Александр ШОХИН, председатель наблюдательного совета инвестиционной группы «Ренессанс Капитал»: «ГЛАВНОЕ — НЕ ДОПУСТИТЬ В ОБЩЕСТВЕ ОЩУЩЕНИЯ, ЧТО РЕФОРМА ОСТАНОВИЛАСЬ В САМОМ НАЧАЛЕ»


Записала Анастасия Саломеева

— С базовой конструкцией административной реформы согласны все участники этого процесса. Она подразумевает следующее. Во-первых, необходимо разгрузить государство от избыточных функций, то есть от функций, которые оно либо не должно выполнять в условиях рыночной экономики, либо более эффективно с ними в состоянии справиться другие органы.

Во-вторых, административная реформа предполагает разделение функций государственных органов исполнительной власти на правоустанавливающие, правоприменительные и надзорные. Причем они должны являться прерогативой разных ведомств.

Разграничение функций разных ведомств по независимым органам, по сути, и есть борьба с административными барьерами. Если одно и то же министерство устанавливает правила игры, оказывает услуги, управляет собственностью (а стало быть, участвует в бизнесе) и параллельно надзирает за всей отраслью, то это называется конфликтом интересов. Это порождает субъективизм, коррупцию, административные барьеры для одних участников рынка и льготы для других. Общество и предприниматели заинтересованы в том, чтобы в данном вопросе наступила максимальная прозрачность. Административная реформа является очень важным фактором в деле снижения административного бремени на бизнес, поэтому от ее успешной реализации зависит и ускорение экономического роста, и увеличение деловой активности, а следовательно, и удвоение ВВП.

Данный тезис отражен в указе президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 года. В частности, сама идея выделения трех типов ведомств: министерств, федеральных агентств и служб — связана с тем, что за каждым из них закреплялись четко определенные полномочия. Министерства обязаны заниматься правоустановлением, то есть выработкой правил игры, агентства — оказывать государственные услуги и управлять имуществом, службы — осуществлять надзорно-контрольные функции.

В-третьих, это реформа государственной службы, перевод государственных служащих на контрактную и конкурсную систему и соответственное повышение заработной платы чиновников.

В-четвертых, реформа подразумевает внедрение административных регламентов, четко прописывающих технологию принятия и согласования решений различными органами власти и ответственность каждого ведомства и чиновника. В рамках данного направления становится важной количественная оценка деятельности министерств и ведомств. Прежде всего это касается федеральных агентств, где достижение количественных показателей является ключевым фактором, от которого к тому же может зависеть и оценка деятельности конкретного чиновника.

Все перечисленные базовые положения административной реформы фактически ни у кого не вызывают возражений. Вопрос в том, насколько ее нынешний этап реализует данные принципы.

Наиболее наглядно об их продвижении можно судить по сегодняшней структуре органов исполнительной власти. Указ президента от 9 марта разделил все ведомства на три группы, и вроде бы самая простая задача административной реформы — разделение полномочий ведомств — уже решена.

Но оказалось, что работа только начинается. В частности, федеральные службы, обязанные контролировать деятельность федеральных агентств, очутились под крышей тех же самых министерств, откуда были выделены в качестве самостоятельных единиц. То есть самостоятельность они получили, а независимость — нет. К примеру, лишь руководитель федеральной службы назначается по представлению министра, а его заместитель — уже непосредственно самим министром. Данная кадровая технология не позволяет говорить о независимости федеральных служб, которым не удастся объективно проверять деятельность ведомств, где работают их фактические начальники.

За последние два месяца в Правительство РФ и Администрацию президента поступило немало предложений по доработке реформы. Многие ждали, что в указе президента от 20 мая 2004 года «О вопросах структуры федеральных органов исполнительной власти» будут сделаны некоторые коррективы в этом направлении. В частности, думали, что федеральные службы переподчинят Правительству РФ. Частично это произошло — ему теперь подчиняется Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. Но в то же время большинство надзорных органов осталось «под крылом» соответствующих министерств, то есть принцип независимости надзорных органов не был доведен до логического завершения.

Кроме того, в новом указе президента было усовершенствовано положение, которое присутствовало и в указе от 9 марта, а именно: допускалось, что федеральные службы и агентства могут получить правоустанавливающие функции. Но если ранее считалось, что для этого необходим соответствующий указ, то сейчас эта возможность предоставлена правительству — уже премьер получил право наделять правоустанавливающими функциями любые органы исполнительной власти, в том числе федеральные агентства и службы. Это означает, что один из базовых принципов административной реформы, заключающийся в разделении функций между ведомствами разных типов, сейчас отодвинут на второй план.

Подобное смешение функций, которое должна была устранить административная реформа, фактически возвращает структуру государственной власти к прежнему состоянию. И то, что службы и агентства, ранее называвшиеся департаментами министерств, теперь представляют собой самостоятельные органы, не меняет сути дела. Напротив, это повышает административный ресурс соответствующих министров.

В медленном продвижении по пути разделения полномочий ведомств, возможно, кроется опасение правительства, что кардинальные реформаторские начинания способны привести к потере управляемости на разных уровнях государственной власти. Но стоило ли тогда затевать реформу, если опасаться такого рода негативных последствий?

Существует еще несколько проблем, связанных с доработкой административной реформы.

Еще год назад мы, члены РСПП, предлагали полностью отказаться от отраслевого принципа управления. При этом наши оппоненты часто говорили, что отраслевые министерства есть во многих странах мира, например в США, где действуют налоги Минсельхоза, Минтранса, Минэнерго и т. д. Однако, на наш взгляд, в России существует большая опасность того, что, сохранив даже незначительное количество отраслевых министерств, мы все время будем находиться под дамокловым мечом возможного увеличения их числа.

Это опасение, к сожалению, оправдалось. В рамках реформы, в частности, созданы Министерство транспорта и связи, Министерство промышленности и энергетики и ряд других ведомств, которые по сути оказались укрупненными отраслевыми министерствами. Бывшие же министерства фактически стали крупными департаментами и агентствами в рамках этих структур.

Совсем недавно из структуры Министерства транспорта и связи выделено Министерство информационных технологий и связи. Следовательно, опасность возврата к отраслевому принципу управления и вероятность того, что вновь образованные укрупненные министерства могут долго не протянуть и разделиться вновь, остается актуальной. В итоге сохранение отраслевой направленности в качестве одного из базовых принципов государственного управления создает тенденцию возврата к советской системе управления. Естественно, президент и правительство будут бороться. Сохранение, даже в модифицированном виде, отраслевого принципа может порождать тенденцию к восстановлению отраслевых министерств и ведомств в классическом советском варианте. О том, насколько бесперспективен данный вариант, думаю, говорить не стоит.

В административной реформе, таким образом, есть над чем работать, но я не считаю, что сейчас главная задача состоит в совершенствовании структуры управления. На мой взгляд, в первую очередь необходимо четко определить количественные показатели деятельности вновь созданных агентств и федеральных служб. Если количественно оценить результаты работы того или иного ведомства нельзя, следовательно, можно делать вывод, что оно зря создано. Бесспорно, здесь очень важно найти адекватные количественные показатели и обозначить разумные рамки механизмов достижения результатов. Однако если административные регламенты деятельности федеральных служб и агентств будут созданы и переведены в электронный вид, то легче окажется решать задачи переподчинения федеральных служб правительству.

Кроме того, очень важно ввести регламенты, которые гарантируют прозрачность деятельности каждого министерства и ведомства, установить четкий порядок принятия решений и правила поведения каждого чиновника. На определение количественных параметров деятельности служб и агентств уйдет год-два. После этого, исходя из выработанных критериев, можно будет уже уточнять структуру правительства. Главное сегодня — не допустить в обществе ощущения того, что реформа остановилась в самом начале.

Способна ли административная реформа оказать влияние на устранение бюрократических барьеров? Дело в том, что количество федеральных органов — это не самое серьезное препятствие для бизнеса. Гораздо бо’льшая проблема — произвол чиновников и высокий процент решений, которые принимаются по их усмотрению.

Сегодня регламент не предписывает правил поведения чиновника, поэтому он волен в зависимости от субъективных факторов дать добро на то или иное действие экономического субъекта или же запретить его. Кроме того, сейчас во многих законах существуют отсылочные нормы, дающие возможность правительству и некоторым федеральным органам исполнительной власти принимать нормативные решения вместо законодателей. Поэтому очень важно устоявшиеся нормы экономической жизни заменить законом. Это первое.

Второе: должна возрастать роль уведомительных механизмов и сокращаться сфера применения разрешительных механизмов деятельности государства. Например, сегодня назрело сокращение перечня лицензируемых видов деятельности и введение иных методов контроля за бизнесом со стороны государства. Вроде бы все с этим согласны, но данная идея вызывает недовольство некоторых министров, поскольку они лишаются важного рычага влияния.

На мой взгляд, контроль за экономическими субъектами необходим, но в большей части случаев это должны быть рыночные механизмы. В частности, введение вместо лицензирования и административного контроля обязательного страхования ответственности того или иного экономического субъекта. От этого выиграют все: и общество, и государство, и рядовые граждане. Ведь в случае ненадлежащего действия рыночного субъекта пострадавшие от него потребители смогут получить материальную компенсацию, а это для них существеннее, чем просто узнать о факте лишения лицензии данной фирмы. За счет внедрения подобных механизмов государство застрахует и граждан, и экономические субъекты от возможных недобросовестных действий на рынке.

Кроме того, часть функций нужно передать самому бизнесу, на так называемый уровень саморегулирования. Зачем государству заниматься повышением квалификации даже рыночных субъектов, как это делается сегодня? Например, на финансовых рынках большое внимание уделяется уровню подготовки брокеров, дилеров, финансовых консультантов. В принципе государству достаточно устанавливать требования к их квалификации, квалификационные же экзамены могут проводиться саморегулируемыми организациями (СРО). По его поручению они будут предъявлять собственным членам квалификационные требования и исключать из своих рядов тех, кто их не соблюдает.

Вместе с тем очень важно сделать так, чтобы уровень саморегулирования не оказался новым бюрократическим барьером. Поэтому надо, вопервых, добиваться того, чтобы государство не дублировало деятельность саморегулируемых организаций, устраивая проверки предприятий и компаний по тем вопросам, которые будут переданы в ведение СРО. А во-вторых, рыночные субъекты, видимо, должны иметь право создавать не одну, а несколько конкурирующих между собой СРО в соответствующем секторе экономики с целью недопущения монополизации и бюрократизации.

Кроме того, некоторые государственные функции могут взять на себя и некие публичные корпорации, пусть даже со 100-процентным государственным участием. В США, например, такая практика очень распространена.