Леонид МОСТОВОЙ: «ВЛАСТЬ ДОЛЖНА ИМЕТЬ ВОЗМОЖНОСТЬ ОТВЕЧАТЬ ЗА СВОИ СЛОВА»


Беседу вел Александр Полянский, фотоочерк Александра Данилюшина

Леонид Аркадьевич Мостовой, в недавнем прошлом мэр Сочи, сейчас представляет Краснодарский край в Совете Федерации и как зампред Комитета по бюджету курирует, пожалуй, самую сложную тему — межбюджетные отношения.

— Леонид Аркадьевич, несколько недель назад в вашем родном Сочи прошел семинар по проблемам межбюджетных отношений. Что обсуждалось на этом семинаре, на котором собрались руководители финансовых органов регионов?

— Участники семинара говорили о том, что ключевой проблемой по-прежнему является несбалансированность расходных и доходных обязательств — так называемые нефинансируемые мандаты. Более того, ситуация обостряется. Федеральное правительство сокращает количество общероссийских льгот, передает соответствующие полномочия на региональный уровень, но далеко не всегда обеспечивает их источниками доходов.

Именно решением проблемы рационального распределения полномочий во многом поглощен сейчас Бюджетный комитет Совета Федерации — орган, более, чем другие, способный сочетать интересы федеральной власти, власти региональной и местного самоуправления. Предстоит пересмотреть 153 федеральных закона, чтобы подкрепить предстоящий финансовый год законодательно. Потому что, как вы знаете, с 1 января 2005 года и с 1 января 2006 года вступают в силу основные положения новой редакции Закона об общих принципах организации местного самоуправления, а по нему, в частности, запрещается передача нефинансируемых мандатов. При отсутствии финансирования выполнение соответствующих полномочий органов власти приостанавливается в безусловном порядке, безо всякого судебного решения.

Сейчас же, как показали семинар в Сочи и заседание Госсовета по проблеме льгот, бухгалтерской точности в этом процессе нет и близко. И полномочия, которые пока предполагается передать на уровень субъектов Федерации в 2005 году, не обеспечены в полной мере доходами. Но, надеюсь, это противоречие удастся снять.

Бюджет-2005 готовится уже с учетом нового законодательства. В нынешнем году перед нами стоит задача классифицировать полномочия, просчитать 88 субъектов Федерации. В следующем году необходимо просчитать тысячи муниципалитетов, многие из которых еще не созданы, а только будут сформированы по новому закону. Это колоссальная работа, и ее нужно провести уже сейчас.

— Речь идет прежде всего о льготах? О том, какой уровень власти за них отвечает и в каком виде — в денежном или в качестве услуг — они предоставляются?

— Льготы — самый трудный пакет. Сейчас идут ожесточенные споры о замене бесплатных услуг денежными выплатами, но как-то забывается, что на самом деле услуги эти отнюдь не бесплатны — для государства — и имеют смысл на федеральном уровне только тогда, когда у казны есть возможность финансировать их для всех граждан, которым они положены по закону.

Знаете, наша финансовая система эволюционировала от полной неразберихи к пунктуальнейшему исполнению обязательств. В 1994—1995 годах федеральная власть совершала массу популистских действий. Помню, было объявлено, что, если гражданин не хочет ждать своей очереди на квартиру, он может получить в муниципалитете деньги. У сочинской мэрии собралась огромная толпа, и мне пришлось успокаивать людей, объяснять, что средств на выполнение этого заявления никто не выделил, да и не собирался выделять.

Затем наступил период планового недофинансирования льгот, когда к каждому ежегодному федеральному закону о бюджете делалось приложение со списком статей законов, предоставляющих льготы, действие которых на соответствующий год приостанавливалось в связи с отсутствием средств. А субъекты Федерации и муниципалитеты решали, какие федеральные и местные льготы и в каком объеме им выплачивать — в зависимости от своего финансового состояния.

Ведь в Ханты-Мансийском автономном округе объем бюджетных средств на одного жителя составляет 53 тыс. руб., в Москве — 35 тыс. руб., в Сочи — примерно 9 тыс., а есть немало регионов и муниципалитетов, где едва-едва набирается 1,5 тыс. руб. В результате социальная поддержка, как и весь объем льгот, фактически предоставляются по усмотрению того или иного губернатора или мэра. Кто-то стремится остаться на второй срок и потому всячески старается увеличить социальные расходы. А перед кем-то задача сохранить пост уже не стоит, и он решает другие проблемы.

Сочи — курортный город, к нам летом приезжают люди со всей России. Общаясь друг с другом, они с удивлением узнают, что той или иной федеральной льготы в их субъекте Федерации нет и в помине. Только сейчас, говорят, нам стало известно, что в нашей области этого нет, а в области N есть.

Но если я гражданин Российской Федерации, я имею полное право получать одну и ту же услугу, одинаковую по качеству, вне зависимости от места проживания. Я не виноват, что живу не в ХМАО или Москве, а в Рязанской области или на Сахалине. Я гражданин Российской Федерации, и, если по федеральным законам мне что-то положено — не только в деньгах, но и в услугах, в их количестве, качестве, — я имею конституционное право это получить.

Теперь нефинансирование льгот будет просто исключено — запрещено новым законодательством. И льготы по оплате электроэнергии, коммунальных услуг, проезда в транспорте, разного рода пособия обязаны выплачиваться в полном объеме всем без исключения жителям страны, имеющим на них право.

Следовательно, нужно проанализировать весь массив законодательства, устанавливающего льготы, и выделить те из них, которые должны гарантироваться всем гражданам России определенной категории (пенсионеры, инвалиды, малообеспеченные и т. д.), и те, которые должны предоставляться территориями. А также внести изменения в соответствующие законы. Это сложнейшая работа, и проводить ее надо немедленно, поскольку уже начинается активный этап рассмотрения законопроекта о бюджете на 2005 год.

Сейчас требуется четко выделить три зоны финансовой ответственности: федеральную, региональную и муниципальную. И не допустить при этом ни масштабного перекрестного финансирования, ни «белых пятен», то есть зон безответственности.

Вообще, сегодня происходит укрупнение прежде всего полномочий субъектов Федерации. Передача большей части расходных полномочий на региональный уровень абсолютно оправданна — при определении необходимых источников финансирования и при выравнивании региональных бюджетов. На федеральном уровне действительно должны быть только ключевые расходные полномочия.

Но для этого придется принять такие весьма непопулярные меры, как прекращение действия некоторых федеральных законов, замена целого ряда льгот, предоставляемых в виде услуг, денежными выплатами.

— Речь идет о замене всех видов услуг деньгами?

— Это было бы глубоко ошибочное решение. К примеру, немыслимо заменять льготу по выдаче инсулина инсулинозависимым больным деньгами, так как и цена лекарства, и возможность его приобретения в разных регионах различна. А вот транспортные льготы, с моей точки зрения, надо предоставлять исключительно в денежном виде. Чтобы сам пенсионер решал, потратить ему деньги на поездки в транспорте или использовать на какие-то другие нужды.

Ведь сейчас транспортные льготы, да и льготы на ЖКХ, тоже являются источником финансирования соответствующих муниципальных предприятий, причем, как правило, по весьма высоким нормативам. Эти средства позволяют муниципальным предприятиям держать низкие цены на проезд и коммунальные услуги.

Сложность задачи состоит в том, что, если полностью убрать такой источник финансирования, муниципальный транспорт на многих маршрутах просто остановится, а малообеспеченные слои населения не смогут платить за услуги ЖКХ. Впрочем, это уже должно быть заботой муниципалитета, обеспеченного средствами для решения подобных задач.

Повышение цены данных услуг стоило кресла не одному мэру. Поэтому руководители муниципалитетов так и стремятся сохранить транспортные и коммунальные льготы в прежнем виде.

— То есть за счет этих средств содержались не люди, а транспорт и ЖКХ?

— Нет, просто люди получали сами услуги, а не деньги для их покупки. Однако стоимость этих бесплатных услуг обходилась бюджету слишком дорого.

Подавляющее большинство льгот должно выплачиваться по факту, а не по расчетам, как сейчас. Уже многократно говорено было, что человек, живущий в сельской местности, не получает значительной части предназначенных для него льгот, потому что финансирование за них предоставляется районным и городским предприятиям. Они могут быть использованы только жителями райцентров и городов.

Льготы — острейшая тема, и на заседании Госсовета, о котором я упоминал, было бурное обсуждение. В официальном сообщении утверждалось, что пришли к единому мнению, но все же понимают, что не пришли.

— Да и премьер Фрадков говорил, что мнения министров его правительства разделились.

— Вот именно. Причем аргументация за сохранение бесплатных для граждан льгот и за их перевод в денежный эквивалент одинаково весома, оба подхода имеют примерно равное число сторонников и противников. Нужно продолжать искать золотую середину.

И еще одна проблема. По ней губернаторы были уже едины — полномочия, которые планируют передать на региональный уровень, роскошные, но их будет очень трудно профинансировать. А проиграет от этого россиянин.

Сейчас пойдет процесс выравнивания региональной бюджетной обеспеченности. Не открою Америки, сказав, что наиболее обеспечены у нас сырьевые регионы и Москва. Эти субъекты Федерации должны поделиться с менее благополучными. Тот же процесс необходимо осуществить и на региональном уровне, то есть для муниципальных образований внутри одного субъекта Федерации.

Причем нельзя выравнивать механически — все, что выше среднего уровня бюджетной обеспеченности, забрать. Потому что тогда исчезнет стимул для развития. Методики эффективного выравнивания уже разработаны, они вполне реалистичны и удобны для всех сторон, поскольку сохраняют стимулирование наращивания бюджета, предусматривают условие двукратного превышения необходимого уровня финансирования для начала выравнивающих отчислений и т. д.

При новой системе межбюджетных отношений все окажутся застрахованы от пересмотра доли налогов, которая остается в бюджетах разных уровней. Раньше она каждый раз заново определялась законом о федеральном бюджете на соответствующий год, теперь же будет устанавливаться не менее чем на три года. Благодаря этому и муниципалитеты, и губернии смогут гарантированно получить доходы по тому или иному виду налогов, осуществлять программы стимулирования налогооблагаемой базы. Три года вполне достаточно, чтобы разработать комплекс мероприятий, получить средства и использовать их.

Однако ежегодно нужно будет защищать свой бюджет на вышестоящем уровне. Это очень важная процедура, которая даст мощный стимул для экономического анализа.

Сейчас соответствующие рычаги вырабатываются, они вступают в действие с 1 января 2005 года и с 1 января 2006 года.

— То есть в 2005 году бюджетную реформу в полном объеме провести не удастся?

— Удастся. Это необходимо сделать, поскольку предусмотрено федеральными законами. С 1 января 2005 года мы начинаем жить по-новому в части взаимоотношений федерального и региональных бюджетов. Но вместе с тем продолжится колоссальнейшая работа по приведению муниципальных бюджетов к планируемым условиям.

Сегодня любому руководителю муниципального образования нужно просчитать, как он будет выглядеть в новых условиях. Очень многие, увы, не начали эту работу: мол, придет время, нам все скажут. Когда придет время, будет уже поздно — все решения окажутся приняты. В процессе надо участвовать сегодня, когда происходит создание концепций, механизмов, проработка деталей. В данном случае справедлива известная пословица «Спасение утопающих — дело рук самих утопающих».

С 1 января 2006 года все расходные полномочия, властные функции будут исполняться в новом режиме. И люди станут обращаться именно к главе муниципалитета: почему вчера у меня такая-то льгота была, а сегодня ее нет?

Необходимо заранее спрогнозировать последствия, проанализировать варианты решения. Тем более что успех такого большого дела зависит от того, насколько его исполнители и все население сопричастны ему. От того, понимают ли они, что государство выходит на прозрачный бюджет, что мы уходим от того беспредела, который был в середине 90-х годов, когда дотации, субвенции, федеральные целевые программы просто не финансировались. Они обеспечивались на 3—5% от положенного годового финансирования по соответствующим программам! Законы принимались, подписывались президентом Ельциным — и не исполнялись: денег, мол, нет.

Сейчас мы уже забыли об этом. Сегодня, если в бюджете записана строка с определенной суммой, никто не звонит в Минфин, не выстаивает в очереди бюджетополучателей. Положенная сумма точно в срок поступает на счет.

Если будут также понятны, прозрачны и состоятельны бюджеты субъектов Федерации, то тогда и напряжение в обществе уменьшится, и доверие к власти возрастет. То есть все будет происходить как бы само собой. Власть вообще должна быть незаметной. Но для этого она должна быть понятной, прозрачной и отвечать за свои слова, причем иметь возможность отвечать за них.

— Улучшение состояния федерального бюджета связано с увеличением финансовых ресурсов?

— Мы очень болезненно шли через дефицитные бюджеты, и совершенно правильной оказалась позиция правительства, что нужны бездефицитные бюджеты. Первое время это было даже непривычно слышать, слово «профицит» мы выучили значительно позднее.

Причем профицитность бюджета не означает, что все функции государства выполнены и все потребности удовлетворены. Просто на каком-то этапе стало понятно, что лучше затянуть ремешок потуже, но приучить себя к безусловному исполнению обязательств.

Сегодня необходимо отказаться от неэффективных расходных полномочий. Задача ведь не в том, чтобы запланировать в бюджете больше средств на социальные выплаты, а в том, чтобы каждый получатель льгот почувствовал, что он имеет от государства реальную помощь. Мое глубокое убеждение — переход на адресную систему доплат позволит человеку получать больше.

Сейчас выстраивается гораздо более реальная экономика. В виртуальной мы уже пожили, это в прошлом. Но от виртуальной экономики нам осталась одна крупная проблема — виртуальные льготы. Если судить по нашим законам, Россия — суперсоциальное государство, шведам впору завидовать…

— Сейчас много говорят о том, что нужно более рационально использовать бюджетные «заначки» — профицит, стабилизационный фонд. В бюджете 2005 года произойдут какие-то изменения в этом отношении?

— До тех пор пока мы столь сильно зависим от внешней конъюнктуры цен на сырье, размораживать стабилизационный фонд было бы большой ошибкой. Динамика цен на нефть и нефтепродукты представляет собой синусоиду, поднимающуюся вверх с небольшим уклоном. Период от подъема до спада — около шести лет. Спад совершенно неизбежен.

Сейчас мы находимся в периоде затянувшегося подъема, который в значительной степени связан с политическими причинами — событиями в Ираке и др. Но не надо строить иллюзий, что цена на нефть не упадет с нынешних $40 за баррель до $12—15.

Так вот, правительство, когда планирует бюджет, учитывает возможность падения цен. И сейчас, например, проект бюджета будет рассчитан, скорее всего, исходя из стоимости нефти $22—23 за баррель. Все, что получим сверх того, уйдет в стабилизационный фонд.

Если прогноз окажется слишком оптимистичным и цена барреля опустится до $19, то бюджет сможет выполнить все свои расходные обязательства с помощью стабилизационного фонда. Альтернативой этому является секвестирование, которое мы уже проходили, недофинансирование многих статей и т. д.

— А профицит нам сейчас нужен? Президент в своем послании говорил, что бюджет не самоценен — он важен как инструмент для реализации тех или иных задач экономической политики…

— Для меня как экономиста идеальный бюджет — сбалансированный, в котором доходы соответствуют расходам, без дефицита и профицита.

Знаете, при бюджетном планировании одинаково плохо получить как неожиданно негативный, так и неожиданно позитивный результат, поскольку это говорит о том, что ты неверно оценил возможности либо просто не умеешь планировать. Если бы ты спланировал более жесткий бюджет, ты бы планово эти деньги запустил в экономику, профинансировал социальные программы.

Как бывший руководитель муниципалитета могу сказать, что интереснее принимать немножко дефицитный бюджет, потому что он позволяет привлекать кредиты под развивающуюся экономику, что абсолютно правильно и нормально. Да и расслабляться фискальным службам такой бюджет не позволяет.

Кстати, я считаю, что в бюджетном законодательстве нужно определить больше степеней свободы распорядителям бюджетных средств, потому что в течение года ситуация может меняться, а механизмы корректировки структуры бюджета слишком сложны. Но при этом, безусловно, защитить главные статьи, касающиеся систем жизнеобеспечения и исполнения собственных расходных обязательств.

— В какой мере бюджет-2005 будет инструментом ускорения экономического роста?

— Надеюсь, что этот бюджет окажется более стимулирующим, чем предыдущий. Хотя бы потому, что экономика у нас растет, доходов планируется получить больше, чем в 2004 году, и совершенно логично направить больше средств на ее структурную перестройку.

— Какую роль в бюджетном процессе играет Комитет Совета Федерации по бюджету?

— В бюджетном процессе участвуют две стороны: правительство, которое представляют Министерство финансов и Министерство экономического развития и торговли, и парламент, представленный бюджетными комитетами Думы и Совета Федерации.

Состав нашего комитета достаточно интересен: в нем, в частности, работают два бывших заместителя министра финансов. И в бюджетном комитете Госдумы тоже работает экс-замминистра финансов. Так что мы хорошо понимаем правительство.

Но при этом у нас как представителей регионов позиции с Минфином периодически расходятся, о чем мы с вами только что говорили. Мы будем сближать позиции насколько это возможно, но к полному согласию вряд ли придем.

— И что тогда?

— На этот случай существует трехсторонняя комиссия, в которую входят представители обеих палат российского парламента и правительства, будем обсуждать проблему на ней.

— Почему вы выбрали для работы в верхней палате парламента именно Комитет по бюджету?

— Моя специализация в комитете связана с тем, что я знаю бюджет, начиная с муниципального уровня. Причем я руководил муниципалитетом, у которого была строка в федеральном бюджете, то есть также знаю отношения с Минфином РФ и как притираются взаимные интересы. И поскольку работал на самом нижнем уровне бюджетной иерархии, убеждать приходилось исключительно на языке доказательств.

Муниципальный уровень — это уровень, на котором все проблемы обнажаются. Чиновников федерального правительства могут покритиковать газеты или телеканалы, муниципальным же руководителям приходится непосредственно общаться с людьми, сталкиваться с их недовольством, посещать сходы и митинги.

Позиция Совета Федерации по бюджетной проблематике мне достаточно симпатична — не потому, что я здесь работаю, а по объективным причинам. Она взвешенна, направлена на учет интересов регионов, реальные, компромиссные решения проблем. В верхней палате работают весьма подготовленные люди, хорошо знающие Россию. Их опыт и квалификация должны быть использованы в максимальной степени.