Николай УТКИН: процесс перераспределения функций начался


Беседу вел Леонтий Букштейн

Город Тольятти в пору строительства АвтоВАЗа был символом не только коммунистической солидарности (вряд ли многие сегодня вспомнят, что назван он в честь лидера Итальянской компартии Пальмиро Тольятти), но и прогрессивных градостроительных решений. Сейчас же у руководителя города проблемы все те же, что и у его коллег из любого муниципального образования: формирование бюджета, создание достойных условий жизни для горожан, поиск и реализация новых форм самоуправления.

— Николай Дмитриевич, в 2001 году во Франции вы прошли обучение на семинаре «Организация и функционирование местного самоуправления», который проводился Международным институтом рынка специально для глав местного самоуправления Самарской области. Что вы там почерпнули, что использовали в своей работе?

— Три года назад на таких семинарах было уже гораздо меньше новинок, открытий, если хотите. С начала 90-х наш регион предоставлял достаточно широкие возможности и областным законодателям, и исполнительной власти для знакомства с опытом организации законодательного процесса и местного самоуправления в европейских странах и Америке. Пожалуй, самым сильным было впечатление от библиотеки конгресса США и их методики по систематизации и обобщению законодательств всех штатов. Многие регионы России в ту пору «болели» стремлением к полной автономии, и «изобретение велосипедов» от законодательства встречалось очень часто. Поэтому первое, что я сделал, вернувшись тогда после семинара в США, — заставил своих чиновников находить и систематизировать опыт хотя бы ближайших соседей. Поездка же во Францию, о которой вы говорите, в большей степени запомнилась другим. В этой стране выстроена жесткая вертикаль государственной власти, и потому обилие мэров городов и самых мелких поселков кардинально не влияет на реализацию федеральной политики. В этом есть, конечно, своя логика. Но, боюсь, в полной мере для нашей страны такая практика неприменима.

Тем не менее, безусловно, опыт, полученный во время семинаров в Европе и Америке, мы частично используем. Но я давно убедился: невозможно взять модель управления, например, Франции и без каких-либо изменений применить ее в нашей стране. И у них, и у нас есть своя специфика, исходя из которой и необходимо выстраивать вертикаль власти, корректировать законодательство, создавать условия для развития самоуправления.

— В 1999 году была принята Миссия г. Тольятти, городская дума утвердила Концепцию развития города. Как продвигается ее реализация?

— В первую очередь я бы отметил, что сама работа по формулированию миссии и концепции стала для всех, кто в ней участвовал, колоссальным опытом, послужила своего рода опорой для того, чтобы иначе, более системно взглянуть и на собственно городское хозяйство. Я, как и многие руководители городских предприятий и мои коллеги из других городов, застал три эпохи. Есть опыт руководства городом в условиях партийной системы, в условиях перестройки и уже в современных, более стабильных условиях. Как раз тогда, на переломе, когда заканчивалась «митинговая демократия», мы встали перед необходимостью заново систематизировать ресурсы и возможности территории и так же системно подходить к планированию развития города. Каждый грамотный руководитель прекрасно понимает: невозможно жить одним днем, любое движение вперед должно быть планомерным, продуманным, а не хаотичным. И уж тем более невозможно на площади решать вопросы диверсификации экономики или выстраивания системы адресной социальной поддержки.

Именно поэтому к работе над миссией и концепцией были привлечены в первую очередь те, кто осознает ответственность и за свое дело, и за развитие города: руководители предприятий, ученые, представители основных направлений бюджетной сферы, в том числе государственных структур. Единственное, что не учли тогда, — менеджер предприятия далеко не всегда волен принимать решения, поскольку он подотчетен собственнику. Кроме того, оставалась еще иллюзия, что нужно только определить главные, стратегические направления, а уж все остальное само собой приложится. Естественно, это не так.

Да, миссия гласит, что ключевую роль в экономике Тольятти будут играть автомобилестроение, новые агропромышленные технологии, а также развитие туристического бизнеса. Да, основной целью экономического развития определен рост качества жизни горожан. Но не было реального механизма привлечения местных промышленников к решению целого ряда вопросов в рамках выбранной стратегии, не было создано специальных программ для реализации стратегии. Год назад все это обсуждалось, и в результате нам удалось найти решение.

— Вероятно, это создание Городского стратегического совета (ГСС) в рамках совместной работы мэрии и Тольяттинского госуниверситета по стратегическому планированию. Его назначение, функции и роль мэрии в совете?

— Мэрия в данном случае выступает заказчиком и разработки механизма, и собственно всего комплекса работ по стратегическому планированию. Причина заинтересованности городской власти в этом вполне очевидна. Что бы ни происходило в стране, в области, на предприятиях, люди считают ответственным за все одного человека — мэра города, которого они выбирают. Дело даже не в том, что зачастую мало кто хочет слушать оправдания — мол, это не входит в полномочия главы города. Мэра можно сравнить с главой крупной, многофункциональной корпорации, отвечающего за ее жизнеспособность от начала и до конца. Ты просто обязан наладить контакт со всеми структурами, образующими корпорацию или влияющими на нее, — с промышленниками и банкирами, с областным руководством и общественными организациями, с федеральными ведомствами и политическими движениями. Лишь консолидация всех основных сил позволяет достичь главной задачи — благополучия, стабильности и перспектив развития территории.

Городской стратегический совет и призван стать таким консолидирующим центром. Причем в его функции входит не только одобрение или не одобрение тех или иных общегородских программ. Через ГСС мы стремимся установить максимально прозрачные и понятные правила и нормы выработки и принятия стратегически важных решений. Например, общепринятой нормой должна стать социальная ответственность бизнеса. Речь не только о том, сколько средств предприятие направит подшефной школе, пожертвует на храм или театр. Это понятие включает и ту политику, которую компания проводит по отношению к своим работникам, — от уровня зарплат до участия в системе добровольного медицинского страхования. И эту норму обязан будет принять любой инвестор, пришедший работать в наш город.

Есть примеры северных регионов, когда смена собственника предприятия и приход новых менеджеров оборачивались массовыми сокращениями и вызывали серьезное социальное напряжение в регионе. Мы не хотим, чтобы подобные ситуации повторялись в Тольятти. Уверенность в том, что стабильную ситуацию сохранить удастся, дает позиция участников ГСС — руководителей десяти крупнейших предприятий города и десяти важнейших объектов инфраструктуры. Все они готовы объединить усилия для работы на будущее города. Тольяттинский госуниверситет помимо самого совета предложил и механизм участия общественности в выработке решений: через экспертные советы и секции ГСС, регулярное общегородское собрание. Поэтому, при некоем налете элитарности, предложенная схема дает широчайшие возможности для согласования ключевых для судьбы города решений.

— В Тольятти около десяти промышленных предприятий с численностью работников более 1 тыс. человек. Именно эти предприятия плюс шесть-семь инфраструктурных комплексов обеспечивают, с одной стороны, занятость населения, а с другой —- наполнение городского бюджета и качество жизни населения. Как с ними работают отделы мэрии? Знаете ли вы, как мэр, чем они живут, чем болеют, что им мешает?

— Глава города, являющегося промышленным центром, просто обязан работать в тесном контакте с предприятиями. Да, с одной стороны, это самочувствие бюджета. Но самое главное — это напрямую влияет на ситуацию в городе.

Волжский автозавод для Тольятти — градообразующее предприятие, которое формирует бюджет более чем на 50% и обеспечивает занятость свыше 100 тыс. человек. Понятно, что мы крайне заинтересованы в его стабильной работе. На протяжении многих лет действует ряд совместных программ, в том числе и социальных, города и завода. Благодаря им удается решать целый комплекс вопросов. Это и есть один из наиболее ярких примеров социальной ответственности бизнеса, о которой сегодня так много говорят. Но есть примеры и не самые радужные. По большей части они касаются предприятий-банкротов.

Как работают с предприятиями отделы мэрии? В общем, каждый — в рамках своей специфики. Основная роль в таком взаимодействии, безусловно, у департамента экономики. Здесь формируются внешнеэкономические программы, ведется работа по созданию инвестиционного паспорта города, проводится анализ социально-экономической ситуации в городе. Но, как и раньше, большое значение имеет личный контакт мэра с директорами. Многих я знаю не первый год, поэтому немало вопросов нам удается решать в рабочем порядке. Есть необходимость помочь городу — я обращаюсь к промышленникам или бизнесменам, есть вопросы у них — мы помогаем, в том числе в получении инвестиционных кредитов.

— Как у вас организованы конкурсы на размещение муниципального заказа? Что это дает мэрии?

— Когда разрабатывалось положение о муниципальном заказе, мы формулировали три основные задачи конкурсного размещения бюджетных средств: эффективное и экономное использование финансов, исключение возможности злоупотреблений со стороны чиновников, контроль качества и объемов выполнения работ (закупок). Сегодня около 40% расходов бюджета производится через конкурсы. Естественно, услуги поставщиков-монополистов по такому принципу закупать невозможно.

На первых порах нас устраивала полученная по результатам конкурсов экономия — высвобождаемые средства направлялись на решение других задач. Однако возникли определенные перекосы: подразделения, являющиеся заказчиками, слишком увлеклись ценовым параметром и нередко упускали из виду профессиональную состоятельность претендентов на муниципальный заказ.

Было несколько случаев, когда подряд на ремонт дорог выигрывала компания, предложившая стоимость работ ниже реальной и не имевшая при этом ни собственной производственной базы, ни специалистов. В итоге компания обращалась к другому участнику конкурса, предложившему реальную цену, и расходы приходилось увеличивать, исходя из реальной себестоимости работ. Учитывая полученный за четыре года опыт, мы сегодня выставляем дополнительные требования к претендентам на муниципальный заказ, касающиеся именно профессионализма и надежности. Но в целом нам удается добиваться выполнения трех поставленных задач.

— Пользуется ли город финансовой помощью из областного бюджета? Если да, то в каких размерах и на какие цели ее употребляет?

— Я уже говорил, что Тольятти — крупный промышленный центр, и в случае, если бы все заработанные городом доходы оставались в его распоряжении, мы могли бы себя полностью обеспечивать самостоятельно. Современные бюджетная и налоговая системы выстроены таким образом, что почти из 20 млрд руб. налоговых доходов в городском бюджете остается только 4,5 млрд руб. При этом тольяттинцы всегда ставили очень высокую планку требований к условиям жизни в городе. Так что, с одной стороны, мы можем гордиться большим вкладом в экономику региона и России, а с другой — вынуждены обращаться за субвенциями. В основном на инвестиционные программы.

Надо отдать должное региональной власти: несколько лет мы живем в условиях нормативного распределения областных средств. Иными словами, средства распределяются, исходя из численности населения города или района. Как председатель Комитета по бюджету, налоговой и инвестиционной политике областной думы, могу сказать, что такой подход позволяет избегать достаточно традиционных для российской практики скандалов между мэрами. Да, есть программы, направленные на поддержку территорий области, где возникают кризисные ситуации. Но в целом нормирование дает возможность вести в регионе сбалансированную бюджетную политику. А в этом году губернатором принято наше предложение, и теперь 70% собранного в городах транспортного налога будет оставаться на местах — на ремонт и содержание дорог.

Что касается Тольятти, то областной бюджет финансирует строительство социально значимых объектов: не так давно, например, построен интернат для слабовидящих детей, дом для ветеранов, Центр медицинской и социальной реабилитации детей-инвалидов. Мы участвуем в программах, касающихся детей-сирот и детей-инвалидов, развития физкультуры и спорта, систем образования и здравоохранения. Основные потребности — в системе ЖКХ, энергетике, в сфере социальной поддержки — финансирует городской бюджет. Более того, в Тольятти разработаны и самостоятельно финансируются несколько программ адресной социальной поддержки: городское социальное пособие, доплаты инвалидам, городская компенсация по оплате жилья и коммунальных услуг. Однако все это — расходы выживания. Чтобы развиваться, нам ежегодно нужны средства в размере, сопоставимом с существующим бюджетом. И надо понимать, что это не блажь. Если не развивать коммуникации, не вкладывать достаточно средств в капитальную реконструкцию транспортных магистралей и жилищного фонда, завтра придется латать новые дыры.

— Каковы доходы городского бюджета и за счет чего они формируются?

— Основные поступления в бюджет составляют налоги крупных предприятий: доля подоходного налога, налога на имущество, на прибыль. В меньшей степени — доходы от лицензирования отдельных видов деятельности, использования муниципального имущества, аренда земли. Есть субвенции от федерального и регионального бюджетов. Но поскольку мы считаемся самодостаточными, их не так много.

В условиях, когда все больше налоговых поступлений перераспределяется в пользу федерального и регионального бюджетов, мы встаем перед необходимостью вплотную заняться налогами, на которые раньше не обращали достаточно внимания. В первую очередь это налог на имущество физических лиц, транспортный налог, налог с вмененного дохода. Основная проблема, с которой мы сталкиваемся в связи с этим, — неумение налоговой инспекции работать с большим количеством налогоплательщиков. Понятно, что с крупными предприятиями работать проще. Но сегодня нужно менять систему и собирать любые крохи, чтобы поддержать бюджет города.

Повторю: в этом году бюджет Тольятти — 4,5 млрд руб. По предварительным расчетам, в 2005 году доходы городского бюджета составят лишь 2,5 млрд руб. Федерация декларирует покрытие части расходов за счет субвенций, но пока в будущее мы смотрим с тревогой. У нас есть много примеров, когда расходы, которые должны финансироваться за счет Федерации, город вынужден брать на себя, — это и призыв, и медосмотры, и аренда помещений в комплексе с коммунальными платежами для федеральных структур.

— В каком состоянии финансирование расходов городского бюджета на капитальные вложения? Какие объекты сегодня возводит город?

— К сожалению, город поставлен в такие условия, которые нас заставляют свести капитальные вложения к минимуму. В этом году средства есть на завершение начатых объектов, подготовку проектов новых. До 2002 года в Тольятти была хорошая традиция — к 1 сентября сдавать новую школу. Она оправданна, поскольку город продолжает строиться и в новых микрорайонах нужны детские сады и школы. Теперь мы не можем себе этого позволить. Чаще используем варианты солидарного финансирования либо с привлечением средств регионального, федерального бюджетов или инвесторов. В 2005 году планировали построить детский сад в новом микрорайоне, но сегодня уверенности в том, что у нас будет такая возможность, нет. Причина известна: сокращение городского бюджета почти в два раза.

— Как вы оцениваете межбюджетные отношения в государстве вообще и в Самарской области в частности?

— О системе межбюджетных отношений в регионе я коротко уже говорил: у нас действуют долгосрочные нормативы, в том числе и по доле налогов, которая остается в распоряжении городов и районов. Я считаю, что это оптимальная схема, она стимулирует муниципалов наращивать налогооблагаемую базу. Например, город собирает 1 млн руб. транспортного налога, он имеет право потратить на дороги 70% от этой суммы, то есть 700 тыс. руб. Если же муниципалитет сможет отладить систему и соберет налог полностью, допустим 100 млн руб., он потратит на дороги уже 70 млн руб. Разница, по-моему, ощутимая.

Насколько удастся сохранить такую схему и в будущем, пока сложно сказать. Новый закон о местном самоуправлении требует серьезного пересмотра функций и их перераспределения между муниципалитетом и регионом, субъектом Федерации и федеральным центром. В Самарской области процесс перераспределения функций начался, и проходит он очень непросто. В частности, возникают споры относительно полномочий города в сфере общего образования.

Основной вопрос в том, что мы сейчас обеспечиваем норматив финансирования содержания учеников и зарплат учителей выше, чем в среднем по области. В случае передачи функции по финансированию средней школы субъекту Федерации и перехода на региональные нормативы тольяттинские педагоги потеряют в зарплате. Последствия этого очевидны. Но как бы мы ни сопротивлялись, федеральное законодательство предписывает нам совершенно однозначно: функции передать необходимо.

Ну и предложения Минфина, в соответствии с которыми городской бюджет в следующем году не досчитается 2 млрд руб., не вселяют оптимизма. В целом межбюджетные отношения еще далеки от совершенства. Каждый руководитель города отчетливо понимает важность задач, которые стоят перед государством и в области внешней политики, и по реализации военной доктрины. Но с каждым годом все сложнее объяснять людям, почему не хватает денег на элементарные вещи. Да, мы должны стремиться к тому, чтобы работоспособные граждане получали высокие доходы и могли платить за все сами. Но пока мы к этому не пришли, к изменениям в бюджетных вопросах нужно подходить очень аккуратно, чтобы не провоцировать людей на социальные конфликты.

— Есть ли у вас программа по ветхому жилью? Если да, то как она выполняется?

— Нужно знать специфику Тольятти — он строился 50 лет назад, практически одномоментно. Стройка велась почти без времянок и бараков. Поэтому ветхого жилья в понимании, например, Воронежа, Астрахани или Ростова у нас просто нет. Но есть другая проблема: «хрущевки», построенные в 50-х годах прошлого века, никак не рассчитаны на века. Да, здесь есть централизованное водоснабжение, газ, электричество. Но качественным этот жилищный фонд можно назвать с большой натяжкой. Также быстро сегодня стареет и Автозаводский район, где в основном панельные дома. Понимая, что проблему нужно решать, а городских ресурсов на это не хватает, в 2004 году мы подготовили программу реконструкции ветхого жилья и получили финансирование за счет федерального бюджета. И теперь мы нарабатываем первый опыт по реализации такой программы.

— Актуальна ли для вас проблема финансирования жилищно-коммунального хозяйства? В чем основные трудности?

— В рамках поэтапного перехода на полное возмещение расходов на оплату жилья и коммунальных услуг за счет квартиросъемщиков нужно разделить эту тему на две составляющие. Первая, и наиболее актуальная, — сдерживание роста квартплаты за счет внедрения приборов учета, использования более современных энергосберегающих технологий. И обязательно в комплексе с мероприятиями по улучшению качества самих услуг. Вторая, не менее важная, — необходимость расширения и реконструкции головных энергосооружений города, модернизация старых и развитие новых инженерных сетей.

На первый взгляд, когда горожане полностью возьмут на себя квартплату, расходы бюджета по этой статье должны сократиться. Но с учетом необходимости поиска и внедрения новых технологий, думаю, мы не сможем освободиться от расходов на ЖКХ. Тем более что для реализации программы по созданию ТСЖ необходимо будет изыскивать немалые средства на капитальный ремонт домов в старом жилфонде. Просто потому, что ни один нормальный человек не будет создавать ТСЖ в доме, которому 50 лет, с текущей крышей, сломанным лифтом и т. д.

По головным энергосооружениям ситуация еще более сложная. С одной стороны, нам удается находить компромиссные решения и совместно с энергетиками решать часть вопросов. Например, в прошлом году «Самара-

энерго» поставило новую турбину на ТЭЦ, с помощью инвестора реализуется проект перераспределения теплоэнергии. С другой — общая сумма финансирования, которая необходима городу для решения всего комплекса задач в этой сфере, исчисляется десятками миллионов долларов. Именно поэтому мы и планируем обсуждать варианты консолидации ресурсов предприятий, города, инвесторов на Городском стратегическом совете. Нам нужно создать запас прочности для нормального обеспечения города и новых производств.

— Как строятся отношения города с поставщиками электрической и тепловой энергии? Есть ли задолженности? Как вы их «расшиваете»?

— Просто отношения с энергетиками, как с любым хозяйствующим субъектом, складываться не могут. Их задача — продать максимум энергоресурсов по максимальной цене. Наша — постараться оптимизировать потребление и оплатить ровно столько, сколько мы потребили. Тем не менее компромиссы возможны. Нам помогает избранная в свое время позиция: как бы то ни было, рассчитываться за потребленные энергоресурсы в срок и в полном объеме. Так нам удалось избежать веерных отключений электричества, отсутствия горячей воды и прочих кризисных ситуаций. Город никогда не копил долгов перед энергетиками. Максимальная текущая задолженность — месяц, максимум два. Причем, как правило, в начале года, когда образуется «финансовая яма» из-за отсутствия налоговых поступлений.

— Город, скорее всего, нуждается в инвестициях. Ведете ли вы их поиск?

— Любой город страны сегодня заинтересован в инвестициях, поскольку они позволяют наращивать экономический потенциал. За последние четыре года в Тольятти наблюдается положительная тенденция: внутренние инвестиции в основной капитал увеличились примерно в два раза, внешние — почти в пять раз. Но поиск партнеров мы продолжаем. В прошлом году нам удалось впервые вывезти в регион, за границы Садового кольца, Конференцию автопроизводителей, проводимую Институтом Адама Смита. Эффект превзошел все ожидания, за последние полгода мы провели серию переговоров с производителями автокомпонентов из Японии, Европы, Америки, стран СНГ. И это только один пример. В действительности мы реализуем целый комплекс мер, который должен обеспечить приток инвестиций.

А вместе с ними — укрепление экономики Тольятти, новые рабочие места и повышение уровня доходов горожан.