Отклонить»).

«Не допускается создание саморегулируемых организаций государственными и муниципальными служащими». («Отклонить»).

Видный российский юрист, вице-президент Торгово-промышленной палаты Российской Федерации Владимир Исаков, выступая 8 июня 2004 года на парламентских слушаниях в Государственной думе по проблеме законодательного обеспечения административной реформы, предложил провести экспертизу законопроекта о СРО на антикоррупционность.

На многие вопросы по этому законопроекту ответил в эксклюзивном интервью журналу «Коммерсантъ-Деньги» депутат Владислав Резник. Автор законопроекта о СРО подтвердил, что именно СРО должны давать разрешения на вход на рынок, и отметил, что в каждом сегменте рынка должна быть, «безусловно, одна» СРО. Резник также выразил уверенность, что «мы закон о саморегулируемых организациях в конце концов проведем».

Конечно, проведут. После перехода в исполнительную власть Александра Жукова президиум фракции «Единая Россия» на его место координатора по взаимодействию с Правительством Российской Федерации назначил Владислава Резника — заместителя руководителя фракции «Единая Россия».

Автор — президент Союза производителей нефтегазового оборудования