Антон ДАНИЛОВ-ДАНИЛЬЯН: Ждем активных действий от предпринимательских сообществ


Беседу вела Татьяна Пудова

Когда в России возникли административные барьеры? Наверное, одновременно с рождением предпринимательства. Как только появились люди, зарабатывающие деньги, тут же нашлись те, кто стал им всячески мешать. В наши дни в связи с вступлением России в ВТО проблема административных барьеров для предпринимательства выглядит особенно серьезно, считает Антон Данилов-Данильян, руководитель Экономической рабочей группы при Администрации президента РФ.

— Антон Викторович, как бы вы определили само понятие «административный барьер»?

— Говоря научным языком, административный барьер есть комплекс действий, которые тот или иной государственный орган совершает для реализации своих функций, ограничивая при этом предпринимательскую свободу. Застарелая беда России заключается в том, что функции всех уровней власти прописывались слишком подробно и широко. И потому стало возможным практически любое действие государственного органа подвести под название какой-либо из его функций. В результате мы получили огромное количество разновидностей административных барьеров, причем вполне законных, но крайне мешающих нормальному развитию бизнеса.

— Большинство людей думает, что административный барьер — это когда с предпринимателя требуют множество справок, не дают возможности зарегистрировать предприятие и остальное в том же духе…

— На самом деле это понятие гораздо шире. Прежде всего, бывают естественные административные барьеры. Они возникают из-за абсолютно правомерного желания общества подстраховаться путем создания для бизнеса определенных границ, которые бы защищали людей или природную среду от его негативного воздействия. Например, необходимость соблюдать санитарные нормы и правила при торговле продуктами питания. Для предпринимателей это самый настоящий барьер. Но он естественный, объективный. Вопрос лишь в высоте такого барьера и оправданности составляющих его элементов.

— Но ведь есть и масса неестественных ограничений. Населению от них, как говорится, ни жарко ни холодно, а предпринимателям — лишняя головная боль.

— И к сожалению, таких барьеров немало. В свое время обычным делом считалось регулирование, скажем, формы и внешнего вида буханки хлеба, брикетов мясного фарша, размера банок селедки, упаковок молока, длины шнура холодильника. Стремление к унификации приводило порой к парадоксальным вещам. «Гостировано» было абсолютно все. Но обычное для плановой экономики стало сейчас жутким инструментом, разрушающим рыночную инициативу, ограничивающим конкуренцию. Привычные реалии одной эпохи в другой становятся ненужными, вредными, превращаются в барьеры вследствие устаревания требований.

Есть и иная разновидность неестественных барьеров — сознательные. Они воздвигаются ради того, чтобы собирать так называемую административную ренту. Вводятся всевозможные санкции, разрешения, сертификаты, без которых бизнесмен просто не может легитимно вести деятельность. Этот разрешительный момент обременяет многие, даже принципиально новые, виды продукции.

Но если посмотреть внимательно, то все это — избыточная самоподстраховка общества. Она не нужна. Ну зачем, к примеру, регулировать количество компьютеров на единицу рабочей площади конструкторского бюро, если вся техника имеет сертификаты соответствия, что и так подразумевает безопасность для окружающей среды и пользователей?

Масса нюансов и на рынке мобильных телефонов. Для того чтобы получить разрешение или лицензию на продажу какой-то модели, зачастую надо потратить несколько месяцев. Но сейчас модели телефонов меняются с такой скоростью, что любое регулирование этого узкого вопроса становится не просто бессмысленным, но и вредным, поскольку стопорит прогресс. Все это в конечном счете приводит к тому, что бизнес уходит в тень, начинает заниматься «серым» импортом. Предприниматели видят в лице государства врага, причем не только своего, но и врага потребителей их продукции и услуг.

— При государственной форме собственности на нее никто не претендовал, кроме самого государства. За годы реформ появилось множество частных предприятий. Произошли ли в связи с этим какие-то изменения в структуре административных барьеров?

— Главное изменение последних двух лет — очень сильно проявляется тенденция активного формирования представителями власти так называемого административного капитала. Это когда чиновники через различных приближенных к ним физических и юридических лиц захватывают работоспособный, рентабельный бизнес на местах. Причем не только тот, что появился в результате приватизации, но и новый, созданный с нуля.

— Способны ли административные барьеры принять гибкую, рыночную форму?

— Что касается барьеров, связанных с ГОСТами… Мы разработали федеральный закон «О техническом регулировании», который вступил в действие в конце прошлого года. Он передал контроль за качеством производимых товаров и услуг рынку и отменил обязательность государственных стандартов.

С принятием этого нормативного акта у нас возникла законодательная база для того, чтобы разрабатывать для каждой отрасли свой технический регламент. Там исчерпывающим образом будут прописаны все требования технического характера к продукции и процессам ее производства. 30 технических регламентов уже подготовлены, семь одобрены на слушаниях, организованных Комитетом Госдумы по экономической политике, и уже осенью могут быть рассмотрены и приняты в виде законов. Как только появится такой документ, а думаю, для многих видов предпринимательской деятельности это событие не за горами, от предприятий будет очень сложно требовать чего-то иного, поскольку мы получим закон прямого действия для каждой отрасли.

Я хочу выразить большую признательность людям, чьи усилия позволили «пробить» закон. Это начальник Департамента технического регулирования Министерства промышленности и энергетики Марина Глазатова, руководитель Комитета Госдумы РФ по экономической политике Валерий Драганов. Огромная благодарность также Эльвире Набиуллиной, она сейчас возглавляет Центр стратегических разработок, и, конечно, Борису Алешину, занимавшему тогда должности вице-премьера и руководителя правительственной комиссии по административной реформе, координировавшему всю нашу работу.

— Чем помогут технические регламенты российскому предпринимательству?

— Мы провели опрос более чем 2 тыс. руководителей предприятий. Оказалось, что 94% из этих предприятий можно хоть сегодня закрыть по формальным признакам, как не соответствующие каким-либо обязательным требованиям. Это вполне объяснимо. В настоящее время действует свыше 60 тыс. различных ГОСТов, СНИПов, ТУ и пр. Разобраться во всех них практически нереально. Кроме того, часто они противоречат друг другу, поскольку разработаны в разных ведомствах и с разными целями.

С введением технических регламентов предприниматель получит возможность руководствоваться в технической сфере одним-единственным нормативным актом для каждого вида бизнеса, которым он занимается. Одновременно решится и больной вопрос многочисленных проверок. Все требования, предъявляемые к предприятиям, разделят на определенные блоки: биологическая безопасность, электромагнитная, технологическая и т. д. Правительство «прикрепит» к каждому из блоков по одному контролирующему органу, чтобы исключить дублирование во время проверок.

— А «принцип одного окна»? Он ведь тоже введен в целях борьбы с административными барьерами. Насколько он оказался успешным?

— Трудно ответить однозначно. Считается, что в сфере государственной регистрации предпринимателей он реализован. Но если посмотреть на проблему внимательнее, окажется, что это лишь верхушка айсберга всей нашей разрешительной системы. По большому счету, данный принцип должен носить универсальный характер. Некоторые ведомства говорят: «У нас уже введено “одно окно”: мы принимаем документы только в одном кабинете». Но потом выясняется, что к заявке надо приложить еще 15—20 справок, которые выдают другие ведомства. Конечно, подобная практика — это не «принцип одного окна».

В идеале нужно сдавать одно-единственное заявление, будь то регистрация предприятия, ликвидация, получение лицензии, разрешения на строительство и т. д. К нему могут прилагаться как максимум еще какие-то сопутствующие материалы, подготовленные самим же предпринимателем, а не взятые в иных ведомствах. В дальнейшем ведомство, принявшее заявление, обязано само собрать все требуемые справки от других органов исполнительной власти, причем на всех уровнях: федеральном, региональном или же муниципальном. При необходимости — приехать с проверкой, для того чтобы посмотреть, насколько материалы, подготовленные предпринимателем, соответствуют действительности. Потом принять решение. Вот это и называется настоящим «принципом одного окна».

— С трудом верится, что российские предприниматели когда-нибудь до этого доживут.

— Хотелось бы ответить оптимистично, но пока поводов для этого нет. Два года назад Мин- экономразвития пыталось сделать что-то подобное в строительной отрасли, подготовило соответствующие законодательные предложения. Но они вызвали огромную волну критики на заседании правительства и были отправлены на доработку.

С тех пор почти никаких подвижек в данной области не происходило. Я бы на месте министерства создал несколько групп для интенсификации процесса, сориентировал их на отраслевую проблематику, увязал в комплексе со всей прочей работой по снятию барьеров на пути развития бизнеса, и тогда, думаю, проблема сдвинулась бы с мертвой точки. Но, к сожалению, координирующей роли Минэкономразвития в этой части не видно.

— А что бы вы еще сделали?

— Да многое! Во-первых, упростил бы налоговую отчетность. Взять, к примеру, единый социальный налог. Бизнесмен, платя ЕСН, выполняет свою общественную функцию: пополняет бюджет и социальные фонды. Все вроде бы хорошо. Но предприниматели оформляют по данному налогу не одну платежку, а несколько — сколько фондов, столько и платежек. Спрашивается, ну какой же это «принцип одного окна»? Классический административный барьер. «Одно окно» — это один платежный документ. Дальше государство должно само проводить разделение по направлениям: бюджет, пенсионный фонд, фонд социального страхования и т. д. Вот нормальный подход, который бизнес оценил бы.

Или же, скажем, банковская сфера. Совсем недавно я столкнулся с ситуацией, когда один столичный банк решил купить небольшой банк в регионе. Выяснилось, что для совершения такой сделки одного разрешения

Центрального банка мало. В нашем законодательстве есть целая серия ограничений, мешающих объединению, даже если оно осуществляется на добровольных началах. В частности, необходимо прислать письменное уведомление каждому из вкладчиков. А если это крупный банк, у которого миллион вкладчиков? Миллион долларов просто улетит на ветер!

А ведь можно сделать намного проще: опубликовать объявление в газетах и наладить контакт с обществами защиты вкладчиков, куда будет стекаться вся информация, касающаяся жизни банков. Если вкладчик интересуется судьбой своего вклада, ему достаточно просто набрать номер телефона и получить необходимую консультацию. Но только не навешивайте это на бизнес! Потеря времени, дополнительные расходы — все это приводит к снижению конкурентоспособности. Причем не только на внутреннем, а, что самое печальное, и на внешнем рынке.

— А что делать с административными барьерами, связанными с собственностью?

— К сожалению, приходится констатировать, что в последнее время каких-либо заметных успехов в этой сфере нет. Более того, на фоне отсутствия сколько-нибудь внятных технологий сопротивления процесс создания таких барьеров усилился. В первую очередь это связано с тем, что на поверхности нарушения закона не видно. Даже органы прокуратуры бессильны выявить факты давления. Хотя технология воздействия давно известна.

К бизнесмену приходят люди и, ссылаясь на высокопоставленных персон, говорят: если не отдадите нам блокирующий пакет или даже контроль над компанией, с завтрашнего дня у вас начнутся большие проблемы. Если предприниматель не поддается на шантаж, насылают проверку за проверкой. Работать в таких

условиях, конечно, становится невозможно.

В Москве и Санкт-Петербурге этот процесс не столь заметен, поскольку здесь высока плотность бизнеса, а вот в регионах подобные случаи сплошь и рядом. Я часто встречаюсь с предпринимателями, с представителями регионов. Некоторые рассказывают истории, немыслимые еще два-три года назад.

— Например?

— В одном из сибирских регионов — не буду называть конкретнее, а то вычислить не составит труда — предприниматель с нуля построил торговую сеть. Супермаркеты, специализированные магазины… Он превратился в крупного собственника. Сначала на него просто «наезжали», потом прижали так, что компанию пришлось отдать. Вот уже полгода этот бизнесмен работает в качестве наемного менеджера. И представляете, что он стал делать? Воровать сам у себя! Начал выводить активы, скрывать прибыль, манипулировать с акциями. Он говорит: «Раньше мне и в голову не могло такое прийти! Я был хозяин. А теперь я кто?»

— Это единичный случай?

— Увы, нет. Уже тенденция. Возможно, скоро схожие явления будут массовыми.

— Страшно становится.

— Да. И если ситуация сохранится, несырьевой бизнес вновь станет выводить ресурсы за рубеж. Этот процесс начался в последнем квартале прошлого года, продолжился в текущем году. На счетах российских банков за рубежом скопилось уже $57,7 млрд. Куда они уйдут? Если административный капитал будет набирать силу, то в Россию эти ресурсы не вернутся. Банки выводят средства своих клиентов, потому что те не находят им применения в России: плотность нормального бизнеса не растет, а в некоторых регионах даже падает. Очень большая и серьезная проблема. И прогресса здесь я пока не вижу.

— Но какой-то выход все равно должен быть?

— Активность бизнеса и внимательное отношение к данному процессу со стороны верховной власти и прокуратуры могли бы частично снивелировать негативные тенденции.

— Что же для этого нужно?

— В первую очередь соответствующие системы связи, которые позволяли бы записывать и транслировать все переговоры. Но для предпринимателя это огромный риск. Ведь он ставит на карту все свое будущее. Мы ждем также более активных шагов по защите собственных прав и от предпринимательских сообществ: РСПП, «Деловой России», «ОПОРы», отраслевых ассоциаций.

Дождемся ли — вопрос сложный. Представители бизнеса зачастую заинтересованы в действиях, направленных против конкурентов. В конечном счете каждый предприниматель в душе — монополист. Для него идеальная ситуация — когда он один на рынке. Тогда он может «царствовать»: задирать цены, диктовать свои условия. Поэтому, если имеется способ каким-то образом «убить» конкурента, то есть вывести его с рынка, редкий бизнесмен не воспользуется такой ситуацией.

— Это уже проблема не столько технического, сколько морального характера.

— Да, она более глубокая и заключается в недостаточной цивилизованности российского бизнеса. Предприниматель должен определить, что для него важнее: сейчас ли с помощью административного ресурса вывести некоторых конкурентов с рынка, захватив контроль над их бизнесом, но потом, при смене людей у власти, оказаться неконкурентоспособным, или же действовать корректно, в соответствии с современными представлениями о ведении бизнеса, защищать свои права, препятствуя формированию отдельными властными структурами управляемых и монополизированных рынков на местах на базе административного капитала.

— Может ли как-то повлиять на ситуацию вступление России в ВТО?

— Если не принять решительных мер, то последствия для России могут быть весьма неприятными. После вступления в ВТО нам придется еще более активно конкурировать с зарубежными компаниями. Локальные монополии, создаваемые государством в сфере собственности, не в состоянии с этим справиться по той простой причине, что в данных структурах неэффективный менеджмент. Это мировой, объективный закон, против него не пойдешь. Проблемы могут возникнуть в очень многих отраслях. Даже в тех, которые сейчас не являются монополиями. Подобные процессы уже происходят даже в такой, казалось бы, немонополизированной отрасли, как угольная.

То есть концентрация капитала имеет двоякую характеристику. С одной стороны, она позволяет увеличивать размеры холдинга, выводя компанию на позиции, сопоставимые с теми, что занимают зарубежные конкуренты. Но с другой стороны, если в регионе нет конкуренции или же она слабая, то сращивание капитала крайне негативно отражается на независимых производителях и конкурентоспособности бизнеса в целом.

— В 2001 году в Правительстве России была создана Комиссия по сокращению административных ограничений в предпринимательстве. Чем она сейчас занимается?

— На базе этой комиссии и Комиссии по оптимизации бюджетных расходов созданы две другие: по проведению административной реформы и бюджетная. Первая из них теоретически должна заниматься административными барьерами, но вот когда до этого дойдет на деле, сказать сложно. Сейчас она «добивает» положения о министерствах и ведомствах, потом приступит к другим этапам административной реформы. Фактически момент самый удобный для того, чтобы увязать административные преобразования с техническим регулированием. Потому что некоторые административные функции в рамках реформы технического регулирования будут нецелесообразны и просто отпадут. Мы ждем, когда комиссия закончит с административными преобразованиями, чтобы потом плотно заняться функциями на местах с целью недопущения превращения их в административные барьеры.

— Регионы что-то делают или все возложено на центр?

— Конечно, регионы участвуют в работе, причем достаточно активно. Но и нормативно-правовая база, и подавляющее большинство проверяющих структур — федерального подчинения. Поэтому у прогрессивных губернаторов не всегда хватает возможностей для ликвидации административных барьеров. Использовать же проверяющую структуру для своих целей они, к сожалению, не могут.